趙福昌

作者單位：中國財政科學(xué)研究院

記賬賬戶：養(yǎng)老保險個人賬戶改革的現(xiàn)實選擇
——基于政府與市場治理關(guān)系的思考

趙福昌

適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求，我國社會養(yǎng)老保險改革通過統(tǒng)賬結(jié)合制度引入個人賬戶，旨在提高效率和應(yīng)對人口老齡化帶來的社會養(yǎng)老保障財務(wù)沖擊。實踐中效率問題有所解決，但是，由于基金制既缺乏再分配和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的理論依據(jù)，也缺乏發(fā)達(dá)資本市場和當(dāng)期財政出“雙份”錢的現(xiàn)實可操作性，實質(zhì)上成為記賬賬戶制，并沒有達(dá)到防范人口老齡化帶來財務(wù)危機(jī)的初衷。因此，建議養(yǎng)老保險個人賬戶改革應(yīng)該選擇記賬賬戶模式，既保留了效率因素，又可以化解現(xiàn)實難以“做實”以及投資運(yùn)營的壓力，這樣，需要突出養(yǎng)老保險的“保險”屬性，強(qiáng)化精算平衡，通過有效手段償還養(yǎng)老保險歷史欠賬，合理確定養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，按照全國統(tǒng)籌要求來管理養(yǎng)老保障的財務(wù)風(fēng)險，并及時完善養(yǎng)老保險制度。建立統(tǒng)一的決策委員會，將“做事”和“付錢”的責(zé)任統(tǒng)一起來。

養(yǎng)老保險 個人賬戶 記賬賬戶 財務(wù)風(fēng)險 可持續(xù)

中國1994年借鑒世界銀行方案進(jìn)行了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的改革，引入個人賬戶，但是制度運(yùn)行中由于轉(zhuǎn)軌成本形成的隱性債務(wù)沒有償還、“新人”個人賬戶被挪用形成空賬，形成了實際上的記賬賬戶制（即以前討論的名義賬戶，但容易引起誤解，應(yīng)該體現(xiàn)其記賬功能的本原，取名記賬賬戶）。中國養(yǎng)老保險個人賬戶應(yīng)該是秉承改革之初設(shè)計的目標(biāo)進(jìn)一步“做實”呢，還是學(xué)習(xí)“名義賬戶制”做法實行記賬賬戶制？筆者認(rèn)為，從中國目前的個人賬戶做實的壓力、金融市場投資環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)等來看，養(yǎng)老保險個人賬戶改革應(yīng)該采用記賬賬戶，并要格外注意保險屬性管理、精算平衡管理、風(fēng)險防范及制度改革等相關(guān)問題。

一、引入個人賬戶是基于政府與市場治理關(guān)系的選擇，西方養(yǎng)老金私有化的理由，是對政府舉辦養(yǎng)老金的信任不足

養(yǎng)老保險個人賬戶引入的重要背景是西方私有化浪潮，鑒于人口老齡化帶來的現(xiàn)收現(xiàn)付制的財務(wù)挑戰(zhàn)或危機(jī)，西方國家年輕一代，因人口結(jié)構(gòu)變化而對未來政府的養(yǎng)老金能力產(chǎn)生不信任，提出將現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金改為基金積累制，通過市場化運(yùn)營方式，避免人口老齡化帶來的政府養(yǎng)老金支付危機(jī)。實質(zhì)是將未來政府的社會養(yǎng)老責(zé)任轉(zhuǎn)移到市場，擺脫對政府的依賴，是基于國家治理關(guān)系考慮的選擇。

完善的資本市場是重要條件。養(yǎng)老金私有化的邏輯是基于社會養(yǎng)老保障財務(wù)危機(jī)與政府責(zé)任考慮的，未來財務(wù)上的收支缺口體現(xiàn)在兩個層次：一是預(yù)測許多國家社會保障的現(xiàn)金流終將會出現(xiàn)赤字；二是社會保障信托基金積累問題。社會養(yǎng)老保障信托基金必須投資到特定的（非市場化）國債上，而國債在未來只不過是一張紙，依靠的仍然是政府的支付能力，所以，這種積累不會擺脫對政府的實質(zhì)性依賴，信托基金并沒有隨經(jīng)濟(jì)和稅基的規(guī)模同比例增長，也就是說，現(xiàn)在的社會保障模式對已有資金積累難以達(dá)到預(yù)期效果，不能有效地積累資金。未來面臨缺口而政府又不能有效積累，必然產(chǎn)生社會保障代際不平衡問題，社會保障政策形成了對老人和新人的不同對待，現(xiàn)行的社會保障制度存在著一個從前代人向后代人的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移，或者說存在一個從后代人向前代人的資源轉(zhuǎn)移。任其發(fā)展必然對社會保障的可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，所以，養(yǎng)老金私有化考慮建立個人賬戶，通過私人市場化投資或私營管理投資積累。

