陳少強(qiáng) 饒 倩

政府和社會(huì)資本合作立法相關(guān)問題研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要

陳少強(qiáng) 饒 倩

2016年11月22日上午，中國財(cái)政科學(xué)研究院PPP立法研究課題組在北京召開了以“政府和社會(huì)資本合作立法相關(guān)問題”為主題的座談會(huì)，劉尚希院長主持會(huì)議，國務(wù)院法制辦、財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)司、財(cái)政部PPP中心、律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介咨詢機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和專家以及課題組成員出席會(huì)議并參與討論。會(huì)議主要討論了合同簽訂之前的一些難點(diǎn)和爭議問題，如：PPP基本概念和分類標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目的審批（發(fā)起）和選擇程序，以及PPP項(xiàng)目的監(jiān)管體制。

一、政府和社會(huì)資本合作條例立法的要求

（一）強(qiáng)調(diào)實(shí)踐性

PPP立法是一項(xiàng)復(fù)雜困難的任務(wù)，不是哪個(gè)部門閉門造車能解決的，需要聯(lián)結(jié)咨詢機(jī)構(gòu)和實(shí)務(wù)界共同探討，合力解決。在改革開放和發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下，與西方國家的PPP不同，中國的PPP立法是基于中國市場化程度和法制化水平的創(chuàng)新之舉。在現(xiàn)實(shí)情況中，PPP涉及一系列的合同，纏繞一系列的法律關(guān)系，不同的法律問題交織在一起，迫切需要對(duì)法律層級(jí)、法律效力、法律范圍、法律關(guān)系進(jìn)行定位和思考。PPP立法的目的就是規(guī)范操作，解決項(xiàng)目中存在的實(shí)際問題。目前，PPP發(fā)展迅速而PPP立法相對(duì)滯后，從某種意義上來講這一現(xiàn)象也正常，因?yàn)槔碚搧碓从趯?shí)踐，理論經(jīng)過實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)與探索，再去指導(dǎo)實(shí)踐向前發(fā)展，這是事物運(yùn)行的客觀規(guī)律。PPP立法要根據(jù)實(shí)踐的需要設(shè)計(jì)出一套東西，有針對(duì)性地提前引導(dǎo)實(shí)踐，保障、促進(jìn)和規(guī)范PPP的發(fā)展。當(dāng)然，PPP立法也不能過于落后實(shí)踐，否則實(shí)踐中自成一套，形成路徑依賴，就會(huì)偏離方向，積重難返。

（二）體現(xiàn)改革性

表面上看，PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本的項(xiàng)目，是為政府和社會(huì)資本服務(wù)的。其實(shí)，PPP項(xiàng)目真正目的是為第三方（即社會(huì)大眾）提供公共服務(wù)。PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和移交的過程，就是共治、共建和共享的過程。離開了這一點(diǎn)，PPP項(xiàng)目就變成了純粹的商業(yè)合作，PPP法就變成了一部民法。PPP合同調(diào)整的不是行政管理關(guān)系或者純粹民事關(guān)系，而是眾多主體交織在一起、簽訂一系列合同、履行一系列職能責(zé)任、交叉混雜著不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，很難按照傳統(tǒng)的思路或者直接仿照民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等的思路出一部PPP法。PPP立法要突破一些傳統(tǒng)的法律思維，放棄一部分慣性思維，調(diào)整一些舊式規(guī)定，放松一些上層建筑的限制，設(shè)計(jì)一些新東西適應(yīng)事物發(fā)展，體現(xiàn)出改革的精神。尤其應(yīng)該注意的是，PPP立法不能把一些需要改的東西通過法律形式再進(jìn)行固化，也不能去強(qiáng)化本來應(yīng)該被徹底推翻改掉的東西。

