劉素梅 趙海斌

密切關(guān)注基層實際需求探索PPP模式發(fā)展之路

劉素梅 趙海斌

PPP模式能夠有效化解地方政府債務(wù)、解決基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口、提高公用事業(yè)運(yùn)行效率、減輕政府財政負(fù)擔(dān)，達(dá)到“少花錢、多辦事、辦好事”的目標(biāo)，但也存在著現(xiàn)有政策還遠(yuǎn)沒有形成合力、項目落地率不高、行業(yè)領(lǐng)域不寬泛、前期論證存在瓶頸、存量項目轉(zhuǎn)化難等顯性方面的問題以及項目運(yùn)作不規(guī)范、社會資本短期逐利心強(qiáng)、政府部門急于短期出成果等隱性方面的問題，這些問題需要國家在研究完善PPP法規(guī)、配套政策時給予重點(diǎn)支持。

PPP 顯性問題 隱性問題

法治是全面深化改革的基本遵循。有了法治的護(hù)航，改革才能不走樣、不變道、有章法，真正做到蹄疾而步穩(wěn)、勇毅而篤行。當(dāng)前，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式亟待乘風(fēng)破浪，深入研討和推動PPP立法有關(guān)事宜，對于保障PPP相關(guān)工作的順利推進(jìn)，進(jìn)而有力促進(jìn)地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，特別是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，都具有非常重要的意義。

一、法治是基層PPP工作的重要保障

所謂“PPP”模式，來源于英文“Public Private Partnerships”，即公共部門 與私人部門的 合 作關(guān) 系 ，在我國多是指政府部門與社會資本收益共享、風(fēng)險共擔(dān)的投融資合作關(guān)系。PPP模式能夠有效化解地方政府債務(wù)、優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)、提高公用事業(yè)運(yùn)行效率、減輕政府財政負(fù)擔(dān)，是深化我國財政投融資體制機(jī)制改革的重要舉措?；鶎诱菩蠵PP模式需要法治的有效保障，同時，依法推進(jìn)PPP工作有助于探索并完善法治遵循，能夠有效地提高地方政府的治理能力。

法治是基層地方政府推行PPP模式的重要保障。公私合作關(guān)系，主要體現(xiàn)為政府部門與社會資本簽署的合作協(xié)議。合作協(xié)議明確規(guī)定了政府部門和社會資本在公共事業(yè)項目中的投融資責(zé)任、風(fēng)險分配、資金使用透明度等各方面內(nèi)容，合作協(xié)議對政府部門和社會資本均發(fā)生法律效力。因此，基層PPP工作的順利有效推行需要嚴(yán)格按照合作協(xié)議要求，遵守契約精神，任何一方合作主體均沒有突破協(xié)議約束的特權(quán)。這就要求地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)，帶頭守法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，合理保障合作雙方的合法權(quán)益，才能將基層PPP工作健康可持續(xù)地推廣下去。

同時，依法推進(jìn)PPP工作也會有助于完善PPP相關(guān)體制機(jī)制，探索有效的基層PPP工作路徑，提高地方政府的治理體系和管理能力。我國現(xiàn)代意義上的PPP模式開始于2013年底，黨的十八屆三中全會要求“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，試點(diǎn)和推廣工作剛剛起步，相關(guān)體制機(jī)制并不完善，社會資本參與的深度和廣度也并不高。依法推進(jìn)PPP工作，才能更好地吸引社會資本在公平的制度環(huán)境下進(jìn)入、參與和競爭，PPP模式才能得到廣泛、有效的推廣。在社會資本的廣泛參與下，地方政府才能進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)PPP體制機(jī)制中存在的問題，并充分結(jié)合本地區(qū)的具體情況和實際需求，不斷改進(jìn)完善PPP相關(guān)制度，進(jìn)一步完善地方政府的治理體系，提高治理能力?？偨Y(jié)我國PPP模式實踐經(jīng)驗，地方政府PPP工作普遍存在缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)管理、規(guī)章制度法律位階較低、PPP模式中各方法律關(guān)系不明確等法律規(guī)制問題，從而導(dǎo)致了PPP涉及行業(yè)領(lǐng)域較窄、項目落地率較低、項目運(yùn)作不規(guī)范、合作雙方利益難以保證等風(fēng)險，這些問題亟待完善解決。