二、中國引入個人賬戶提升了效率，但防范老齡化財務(wù)風(fēng)險的制度設(shè)計初衷遠(yuǎn)未實現(xiàn)

中國1994年適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革要求建立的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度，在運(yùn)行中成功之處是有效引入了效率因素，收益水平與個人繳費(fèi)建立了關(guān)聯(lián)。但是，改革時設(shè)計的制度主要目標(biāo)防范老齡化財務(wù)風(fēng)險的初衷并沒有實現(xiàn)。個人賬戶基金制應(yīng)對人口老齡化財務(wù)危機(jī)，是倡導(dǎo)從現(xiàn)在就逐步積累通過市場化運(yùn)營，未來養(yǎng)老金依托市場化運(yùn)營的機(jī)構(gòu)來支付，而不依托政府信用支付，即因人口老齡化帶來財務(wù)沖擊而對政府信用的擔(dān)心或質(zhì)疑，實際上就是將政府的責(zé)任轉(zhuǎn)化為市場責(zé)任。

（一）個人賬戶引入的成功之處在于體現(xiàn)了效率因素，與個人繳費(fèi)相聯(lián)系

在1994年設(shè)計的養(yǎng)老保險制度中，參保人的受益包括兩部分，即社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金取決于統(tǒng)一的指標(biāo)，參保人都一樣，但是個人賬戶養(yǎng)老金計算則與個人繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)了多繳多得的效率因素。

（二）個人賬戶運(yùn)行并沒有達(dá)到制度設(shè)計初衷防范老齡化財務(wù)風(fēng)險

市場化提供養(yǎng)老金的養(yǎng)老保障機(jī)制沒有形成，個人賬戶養(yǎng)老金責(zé)任仍依托政府。這主要反映在：

1.個人賬戶沒有“作實”，當(dāng)前財政無力也無必要出“兩份”錢來“做實”

與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，也是為了應(yīng)對銀發(fā)浪潮的沖擊，借鑒世界銀行的方案，中國社會養(yǎng)老保障制度選擇了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)一的部分積累制，由于老人和中人是在低工資、高就業(yè)的模式下工作的，并沒有相應(yīng)繳費(fèi)對應(yīng)，只能由政府承擔(dān)，但政府并沒有將實際資金劃入個人賬戶，這就是所謂的歷史欠賬。隨著時間推移，1998年以來社會統(tǒng)籌部分很快就出現(xiàn)了養(yǎng)老基金收不抵支的現(xiàn)象，為了確保養(yǎng)老金足額發(fā)放，開始挪用個人賬戶里的養(yǎng)老基金。這樣政府養(yǎng)老保障舊賬未還，又欠新賬，無法實現(xiàn)既定的積累部分養(yǎng)老基金的目標(biāo)。

2000年啟動的東北三省社會保障改革試點，一個主要目標(biāo)就是力圖做實個人賬戶，但是這種做實主要是依靠中央財政的補(bǔ)助，如果全國都按照東北三省的模式做實個人賬戶，國家財政將難以承受。而且，當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財政收支矛盾進(jìn)一步加劇，要想財政既保障當(dāng)前，又再拿一份錢出來還歷史欠賬，做實積累制，財政是難以承受的。

2.即使做實，也沒有完善符合條件的資本市場保障投資

由于中國資本市場不夠完善，無論是投資人，還是市場的穩(wěn)定性，都沒有滿足養(yǎng)老金作為“養(yǎng)命錢”的投資要求。只有隨著未來資本市場的完善，才有符合養(yǎng)老金投資的需要。所以，當(dāng)前即使個人賬戶養(yǎng)老金做實了，也沒有滿足適合市場化機(jī)制投資和提供養(yǎng)老金的市場環(huán)境。