（三）突出前瞻性

PPP法應(yīng)體現(xiàn)前瞻性，不能和稀泥。和稀泥不能真正解決矛盾，無原則地調(diào)和折中很可能最終導(dǎo)致法律不具有現(xiàn)實(shí)操作性，甚至演變成PPP健康發(fā)展的障礙。PPP立法的前瞻性應(yīng)該更多基于立法過程中的實(shí)踐需要和改革精神。一方面，我們需要高瞻遠(yuǎn)矚地看待問題，PPP立法應(yīng)該源于實(shí)踐而又高于實(shí)踐，要對(duì)PPP作框架性而非事無巨細(xì)的規(guī)定。另一方面，PPP作為我國的一項(xiàng)新生事物，需要在法律上用一種指引性的價(jià)值取向來引領(lǐng)和規(guī)范，不能削足適履，強(qiáng)行套用《采購法》或者《民法》的條款。另外，已有的法律需要改革，已有的體制也需要調(diào)整。當(dāng)然，前瞻性也要堅(jiān)持適度原則，要把握分寸，適度引導(dǎo)，太超前了會(huì)適得其反。

二、對(duì)政府和社會(huì)資本合作立法具體問題的討論

PPP立法的難點(diǎn)和爭議在于前端，即合同訂立之前，具體內(nèi)容包括：PPP基本概念，PPP分類，PPP項(xiàng)目的相關(guān)程序問題（主要涉及物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受力評(píng)價(jià)以及社會(huì)資本方選擇），以及PPP項(xiàng)目的監(jiān)管體制。

（一）關(guān)于PPP的定義

PPP立法必須對(duì)PPP相關(guān)概念進(jìn)行規(guī)定，為此涉及PPP的基本概念問題。

1.相關(guān)概念

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這兩個(gè)概念經(jīng)常放在一起使用，其實(shí)是一種誤解。當(dāng)一種服務(wù)能為社會(huì)所用，發(fā)揮其功能效用，這就是公共服務(wù)，把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并在一起的邏輯是行不通的。目前政府購買服務(wù)包括行政部門自己使用和提供給社會(huì)大眾，顯然這里是指提供給社會(huì)大眾的服務(wù)。在PPP項(xiàng)目中，很重要的一點(diǎn)就是，PPP看起來是政府和社會(huì)資本方的合作，其實(shí)PPP真正的目的是向第三方社會(huì)大眾提供這個(gè)服務(wù)。無論是工程項(xiàng)目，還是學(xué)校、醫(yī)院，公共服務(wù)最終落腳點(diǎn)都是為社會(huì)大眾提供服務(wù)。社會(huì)大眾在合同里可能不會(huì)體現(xiàn)，但是又會(huì)影響合同執(zhí)行，甚至隨時(shí)會(huì)左右合同的執(zhí)行。在這個(gè)過程中就涉及到共建、共治和共享的問題，這就是問題的實(shí)質(zhì)所在。

政府購買服務(wù)和PPP。簡單說來，政府購買服務(wù)和PPP的區(qū)別在于是否涉及基礎(chǔ)設(shè)施。涉及政府和社會(huì)資本就基礎(chǔ)設(shè)施的長期投融資進(jìn)行合作，包括規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、回報(bào)和支付等環(huán)節(jié)的合作，就是PPP。PPP項(xiàng)目中有一些比較簡單的業(yè)務(wù)可以采取政府購買服務(wù)的方式，如一些環(huán)境監(jiān)測或者河道維護(hù)工作。政府每隔一段時(shí)間換一次承包商，這樣效率很高，如果承包商在下一次招標(biāo)中再次中標(biāo)，就不需要更換供應(yīng)方。但是，如果把一個(gè)普通的政府購買服務(wù)裝在PPP項(xiàng)目里，同時(shí)要求鎖定10-30年的維護(hù)運(yùn)營，這對(duì)公共服務(wù)效率的提高是反向的。

2.PPP的定義

有專家認(rèn)為，PPP立法要定義政府和社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。PPP立法的目的是在政府和社會(huì)資本方之間建立一個(gè)平等的合作關(guān)系，兩者能在同一個(gè)桌面上進(jìn)行公開的談判，最終簽訂一份建立在平等合作主體基礎(chǔ)上的合同。政府是一個(gè)特殊的主體，PPP合同不是一份純粹的普通的民事合同，而是一份具有政府因素在里面的合同。特別是在目前的政治環(huán)境下，政府屬于強(qiáng)勢方，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本的平等合作尤為重要。但政府不是神，政府行為也是由具體的人來操作，因此，PPP合同里必須要約束政府的某些行為。當(dāng)然，PPP涉及一系列合同和一系列法律關(guān)系，不同的法律關(guān)系很難完全適用于某一個(gè)領(lǐng)域。只有把法律關(guān)系理清楚，才知道PPP合同是解決什么問題的。