二、包頭市PPP工作進(jìn)展及成效

包頭市位于祖國西北部，是我國重要的鋼鐵、鋁業(yè)、裝備制造業(yè)基地和全國最大的稀土工業(yè)基地，也是國家“呼包銀榆經(jīng)濟(jì)帶”的重要組成部分及內(nèi)蒙古面向俄蒙開放的戰(zhàn)略支點(diǎn)。全市總面積2.78萬平方公里，建成區(qū)面積220平方公里，總?cè)丝?89萬，城鎮(zhèn)人口220萬人，城鎮(zhèn)化率82.6%。2015年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3781億元，完成固定資產(chǎn)投資2582億元，公共財政預(yù)算收入252億元，常駐居民年人均可支配收入達(dá)到33184元，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)位居我國西部城市前列。

包頭市良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和城市建設(shè)基礎(chǔ)，為推廣運(yùn)用PPP模式提供了有利條件。早在2013年爭取國家節(jié)能減排財政政策綜合示范城市時，包頭市就對PPP工作進(jìn)行了深入的學(xué)習(xí)和研究，并聘請國家級專家來指導(dǎo)包頭市的PPP工作方案設(shè)計和PPP項目建設(shè)方案設(shè)計。之后，按照國務(wù)院及財政部等部委出臺的一系列PPP工作指導(dǎo)意見，包頭市全面啟動并推進(jìn)PPP工作。目前，相關(guān)各項工作正在扎實推進(jìn)，主要呈現(xiàn)四個特點(diǎn)。

一是組織推進(jìn)有力。包頭市專門成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長任組長，分管副市長任副組長，辦公室設(shè)在市財政局，率先在內(nèi)蒙古自治區(qū)成立了PPP中心，聘請中科院專家擔(dān)任包頭市PPP咨詢顧問。多次組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，特別是中國財政科學(xué)研究院、PPP中心、權(quán)威部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家都親臨授課。同時，包頭市已將PPP工作列入全市重點(diǎn)改革任務(wù)，建立工作臺賬，按時間表推進(jìn)落實。

二是制度體系比較完善。在系統(tǒng)梳理匯編PPP相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件資料的基礎(chǔ)上，制定出臺了 《包頭市公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式實施意見》、《包頭市物有所值和財政承受能力分析論證方案（試行）》和《包頭市財政局推動政府和社會資本合作（PPP）工作機(jī)制》等制度性文件，為PPP工作提供了制度保障。

三是項目儲備詳實。經(jīng)過三年的項目征集和遴選，包頭市建立了PPP項目儲備庫，已儲備項目136個，總投資約1676億元。涉及醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游、交通運(yùn)輸、市政道路等多個領(lǐng)域。特別是2015年，包頭市入選國家PPP項目庫35個，推介了7個公共服務(wù)領(lǐng)域項目、總投資84億元，成功入選自治區(qū)示范項目，其中兩個項目入選財政部第二批示范項目。截至2016年上半年，包頭市儲備的PPP項目已高達(dá)70個，預(yù)計總投資金額587億元，其中已開始實施項目12個，總投資金額163億元，政府投資19億元帶動社會資本144億元，財政資金杠桿作用顯著。

四是工程建設(shè)穩(wěn)健。主要是入選財政部的兩個PPP示范項目建設(shè)情況。一是包頭市地下綜合管廊建設(shè)項目。其為國家首批地下綜合管廊示范項目。該項目包括新都市區(qū)和北梁騰空區(qū)兩部分建設(shè)內(nèi)容，其中新都市區(qū)地下綜合管廊項目入選國家PPP示范項目，起到雙示范作用。二是包頭市“包醫(yī)國際醫(yī)院”項目。這是包頭市乃至自治區(qū)一流的集醫(yī)療、教學(xué)、科研為一體的三級大型綜合醫(yī)院。目前，上述兩個項目都已完成PPP識別、準(zhǔn)備、采購工作，PPP項目建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)。除此之外，2016年10月，包頭市政府與蒙草公司簽署了“百億級”PPP生態(tài)建設(shè)協(xié)議，以政府為主導(dǎo)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金專項用于生態(tài)修復(fù)、節(jié)水抗旱、包頭市生態(tài)大數(shù)據(jù)等生態(tài)項目建設(shè)。