3.即使實現(xiàn)了市場化提供養(yǎng)老保障的模式，也只是價值平衡，實物平衡仍是制約

個人賬戶制需要滿足的條件是價值形態(tài)上的市場化運(yùn)作以及實物形態(tài)的產(chǎn)出充分性。當(dāng)前從最新的研究看，即使養(yǎng)老金從價值形態(tài)看可以平衡了，但是如果沒有勞動生產(chǎn)率的提升保障，仍難以最終實現(xiàn)養(yǎng)老保障的目標(biāo)需求。從實物形態(tài)看：西方反對引入個人賬戶的學(xué)者在總結(jié)實踐經(jīng)驗時也開始對積累制解決養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展問題產(chǎn)生了不同看法。雖然站在世界銀行立場的經(jīng)濟(jì)學(xué)家仍然強(qiáng)調(diào)通過預(yù)籌積累制進(jìn)而通過私人管理來減輕政府對養(yǎng)老金的責(zé)任，從而促進(jìn)養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展，但是，站在國際勞工組織一方的經(jīng)濟(jì)學(xué)家則強(qiáng)調(diào)預(yù)籌積累缺乏再分配功能及管理成本過高等因素，對積累制解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老金財務(wù)危機(jī)提出質(zhì)疑。更有經(jīng)濟(jì)學(xué)家如斯蒂格里茨和巴爾分別在《反思養(yǎng)老金改革：關(guān)于社會保障制度的十個成見》和《養(yǎng)老金改革：謬誤、真理與政策選擇》等論文中強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)力和產(chǎn)出是養(yǎng)老金可持續(xù)的核心問題，從更高的層次分析了積累制的所謂優(yōu)勢并不一定站得住腳，從一定意義上說，現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制并沒有所謂的“本質(zhì)區(qū)別”那么大。也就是說只有錢還不夠，還要能夠買到想要買的東西。

（三）中國引入個人賬戶并不符合再分配和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的理論條件

中國目前仍滿足“艾侖條件”（Aaron，1966）。在滿足“生物回報率”（人口增長率+實際工資增長率）大于市場利率的艾侖條件的情況下，中國采用現(xiàn)收現(xiàn)付制對于代際分配仍是帕累托有效的，優(yōu)于基金積累制。

1.“艾侖條件”不滿足是引入基金制代際分配帕累托有效的條件

相比現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制融資方式而言，只有在“艾侖條件”滿足不了時，基金制才是代際分配帕累托有效的，否則，無論如何，現(xiàn)收現(xiàn)付制代際分配的帕累托改進(jìn)總是有效的。所以，中國的現(xiàn)實情況引入基金積累制并不能改進(jìn)效率。

2.基金制的增長效應(yīng)

Romer利用增長模型分析認(rèn)為，“現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障 制度下，如果經(jīng)濟(jì)最初是動態(tài)無效率的——如平衡路徑的資本存量值（K*）大于黃金率水平的資本存量值（KGR），老年一代將得到額外收益?，F(xiàn)在K*值的減少實際提高了未來若干代人的消費(fèi)水平，實際上是改善福利的。在此種情況下，社會保障稅的引入減少或可能消除由于資本過度積累所導(dǎo)致的動態(tài)無效率?！雹賱⒉?、孫靜：《再分配效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)、風(fēng)險性——現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制養(yǎng)老金制度的比較》，《財經(jīng)理論與實踐》（雙月刊），2003年7月，第23卷，118期。而基金制對平衡增長路徑的K值影響前后相同。

（四）實踐中個人賬戶并沒有想象得那么好

在各國用私有化來應(yīng)對福利國家養(yǎng)老保障財務(wù)危機(jī)的改革與調(diào)整的背景下，以積累制為主導(dǎo)的養(yǎng)老金體制開始受到重視。積累制最典型的國家是新加坡于上世紀(jì)50年代的中央公積金制度。但真正意義上對現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的改革，與福利國家的調(diào)整不同，以南美洲的智利1981年引入個人賬戶的積累制改革最為典型，由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)變，到1994年為止，只有個人賬戶支柱的養(yǎng)老金制度只有智利1家。在智利的影響下，一些拉美和中東歐國家相繼引入積累制的個人賬戶制度，到1999年，世界上有拉美的玻利維亞、智利、薩爾瓦多、墨西哥和亞洲的印度5個國家建立個人賬戶為支柱的養(yǎng)老金制度，這些改革在一個時期曾被人們所追捧。在轉(zhuǎn)型國家中，亞洲的哈薩克斯坦是第一個廢止現(xiàn)收現(xiàn)付制的國家，建立了公積金制度。個人賬戶在開始是有效率的，但是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和管理費(fèi)用的上升，最終結(jié)果并不理想。