有專家認(rèn)為，不同的國家可以根據(jù)自身國情或者財(cái)政體制，對(duì)PPP的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定。中國對(duì)PPP進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該著眼于PPP立法究竟要解決什么問題，所規(guī)制的領(lǐng)域是什么，管理的事情有哪些。

對(duì)于什么是PPP，什么不是PPP，專家也進(jìn)行了熱烈討論。有專家認(rèn)為，PPP定義中有三大要求，第一是必須有系統(tǒng)集成，第二是一定能找到合理可操作的績效考核，第三是可維護(hù)，可維護(hù)是PPP的基本要求，它強(qiáng)調(diào)建設(shè)商與后期的項(xiàng)目維護(hù)間存在利益捆定，這樣才能弱化建設(shè)商在BT上的訴求。

有專家認(rèn)為，PPP最重要的不是所有權(quán)，而是老百姓對(duì)公共服務(wù)的消費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)中，有些由政府做的變成了由政府和市場共同做的，就變成了PPP，比如醫(yī)院，教育。但也有一些項(xiàng)目，本來市場就可以做的，如旅游和農(nóng)家樂，改成通過PPP的方式來做，這就不是PPP了。

當(dāng)然，什么該由政府做，什么該由市場做，并沒有一成不變的規(guī)律。這與政府職能的內(nèi)容和市場開放程度有著密切關(guān)系。PPP項(xiàng)目有事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的區(qū)分，比如文化產(chǎn)業(yè)、文化事業(yè)，養(yǎng)老事業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；還有教育，教育有一部分是教育事業(yè)，有一部分教育市場化的可以視為產(chǎn)業(yè)；在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)里有一部分是事業(yè)，有一部分是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)和事業(yè)在同一個(gè)領(lǐng)域里怎么區(qū)分？這只能隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、市場化程度的提高慢慢調(diào)整。為此，有專家建議放棄邊界思維，在PPP立法中不要對(duì)PPP進(jìn)行分類，而是更加側(cè)重于程序。規(guī)范清晰的程序管理是推廣PPP模式并促進(jìn)其健康發(fā)展的重要保障。如果地方政府判斷轄區(qū)內(nèi)某個(gè)領(lǐng)域市場化程度低，需要引入PPP，那就按照PPP法的程序做。

（二）關(guān)于PPP的分類

就PPP立法而言，PPP分類必須具有法律意義，明確的法律分類有助于對(duì)應(yīng)不同的管理制度，提高管理的效力與效率。立法上的意義要求PPP分類的標(biāo)準(zhǔn)簡明清晰，便于理解和接受。但是獲取清楚、有意義、簡單易懂的標(biāo)準(zhǔn)十分困難，國際上也沒有達(dá)成共識(shí)或定論。中國漢語博大精深，同樣的詞語因語境不同很容易混淆不清。如何制定出清晰明了的分類標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)成共識(shí)，是目前PPP立法面臨的一大困擾。

目前，社會(huì)上從多種角度對(duì)PPP進(jìn)行分類。有的從授權(quán)角度出發(fā)，主要分為特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)；有的從付費(fèi)方式角度出發(fā)，主要分為使用者付費(fèi)型PPP和政府付費(fèi)型PPP；有的從項(xiàng)目性質(zhì)出發(fā)，主要分為公立性PPP和經(jīng)營性PPP。

有專家認(rèn)為，把PPP分為“特許經(jīng)營”和“政府購買服務(wù)”的做法在邏輯上是不成立的。按照《行政許可法》的規(guī)定，特許經(jīng)營是指政府對(duì)某類項(xiàng)目的特別許可，其他人不能做。按照這樣的思路，為什么還要應(yīng)用PPP呢？為什么要讓社會(huì)資本進(jìn)來呢？直接由政府包辦PPP就可以解決問題了。特許經(jīng)營是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的產(chǎn)物，作為一個(gè)過時(shí)的概念已經(jīng)不適用現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要了。特許就是特許，沒有什么“特許經(jīng)營”一說，雖然當(dāng)時(shí)翻譯的時(shí)候?yàn)榱烁玫乩斫獍选敖?jīng)營”兩個(gè)字加進(jìn)去了，但是“特許”和“經(jīng)營”從政府的角度來說是相互矛盾的概念。經(jīng)營本身就體現(xiàn)出自治，特許體現(xiàn)的就是一種授權(quán)，既說自治，又有授權(quán)，兩者就產(chǎn)生矛盾沖突了。特許經(jīng)營是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，這個(gè)概念不應(yīng)當(dāng)再提了。