三、PPP工作推進(jìn)中的主要問題

通過三年的PPP工作實踐，特別是在推進(jìn)兩個國家級項目、5個省級項目的具體操作中，我們感到采取PPP模式確實能夠有效化解地方政府債務(wù)、解決基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口、提高公用事業(yè)運(yùn)行效率、減輕政府財政負(fù)擔(dān)，達(dá)到“少花錢、多辦事、辦好事”的目標(biāo)，但PPP工作推進(jìn)中也存在一些問題。

（一）顯性方面的問題

一是現(xiàn)有政策還遠(yuǎn)沒有形成合力。主要是現(xiàn)行投融資、稅收、財政補(bǔ)貼機(jī)制與PPP運(yùn)作沒有形成配套合力，地方政府在理解和認(rèn)識上存在偏差而縮手縮腳，社會資本方因此也疑慮重重、參與度不高，PPP合作談判多而結(jié)果少。在政策執(zhí)行過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組在對PPP支持政策上的統(tǒng)籌規(guī)劃缺少經(jīng)驗，不同部門各行其是，缺少足夠的溝通與配合，產(chǎn)生了一定程度的運(yùn)行混亂，政策支持效力也被大大削減。

二是項目落地率不高。多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目沒有經(jīng)過充分的識別和論證，甚至在內(nèi)部配套工作也沒有理清的情況下就盲目立項，直接推入市場，導(dǎo)致后期發(fā)現(xiàn)項目對社會資本的吸引度不夠而難以推動，落地率不高。另外，項目方案設(shè)計過于粗略，社會資本收益難以保障，也是項目落地率不高的原因之一。地方政府未能從合作方的視角出發(fā)，急于將項目投產(chǎn)，合作中許多權(quán)責(zé)歸屬并沒有予以明確。在與政府部門的談判中，社會資本處于劣勢地位，擔(dān)心合法權(quán)益難以保障，也影響了參與程度。即使部分社會資本迫于政府壓力啟動項目，此后項目的推進(jìn)也將困難重重。

三是行業(yè)領(lǐng)域不寬泛。主要是現(xiàn)有PPP項目的行業(yè)領(lǐng)域分布不均，真正適宜并能夠?qū)嶋H進(jìn)行市場化改革的醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、水利、新能源、環(huán)境等公共服務(wù)項目儲備不足，目前推出的PPP項目難以吸引社會資本的眼球。長期以來，醫(yī)療、水利等行業(yè)中部分央企、國企形成了資金壁壘或規(guī)模壁壘，即使單純地放開行業(yè)準(zhǔn)入行政許可，社會資本也難以在行業(yè)中存活。項目選擇應(yīng)當(dāng)以需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、運(yùn)營市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為主，相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)予以傾向性支持。

四是前期論證存在瓶頸。財政部出臺了物有所值評價和財政承受能力論證指引，但在具體實操中，因執(zhí)行主體的認(rèn)知度和操作流程的復(fù)雜性，再加上專業(yè)技術(shù)隊伍的缺少，現(xiàn)有前期論證工作難以真正發(fā)揮項目識別作用。雖然相關(guān)部門定期組織過多次培訓(xùn)，但前期論證人員隊伍仍然缺乏經(jīng)驗，時常遇到特殊問題難以做出判斷和及時回應(yīng)。

五是存量項目轉(zhuǎn)化難。從財政角度力推PPP模式，主要是為了化解地方政府債務(wù)，緩解財政支出壓力，平滑當(dāng)期財政支出。從行業(yè)部門或項目單位角度看，PPP社會資本方要參與項目運(yùn)營管理全過程，一定程度削弱了行業(yè)主管部門或項目單位對項目的控制，因而，他們對推動項目PPP轉(zhuǎn)化的主動性、積極性不高。PPP模式的宣傳推動工作尚不夠充分。

（二）隱性方面的問題

一是項目運(yùn)作不規(guī)范。按照國務(wù)院調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長要求，特別是基于地方政府債務(wù)控制和基建投資拉動經(jīng)濟(jì)的雙重因素，地方政府投資壓力較大，過度關(guān)注項目落地實施時限要求，難以嚴(yán)格按財政部規(guī)定的PPP項目標(biāo)準(zhǔn)流程來規(guī)范操作，造成部分項目的方案設(shè)計過程也流于形式，項目交易結(jié)構(gòu)、合同條款設(shè)置等存在風(fēng)險。項目方案設(shè)計缺乏論證、審核與監(jiān)督等相關(guān)機(jī)制，容易造成合作雙方互相侵占利益，項目難以落地，甚至推行困難。