中國養(yǎng)老保險引入個人賬戶提升了效率，但是遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)應(yīng)對老齡化財務(wù)危機(jī)的設(shè)計初衷。所以，從個人賬戶積累的情況、投資運(yùn)營環(huán)境、財政承受能力以及保障勞動生產(chǎn)率等多方面因素看，當(dāng)前中國既沒有能力也沒有必要做實個人賬戶。

三、記賬賬戶是當(dāng)前中國養(yǎng)老保險個人賬戶的必然選擇

（一）記賬賬戶的內(nèi)涵

記賬帳戶，就是我們常說的名義賬戶，全稱是名義繳費(fèi)確定型養(yǎng)老制度（簡稱NDC），是現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型與繳費(fèi)確定型的一種混合模式。因此，名義賬戶制同時具有傳統(tǒng)養(yǎng)老制度和個人賬戶計劃的部分特點，是介于兩者之間的一種制度安排，實際上是現(xiàn)收現(xiàn)付制度與積累制之間的一條中間道路。名義個人賬戶，由雇主和雇員按照既定的繳費(fèi)率交納養(yǎng)老保險費(fèi)（工薪稅）。征繳的養(yǎng)老保險費(fèi)在名義賬戶上記錄后，被立即用于當(dāng)期的養(yǎng)老金支付，不到個人賬戶中進(jìn)行實際積累。個人賬戶是名義上的，僅僅有記賬的功能。對于名義賬戶里記錄的繳費(fèi)額，政府選定一個名義回報率來反映賬面上的資金積累，按期計算名義利息。名義回報率通常是在參考通貨膨脹率和工資增長率的基礎(chǔ)上確定的，而不像個人賬戶計劃的回報率由投資收益決定。到雇員退休時，名義賬戶的最終積累額被賦予實際意義，成為計算養(yǎng)老待遇的主要依據(jù)。通常是將名義賬戶最終積累額轉(zhuǎn)換成年金，最終積累額除以一個精算因子得到每月的年金。決定精算因子的主要變量是雇員退休時的期望剩余壽命和期望投資收益率。如果平均壽命增長了，精算公式會自動減少每月的給付，以適應(yīng)更長的給付期，由此消化長壽風(fēng)險（壽命延長而沒有養(yǎng)老金的風(fēng)險）。精算公式中通過預(yù)期收益率還引入了養(yǎng)老金指數(shù)調(diào)整機(jī)制，可以根據(jù)在職職工的工資增長變化，提高養(yǎng)老待遇。由于名義賬戶既容易使投保人對“名義”產(chǎn)生誤解，也沒有直接講清賬戶的功能，所以我們建議就直接稱其為記賬賬戶。

記賬賬戶實際是仿效確定繳費(fèi)的DC制度的原理，但依據(jù)個人繳費(fèi)進(jìn)行記賬式積累。一些發(fā)展中國家，受制于欠發(fā)達(dá)的資本市場和落后的管理水平，積累制的優(yōu)點更是難以發(fā)揮。經(jīng)過激烈的爭論和討論，一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始審視養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展改革，根據(jù)波蘭等國家的改革實踐，提出了記賬賬戶的養(yǎng)老金制度成為發(fā)展國家改革養(yǎng)老金體系所探討的熱點。其既有現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢，也吸收了積累制的激勵作用，可以是整體上的記賬賬戶，也可以是多支柱中一個支柱為記賬賬戶。OECD國家中的瑞典（1994年）和意大利（1995年）實施了名義固定繳費(fèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，使待遇和繳費(fèi)完全掛鉤。轉(zhuǎn)型國家中，1998年，波蘭通過了對養(yǎng)老的現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行名義賬戶的立法改造，增加了強(qiáng)制性個人賬戶制①目標(biāo)是記賬賬戶和個人賬戶項目繳費(fèi)各占50%，1999年實施時，30歲以下的波蘭人被要求強(qiáng)制參加個人賬戶制度（費(fèi)率9%），30—50歲的人可以選擇參加。；1999年克羅地亞立法增加積累制支柱，并于2001年實施；拉托維亞在2000年初通過財務(wù)立法，決定實施名義賬戶改革②2001年，30歲以下者被要求強(qiáng)制參加個人賬戶制度（費(fèi)率20%），30—50歲的人可以選擇參加。；亞洲的蒙古和吉爾吉斯坦基本上建立了名義賬戶制；中國實質(zhì)上也類似記賬賬戶制。