（三）關(guān)于PPP的程序

PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作流程中，程序繁多。從項(xiàng)目提出到物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，需要制定一個(gè)實(shí)施方案，該方案經(jīng)過政府審批、再招投標(biāo)、采購文件程序，再簽訂合同。且不論環(huán)節(jié)之間排列順序的分歧，就各個(gè)環(huán)節(jié)的邏輯關(guān)系而言，在立法上是否具備縝密的邏輯關(guān)系是立法工作者所懷疑的。以實(shí)施方案為例，理論上主要由政府主導(dǎo)，一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)計(jì)劃、一個(gè)設(shè)想，并和后面的招投標(biāo)文件保持一致，但是不是招投標(biāo)文件必須完全按照實(shí)施方案，或者實(shí)施方案做到什么程度合適，這些問題都是應(yīng)該深入研究的。是不是越是前面的環(huán)節(jié)引導(dǎo)性越強(qiáng)，重要級(jí)別越高，對(duì)后面環(huán)節(jié)的約束性更強(qiáng)？如果前面都安排妥當(dāng)，后面環(huán)節(jié)應(yīng)前面之需而滋生，備受掣肘，結(jié)果是政府方制定方案后，社會(huì)資本方處于被動(dòng)簽字狀態(tài)，如此一來，最后定合同可談判的空間又在什么地方呢？這些問題在立法過程中都需要搞清楚。

1.物有所值評(píng)價(jià)

有專家認(rèn)為，物有所值評(píng)價(jià)是一種理念或者目標(biāo)，它并非是一道簡單的程序，評(píng)出來就可以了，而是應(yīng)該體現(xiàn)在整個(gè)環(huán)節(jié)里面。項(xiàng)目參與者在設(shè)計(jì)方案、招標(biāo)文件、合同條款、后期監(jiān)管的過程中，物有所值的評(píng)價(jià)理念貫穿整套流程，體現(xiàn)在各個(gè)不同的環(huán)節(jié)中。物有所值評(píng)價(jià)程序的設(shè)計(jì)并非一勞永逸，而是對(duì)后面的程序和環(huán)節(jié)規(guī)范運(yùn)行的有效保障，否則，這一評(píng)價(jià)程序設(shè)計(jì)得再好也無濟(jì)于事。就目前PPP模式的發(fā)展階段而言，物有所值評(píng)價(jià)程序應(yīng)該作為一種理念去指導(dǎo)整個(gè)PPP項(xiàng)目的過程。

有專家認(rèn)為，物有所值評(píng)價(jià)程序?qū)嶋H上是一個(gè)事前的評(píng)估環(huán)節(jié)。從風(fēng)險(xiǎn)的角度看，物有所值這個(gè)評(píng)估環(huán)節(jié)非常必要。但是在評(píng)估方法的選取中，是用比較法（設(shè)定兩種情景狀態(tài)進(jìn)行比較），還是對(duì)項(xiàng)目在當(dāng)時(shí)各種體制條件與現(xiàn)實(shí)環(huán)境下面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，值得推敲。物有所值更多的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上的概念，建議將之中國化。

有專家建議分三步對(duì)VFM（物有所值評(píng)價(jià)）進(jìn)行改造。第一步是確定目標(biāo)，明確PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢。第二步是設(shè)計(jì)一套能夠進(jìn)行持續(xù)評(píng)價(jià)的表格。例如，在項(xiàng)目第一期政府確定一個(gè)可持續(xù)的目標(biāo)，然后規(guī)定若干指標(biāo)，如果不能完成指標(biāo)，那么政府在財(cái)政支付環(huán)節(jié)采取措施。第三在VFM中通過競爭性的程序督促產(chǎn)生一個(gè)好的方案，避免項(xiàng)目后期做得太草率。如果按照這樣的思路和流程設(shè)計(jì)VFM，PPP項(xiàng)目就會(huì)非常有生命力。