二是社會資本短期逐利心強(qiáng)。社會資本方多數(shù)是施工承包企業(yè)，目的是借助PPP投資人身份參與項目建設(shè)，最關(guān)注建安利潤的獲取，習(xí)慣于過去的融資代建及BT模式，總想著在很短的時間內(nèi)收回投入成本并獲利，對后期運(yùn)營服務(wù)不愿做出深層次的考量。如果政府方不列出詳盡的標(biāo)準(zhǔn)化需求，社會資本方就不愿更不會心甘情愿在長期運(yùn)營服務(wù)方面下功夫研究并在項目運(yùn)營中努力實踐，難以實現(xiàn)政府在一個較長的時期達(dá)到預(yù)期的民生目標(biāo)。缺乏適當(dāng)約束，不利于防止項目建設(shè)運(yùn)營中投資人坐地起價，既增加了政府部門談判等方面成本，也容易延誤工期，使廣大居民權(quán)益受損。

三是政府部門急于短期出成果。地方政府總想盡快完成上級下達(dá)的建設(shè)投資任務(wù)，往往會利用一些短、頻、快的辦法推動項目建設(shè)。這些短、頻、快的辦法并不符合市場規(guī)律，過多的行政干預(yù)極有可能會損害社會資本一方的基本利益，甚至?xí)斐墒袌雠で?，擾亂正常的市場秩序。在PPP工作中地方政府亟需轉(zhuǎn)變職能定位，不再是公共事業(yè)服務(wù)的主導(dǎo)角色，而是指導(dǎo)、監(jiān)督、支持和合作的角色。

四、進(jìn)一步完善PPP相關(guān)制度的幾點(diǎn)建議

基于包頭市PPP工作推進(jìn)中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，建議國家特別是財政部在研究完善PPP法規(guī)、配套政策時重點(diǎn)從以下幾方面給予支持。

（一）完善PPP扶持政策

特別是對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的扶持政策，不僅在資金政策上扶持，在基金政策上也要傾斜。邊疆少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，思想觀念落后，政策執(zhí)行緩慢，需要國家PPP政策的優(yōu)先支持，吃些小灶，另行出臺一些與PPP工作相匹配的審批、財補(bǔ)、稅收、金融等扶持政策。

（二）建立PPP項目進(jìn)出機(jī)制

示范項目的績效考核與財政補(bǔ)助資金掛鉤，研究建立考核體系，可進(jìn)可出，推動地方政府對項目進(jìn)行合理論證，做好做實PPP項目的前期準(zhǔn)備、科學(xué)設(shè)計和采購實施等基礎(chǔ)工作。

（三）推動“類PPP項目”合理轉(zhuǎn)化

對現(xiàn)在多地區(qū)、多行業(yè)在基層部門正在實施或已經(jīng)建成的類似PPP項目要想方設(shè)法進(jìn)行合理轉(zhuǎn)化，如一些污水處理廠建設(shè)項目、污水管網(wǎng)建設(shè)項目和一些學(xué)院的食堂、超市建設(shè)項目等，大都屬于使用者付費(fèi)項目，但項目所有手續(xù)沒有按現(xiàn)行PPP操作流程運(yùn)作，需要政府制定相應(yīng)的快而簡的項目轉(zhuǎn)化政策予以支持。

（四）注重PPP項目前期推進(jìn)

按照國家PPP指南、指引等要求，PPP項目前期方案編制、運(yùn)營設(shè)計等工作非常重要，但因項目前期費(fèi)用較高，基層部門或項目單位存在項目能否通過審批的疑慮，不愿在前期基礎(chǔ)工作上投入太多，需要政府設(shè)立專項資金予以支持。

（五）建立PPP后期防范機(jī)制

特別要加強(qiáng)PPP運(yùn)營方面的考察研究，因地因時制宜，建立科學(xué)合理的調(diào)價機(jī)制和賠償機(jī)制。明確政府在PPP項目中的職能定位，加強(qiáng)對項目運(yùn)營的定期檢測和監(jiān)督，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。轉(zhuǎn)變社會資本方理念，使其積極主動地長期參與政府項目建設(shè)。

作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市財政局

（責(zé)任編輯：董麗娟）

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2096-1391（2016）12-0140-05