（二）記賬賬戶模式更符合我國當(dāng)前的情況，它既吸收了積累制的效率因素，又不必在當(dāng)前財政異常困難的時期再拿出大量資金做實個人賬戶

1.記賬賬戶制較傳統(tǒng)養(yǎng)老模式具有效率優(yōu)勢

記賬賬戶制與傳統(tǒng)養(yǎng)老制度的融資模式都是現(xiàn)收現(xiàn)付制。區(qū)別在于養(yǎng)老金的計發(fā)依據(jù)不同，記賬賬戶制是繳費(fèi)確定型，傳統(tǒng)養(yǎng)老制度是待遇確定型。

記賬賬戶制由于仿效了DC制度的原理，養(yǎng)老金與個人賬戶名義積累額及退休后剩余壽命密切相關(guān)，在三個方面優(yōu)于傳統(tǒng)養(yǎng)老制度。一是記賬賬戶制有利于提高雇員繳費(fèi)的積極性和主動性，還能激勵雇員對雇主的繳費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督（如果雇主也需向名義賬戶繳費(fèi)）。傳統(tǒng)的養(yǎng)老制度下的欠費(fèi)、逃費(fèi)和提前退休等問題會得到有效的遏制。二是記賬賬戶制能在一定程度上自動消化長壽風(fēng)險，有利于實現(xiàn)長期收支平衡。三是記賬賬戶制能在一定程度上使政府縮減養(yǎng)老金支出的辦法隱蔽化，從而減少改革帶來的阻力。從記賬賬戶的運(yùn)行模式中可以看出，賬面積累所采用的名義回報率和養(yǎng)老金精算中所適用的預(yù)期收益率都是政府設(shè)定的，如果將名義回報率設(shè)置得低一些，名義賬戶的積累額會相應(yīng)降低；如果將精算中的預(yù)期收益率設(shè)置得低一些，能使相同名義積累額所對應(yīng)的年金降低。政府可以應(yīng)用這一點來適當(dāng)減少養(yǎng)老金的支出，這比提高繳費(fèi)率、降低繳費(fèi)率等方式更為隱蔽，也相對容易接受。

2.記賬賬戶制較個人賬戶制避開了做實資金壓力和投資風(fēng)險

記賬賬戶制和個人賬戶計劃的待遇支付同為繳費(fèi)確定型，區(qū)別在于積累模式不同，記賬賬戶制是資金名義積累，個人賬戶計劃是基金實際積累。

記賬賬戶制相比個人賬戶制有兩大優(yōu)勢，一是設(shè)立記賬賬戶制的門檻比較低，沒有轉(zhuǎn)制成本問題，新制度比較容易建立；二是記賬賬戶制回避了投資風(fēng)險，管理要求較低。相比從傳統(tǒng)養(yǎng)老制度過渡到智利模式，通常會產(chǎn)生無法回避的巨額轉(zhuǎn)制成本，養(yǎng)老基金投資運(yùn)作還要求較高的管理水平和市場條件。正是基于這些理由，一些專家學(xué)者視記賬賬戶制為養(yǎng)老保障改革的一條捷徑。

（三）中國建立記賬賬戶養(yǎng)老金制度的弊端分析

中國目前存在的個人賬戶“空賬”問題，已經(jīng)使個人賬戶養(yǎng)老計劃事實上變成了記賬賬戶制。盡管建立記賬賬戶養(yǎng)老制度會使得挪用個人賬戶資金合法化而減輕政治上的壓力，以及用名義利率積累政府可以有一些隱蔽手段減少養(yǎng)老金支出，但是，記賬賬戶制并沒有實質(zhì)性地解決養(yǎng)老金體系的可持續(xù)發(fā)展問題，對未來出生的人的養(yǎng)老金仍然依賴于未來的經(jīng)濟(jì)增長，人們對未來的養(yǎng)老金可持續(xù)問題的擔(dān)憂仍然沒有徹底消除。

首先，由于記賬賬戶制下的名義積累利率一般低于投資回報率，個人賬戶提供相對較低的替代率，只有依靠統(tǒng)籌繳費(fèi)率的提高來解決，會加大企業(yè)或者個人的繳費(fèi)率。