有專家認(rèn)為，物有所值可以作為實(shí)施方案的一部分，因?yàn)閷?shí)施方案的編制者對(duì)這個(gè)項(xiàng)目是完全了解的。同時(shí)，為了避免VFM在未來操作過程中流于形式，應(yīng)該引入后評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)方案編制者所做的物有所值評(píng)估進(jìn)行考察和監(jiān)督。

2.財(cái)政可承受力評(píng)價(jià)

有專家認(rèn)為，現(xiàn)有財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)程序是財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)來做，通常地方政府花費(fèi)幾萬塊錢就可以得到這個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果，這其實(shí)沒有必要。因?yàn)樨?cái)政可承受力評(píng)價(jià)程序應(yīng)該是由財(cái)政部門綜合考量所有項(xiàng)目而不是某一個(gè)項(xiàng)目后而得出的結(jié)論，財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)不是咨詢機(jī)構(gòu)能做出來的，應(yīng)該由地方財(cái)政部門自己來出具意見。

有專家認(rèn)為，“財(cái)政承受能力評(píng)估”的名頭有點(diǎn)大，其實(shí)沒那么復(fù)雜。政府通過制定財(cái)政規(guī)劃，明確未來若干年度的財(cái)政收支安排，事先界定清楚政府支出責(zé)任并對(duì)比財(cái)政收入能否覆蓋項(xiàng)目成本，就可以得出政府在PPP項(xiàng)目上的財(cái)力能否承受的結(jié)論。在實(shí)際操作中，財(cái)政局把各個(gè)部門匯集到一起，征求各業(yè)務(wù)部門的意見，就可以共同把關(guān)了，沒必要走財(cái)政承受能力論證這個(gè)程序。

有專家認(rèn)為，目前財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的概念有點(diǎn)小。在一些PPP項(xiàng)目中，雖然政府不付費(fèi)，但要明確付費(fèi)的資源從哪兒來。社會(huì)資本如果向公眾收費(fèi)，政府就無需付費(fèi)；如果政府付費(fèi)，公眾就不需要再交費(fèi)。財(cái)政承受能力不僅僅是支出的問題，還有核算、政府收入、政府債務(wù)問題。從這個(gè)角度看，政府和社會(huì)資本合作必須考慮財(cái)政問題。財(cái)政是保障政府責(zé)任的，政府的事權(quán)靠預(yù)算來保障，既然PPP是提供公共服務(wù)的，那么它肯定也是在政府的事權(quán)范圍內(nèi)。所以，財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)整體來說是一個(gè)預(yù)算約束的問題，即使社會(huì)資本向公眾收費(fèi)，也會(huì)影響財(cái)政收入或者財(cái)政支出。所以，財(cái)政承受能力不僅僅是評(píng)估支出，這個(gè)概念將來還要進(jìn)一步擴(kuò)大，還要評(píng)估PPP項(xiàng)目對(duì)政府預(yù)算的整體影響。

有專家認(rèn)為，結(jié)合《預(yù)算法》的要求，一些由財(cái)政付費(fèi)、可行性補(bǔ)助類的項(xiàng)目，涉及到的政府支出必須進(jìn)入政府預(yù)算，在政府當(dāng)年的預(yù)算和中期預(yù)算都要加以考慮。如果沒有財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，這個(gè)項(xiàng)目就可能超越財(cái)政的承受能力。PPP項(xiàng)目里有很多隱性的或有負(fù)債，它不是因?yàn)檎畵?dān)保形成的，而是因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目的公共性所導(dǎo)致的。如果項(xiàng)目停止運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)損害公共利益，如供水、污水處理，一旦開始就很難終止，這時(shí)候政府不得不承擔(dān)這種糾錯(cuò)責(zé)任。而PPP項(xiàng)目大多涉及到公眾的利益，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問題，政府救助的可能性是存在的。在這種情況下，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)就顯得十分必要。目前財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)是不完整的。首先，程序上流于形式，沒有真正作為PPP項(xiàng)目的一個(gè)必備條件來考慮。其次，內(nèi)容上還不完整，有些內(nèi)容沒有涵蓋進(jìn)來，沒有從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的角度對(duì)PPP項(xiàng)目做風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)的評(píng)估監(jiān)測。

3.固定資產(chǎn)交易

PPP項(xiàng)目涉及到國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，需要有一個(gè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的程序。現(xiàn)在土地和PPP的內(nèi)部控制中存在兩軌并一軌的問題，其中最主要的問題就是國資問題。要么當(dāng)?shù)氐呢?cái)政與國資協(xié)調(diào)好；要么在國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓交易平臺(tái)和PPP的平臺(tái)中選擇放棄一個(gè)，通常是財(cái)政會(huì)放棄，因?yàn)閲Y在地方屬于強(qiáng)勢一方。在國資的平臺(tái)上，要么兩個(gè)同時(shí)進(jìn)行招標(biāo)，要么對(duì)其中一個(gè)程序進(jìn)行人為操作。有專家認(rèn)為，這種人為的制度分割完全沒必要，如果一個(gè)PPP項(xiàng)目中同時(shí)涉及到資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，兩個(gè)渠道并成一個(gè)渠道就可以了。也有專家認(rèn)為，如果所有程序都單獨(dú)設(shè)置，環(huán)節(jié)會(huì)太多反而不易操作。涉及固定資產(chǎn)投資管理的手續(xù)應(yīng)納入到方案中比較好。雙方制定一個(gè)大原則，原則規(guī)定越簡化越好，現(xiàn)有的投資管理如果能和實(shí)施方案結(jié)合起來就最好不過了。

4.PPP項(xiàng)目采購

有專家認(rèn)為，不管是采取招投標(biāo)法的模式還是用政府采購法的模式，這兩部法律在制定的時(shí)候都沒有考慮PPP的情況。所以，使用這兩部法律管理PPP實(shí)際上是削足適履，特別是引入政府采購法這套體系之后，PPP選擇社會(huì)資本方的過程中備受價(jià)格機(jī)制的掣肘。由于PPP后期資金的監(jiān)管不像政府購買服務(wù)那樣選定服務(wù)就付錢，而是在全生命周期內(nèi)根據(jù)績效付款的過程，在PPP立法的時(shí)候應(yīng)該把PPP在采購流程上的一些特殊性考慮進(jìn)來，以更好地保障公共服務(wù)的質(zhì)量。

有專家認(rèn)為，PPP取得成功的核心在于采購環(huán)節(jié)是不是真正做到了競爭，競爭是不是真的有效。

有專家認(rèn)為，單獨(dú)設(shè)定選擇社會(huì)資本方時(shí)適用的法律在時(shí)間上可能來不及，但是目前政府采購法中一些很死的條條框框?qū)τ赑PP來說是要放松的，PPP選擇社會(huì)資本方不像購買貨物那樣，它需要一定的彈性空間和浮動(dòng)機(jī)制?，F(xiàn)行的采購標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)綜合評(píng)分法一定要以最低分為基礎(chǔ)分，因?yàn)檎I東西夠用就行，但是PPP中用最低評(píng)分法選出來的社會(huì)資本方不一定是好的，提供的公共服務(wù)質(zhì)量也不一定能有保障，更優(yōu)秀的社會(huì)資本方往往技術(shù)能力更強(qiáng)，在PPP全生命周期內(nèi)能從整體上降低成本，提供的公共服務(wù)往往也更能使公眾滿意。

有專家認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中的二次招標(biāo)問題非常現(xiàn)實(shí)，必須加以考慮。目前按照招投標(biāo)法實(shí)施條例的規(guī)定，如果PPP項(xiàng)目中前面招標(biāo)了，第二次可以不招標(biāo)，雖然法律允許這樣的操作，但是在現(xiàn)實(shí)中，這樣的做法沒有任何意義。招標(biāo)的目的是引入競爭得到最高性價(jià)比的結(jié)果，但是目前來看，無論是一次招標(biāo)還是二次招標(biāo)都流于形式，即使投資人后面有施工的資格，我們不用進(jìn)行第二次招標(biāo)，但是后續(xù)工程造價(jià)很可能就沒辦法控制。所以，是否需要二次招標(biāo)應(yīng)該是考察第一次招標(biāo)是否解決了問題，是否解決了財(cái)政付費(fèi)的某些標(biāo)準(zhǔn)問題。在PPP立法中，制定一些科學(xué)合理的規(guī)范來避免財(cái)政資金不必要的浪費(fèi)，是亟待解決的問題。