其次，個人賬戶計劃有自動的收支平衡機(jī)制，能有效地應(yīng)對人口老齡化帶來的風(fēng)險。相比之下，記賬賬戶制在面臨人口結(jié)構(gòu)變化時，難以實現(xiàn)收支平衡，國家仍需承擔(dān)較大的財政風(fēng)險。兩個養(yǎng)老制度之間存在這個重大區(qū)別的原因在于養(yǎng)老金的收入來源不同。記賬賬戶制和個人賬戶計劃的養(yǎng)老金支出都是由退休人數(shù)和年金水平?jīng)Q定，年金水平又都是由個人賬戶的積累額、剩余壽命和預(yù)期收益率所決定。兩種制度下養(yǎng)老金的計算方法、過程及其變量完全一致，唯一區(qū)別是積累過程中所用的回報率不一樣，個人賬戶計劃用的是投資收益率，記賬賬戶制的回報率由政府選定。個人賬戶計劃之所以能夠自動實現(xiàn)收支平衡，是因為支付養(yǎng)老金所需要的資金已經(jīng)存在，而且是精算平衡的。然而，記賬賬戶制支付養(yǎng)老金所需要的資金來源于當(dāng)前勞動力人口的繳費(fèi)，養(yǎng)老金收入由勞動力人口數(shù)、繳費(fèi)工資和繳費(fèi)率確定，無法自動保證所取得的養(yǎng)老金收入正好是養(yǎng)老金支出所需要的數(shù)額，這就是說，記賬賬戶制缺乏內(nèi)在的收支平衡調(diào)整機(jī)制。雖然從理論上看政府可以通過選定較低的名義回報率來降低名義積累額進(jìn)而降低年金水平，使養(yǎng)老金的支出水平向養(yǎng)老保險費(fèi)的征收水平接近，但是實踐中政府的這種活動空間可能會比較有限。如果政府確定名義回報率比銀行的存款利率還要低的話，繳費(fèi)人就可能選擇退出養(yǎng)老體系來避免這種經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)一步減少養(yǎng)老金收入，使得記賬賬戶養(yǎng)老體制無法持續(xù)下去。

從財務(wù)收支的角度看，記賬賬戶制不具有長期可持續(xù)性。中國目前的養(yǎng)老金收支情況相當(dāng)嚴(yán)重，很多省市在個人賬戶資金全部用完后仍然入不敷出，即便在記賬賬戶制下也是收不抵支。隨著老齡化趨勢的加重，贍養(yǎng)率進(jìn)一步上升，收支缺口會越來越大，記賬賬戶制將無法持續(xù)。政府必須采取多種措施使記賬賬戶養(yǎng)老體制逐步完善，如擴(kuò)大覆蓋面，提高養(yǎng)老待遇水平等等。但是，這些努力只是產(chǎn)生短期的正面效果，長期里會給養(yǎng)老體系帶來更大的隱患，這是因為當(dāng)前工作的一代人退休時，需要更多的資金為他們支付養(yǎng)老待遇。隱性負(fù)債會越來越大，未來建立個人賬戶計劃面臨的轉(zhuǎn)制成本會更大。

第三，記賬賬戶制容易使政府受到誤導(dǎo)，淡化了對轉(zhuǎn)制成本問題的認(rèn)識，從而喪失了儲備養(yǎng)老基金的積極性和時機(jī)。如果不繼續(xù)努力做好養(yǎng)老基金的儲備工作，在養(yǎng)老基金嚴(yán)重收支失衡時，將無法應(yīng)對。要改善這種狀況有兩個途徑：一是逐步加大最低退休年齡，將過高的贍養(yǎng)率降下來；二是利用多種渠道，特別是巨額的國有資產(chǎn)，加大養(yǎng)老基金的儲備力度。前者取決于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能否將退休年齡提高后新增的勞動力吸收，后者取決于我們的政治決心。

記賬賬戶制的確可以減輕補(bǔ)償巨額轉(zhuǎn)軌成本的壓力，可以避免在資本市場欠發(fā)達(dá)的情況下進(jìn)行大量投資的風(fēng)險，在目前的條件下完善部分積累制養(yǎng)老體系也確實存在重重困難，采用記賬賬戶制有一定的合理性，但從長遠(yuǎn)的發(fā)展看，建立記賬賬戶制養(yǎng)老體系作為過渡形式比較合適，長期里要保持社會養(yǎng)老金的健康發(fā)展，還是應(yīng)該努力完善部分積累制的養(yǎng)老金體系。再進(jìn)一步說，應(yīng)該切實加強(qiáng)政府的預(yù)算約束，進(jìn)行養(yǎng)老基金儲備，保持經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，保障養(yǎng)老產(chǎn)品的供給。

當(dāng)然，還有人認(rèn)為記賬賬戶因名義利率低而要保障一定的受益不得不提高個人繳費(fèi)率、不利于資本市場完善發(fā)展等弊端。

四、個人賬戶退回記賬賬戶后應(yīng)重視老齡化風(fēng)險解決

（一）強(qiáng)化社會養(yǎng)老保險的保險屬性

中國適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革建立起來的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，重要目的就是通過部分積累制防范化解人口老齡化帶來的養(yǎng)老保險財務(wù)風(fēng)險，個人賬戶在設(shè)計上賦予了重要的積累功能。現(xiàn)在雖然從市場、條件等多種因素看都難以實現(xiàn)積累制設(shè)計的初衷，但是積累制要解決的問題和挑戰(zhàn)仍在，如果個人賬戶改為記賬賬戶，明確賬戶只具記賬功能，需要對積累制應(yīng)對老齡化風(fēng)險、促進(jìn)養(yǎng)老保障可持續(xù)發(fā)展的要求更加重視。需要進(jìn)一步明確養(yǎng)老保險的保險屬性，突出其與社會福利的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)受益的權(quán)利與繳費(fèi)義務(wù)的對應(yīng)性，防止保險項目福利化，比如我們的居民保險，繳費(fèi)約3/4是政府補(bǔ)貼，這種意義上的項目更應(yīng)歸為社會福利，而不是保險。

（二）更加注重養(yǎng)老保險精算平衡

個人賬戶積累制改為記賬賬戶制，養(yǎng)老金投資回報率變了，一個是實際投資回報率，一個是政府選定的投資收益率①兩種制度下養(yǎng)老金的計算方法、過程及其變量完全一致，唯一區(qū)別是積累過程中所用的回報率不一樣，個人賬戶制用的是投資收益率，記賬賬戶制的回報率由政府選定。個人賬戶制屬于保險，能夠自動實現(xiàn)收支平衡，是精算平衡的。然而，記賬賬戶制是收付實現(xiàn)制，支付養(yǎng)老金所需要的資金來源于當(dāng)前勞動力人口的繳費(fèi)，養(yǎng)老金收入由勞動力人口數(shù)、繳費(fèi)工資和繳費(fèi)率確定，無法自動保證所取得的養(yǎng)老金收入正好是養(yǎng)老金支出所需要的數(shù)額，這就是說，記賬賬戶制缺乏內(nèi)在的收支平衡調(diào)整機(jī)制。；積累的功能變了，一個是基金積累制，具有防范人口老齡化帶來財務(wù)風(fēng)險的功能，一個是現(xiàn)收現(xiàn)付制，缺乏防范人口老齡化帶來財務(wù)風(fēng)險的功能。保險要有自我平衡機(jī)制，能有效地應(yīng)對人口老齡化帶來的財務(wù)風(fēng)險。記賬賬戶制和個人賬戶制的養(yǎng)老金支出都是由退休人數(shù)和養(yǎng)老金水平?jīng)Q定，養(yǎng)老金水平又都是由個人賬戶的積累額、剩余壽命和預(yù)期收益率所決定。雖然從理論上看政府可以通過選定較低的名義回報率來降低名義積累額，進(jìn)而降低養(yǎng)老金水平，使養(yǎng)老金的支出水平向養(yǎng)老保險費(fèi)的征收水平接近，但實踐中空間有限。如果政府確定名義回報率比銀行的存款利率還要低的話，繳費(fèi)人就可能選擇退出養(yǎng)老體系來避免這種經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)一步減少養(yǎng)老金收入，使得記賬賬戶養(yǎng)老體制無法持續(xù)下去，因此，要保障一定的養(yǎng)老金水平，只有依托外部的財政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼超過一定限額，就有福利之嫌。所以，養(yǎng)老金個人賬戶改為記賬賬戶后，需要更加重視保險屬性的精算平衡，以此來確定養(yǎng)老金的管理，也就是說，積累制功能沒有了，但是積累制管理的保險理念不能丟，甚至應(yīng)更加凸顯。