（四）關(guān)于PPP的監(jiān)管

有專家認(rèn)為，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部在PPP立法誰來主管的問題上各執(zhí)己見，且分歧還比較大。雖然國務(wù)院對(duì)PPP分類的時(shí)候做過分工，發(fā)改委管理公共設(shè)施，財(cái)政部管理公共服務(wù)，但實(shí)際上這兩者是分不開的，公共服務(wù)必須依托公共設(shè)施或者工程才能向社會(huì)提供，公共設(shè)施本質(zhì)上也是為了提供公共服務(wù)而存在，功能的重疊交叉進(jìn)一步加劇認(rèn)識(shí)的分歧。這一由監(jiān)督管理主體分歧導(dǎo)致概念的分歧，最終形成概念、制度設(shè)計(jì)和職責(zé)的分歧，這種分歧在實(shí)踐中會(huì)相互交織混雜，使PPP立法更加復(fù)雜困難。

三、政府和社會(huì)資本合作立法討論形成的共識(shí)

與會(huì)專家一致認(rèn)為，PPP立法中需要彌合分歧，融合創(chuàng)新立法。如何彌合分歧創(chuàng)新立法，與會(huì)專家提出了各自建議。

（一）在合作研討中凝聚共識(shí)

選擇合作、開放的工作方式方法，讓大家把意見充分談透，分享彼此的研究成果，不斷地比較、交換、反復(fù)，并從中找到共識(shí)。對(duì)分歧的反復(fù)琢磨是一個(gè)不斷剖析問題、深化認(rèn)識(shí)的過程，這一過程會(huì)不斷靠近事物本身運(yùn)行的規(guī)律。彌合分歧是對(duì)自己的觀點(diǎn)再深挖一寸、往前再走一步，同時(shí)理解、消化對(duì)方的觀點(diǎn)，這是相互理解、求同存異的過程。只有通過群策群力，才能更好更快地推動(dòng)PPP立法進(jìn)程。

（二）有針對(duì)性地解決問題

PPP立法研討不能泛化，清晰的問題導(dǎo)向能使PPP立法思路更加明確，提高立法效率。大家認(rèn)為，PPP立法研究應(yīng)該緊扣PPP性質(zhì)、PPP物有所值和財(cái)政可承受力評(píng)估、社會(huì)資本選擇、政府和社會(huì)資本方的責(zé)權(quán)利等四大方面。

（三）立法要高屋建瓴

PPP立法要高屋建瓴地指導(dǎo)實(shí)踐，而不是事無巨細(xì)地解決問題。PPP立法要解決好關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性問題，只能進(jìn)行框架性規(guī)定，更具體的實(shí)踐操作需要依靠政策、合同、指南去規(guī)范，寄希望于一部法律解決所有的問題是不現(xiàn)實(shí)的。只要頂層設(shè)計(jì)簡單明了，大方向清楚穩(wěn)妥，剩下的問題思路和脈絡(luò)就清楚了，許多問題就可以順藤摸瓜地解決。

（四）注意法律之間的銜接

任何法律都不是孤立存在的，而是與其他法律相輔相成。PPP立法需要考慮三方面的銜接：一是法律文本之間的銜接，二是如何在法律效力層級(jí)上與現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)之間相銜接，三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好民事關(guān)系和行政管理的法律關(guān)系。

（五）融合創(chuàng)新

PPP立法不能一蹴而就，需要群策群力。PPP法融合了民法、經(jīng)濟(jì)法和行政法的內(nèi)容，PPP立法要堅(jiān)持融合創(chuàng)新的理念，要突破一些傳統(tǒng)法律思維，放棄一部分慣性行為，同時(shí)樹立共治、共建和共享的價(jià)值理念。

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）