（三）著力化解養(yǎng)老保險的歷史欠賬

要強(qiáng)化記賬賬戶改革后養(yǎng)老保險的保險屬性，突出精算平衡，就需要將歷史欠賬問題解決，這樣才能符合養(yǎng)老保險的保險屬性。因為養(yǎng)老金個人賬戶欠賬多為過去低工資、又沒有積累造成的，可以考慮劃撥國有資產(chǎn)或國有股權(quán)的形式，彌補(bǔ)這部分歷史欠賬，實踐中也是在這樣做著。這樣，有利于保證養(yǎng)老保障實現(xiàn)保險屬性，有利于長期里社會保障的平衡。

（四）要從養(yǎng)老保險自身能力確定養(yǎng)老保險給付標(biāo)準(zhǔn)

確定了養(yǎng)老保險的保險屬性，就需要按照保險的自我平衡要求來確定給付標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照“慷慨”的承諾等因素確定給付標(biāo)準(zhǔn)，避免給付標(biāo)準(zhǔn)超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，給未來的養(yǎng)老保險帶來更大壓力。從世界各國的養(yǎng)老保險情況看，普遍存在著向當(dāng)代人分配傾斜的傾向，這樣勢必會加重未來出生人的負(fù)擔(dān)，或者更多地依靠財政補(bǔ)貼等手段來維持，不是加重財政負(fù)擔(dān)，就是影響?zhàn)B老保障的給付水平，最終影響?zhàn)B老保障的可持續(xù)性，最終會影響到財政的可持續(xù)性問題。同時，對于制度碎片化的養(yǎng)老保障制度，過多地依靠財政補(bǔ)貼，也容易產(chǎn)生制度之間的不公平，因為財政補(bǔ)貼的資金來源是稅收，是全體納稅人的錢，而補(bǔ)貼因為制度不同或是有沒有被制度含蓋，都會對上述“納稅人”的享受水平產(chǎn)生不同的影響，帶來不同群體之間享受待遇的不公平，有違公平原則。

（五）在風(fēng)險管理上視同“全國統(tǒng)籌”來管理

當(dāng)前由于諸多條件的限制，我國養(yǎng)老保險只能實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，相當(dāng)于社會保險按照區(qū)域統(tǒng)籌來管理，邏輯上很容易給人一種錯覺，就是省級養(yǎng)老保障的財務(wù)風(fēng)險要靠省級部門負(fù)責(zé)，中央只負(fù)責(zé)有限責(zé)任。但是，養(yǎng)老保險保障的是公民的基本養(yǎng)老生活，是一個最基礎(chǔ)的、全國應(yīng)該公平統(tǒng)一對待的公共服務(wù)，如果一個地方出現(xiàn)養(yǎng)老保險的支付風(fēng)險，恐怕中央政府不是有限責(zé)任，而是兜底的無限責(zé)任。所以，現(xiàn)在如果個人賬戶回歸其記賬功能以后，管理上更應(yīng)該按照全國統(tǒng)籌的要求來管理養(yǎng)老保險方面的財務(wù)風(fēng)險，否則，就容易產(chǎn)生地方在這方面的道德風(fēng)險，形成局部風(fēng)險最后由全體人員擔(dān)負(fù)的可能，并且這樣的結(jié)果如果出現(xiàn)，各地之間更是會形成惡性循環(huán)，最終不是防范養(yǎng)老保險方面的財務(wù)風(fēng)險，而是加重了其中的財務(wù)風(fēng)險。

（六）進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險制度

根據(jù)保險原理，養(yǎng)老保險制度內(nèi)部達(dá)到自我平衡，就需要增收節(jié)支措施。

1.延長最低繳費(fèi)時間

增收方面，目前，我國養(yǎng)老保險繳費(fèi)水平已經(jīng)比較高，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，繳費(fèi)率不僅不能提高，反而需要降低，達(dá)到降低企業(yè)人工成本的目的，因此，只能在延長最低繳費(fèi)年限上加以改善。我們的養(yǎng)老保險制度建立之初，根據(jù)當(dāng)時的情況，確定了15年的最低繳費(fèi)年限，但是隨著人均壽命的延長，最低繳費(fèi)年限應(yīng)該相應(yīng)延長，以提高養(yǎng)老保險繳費(fèi)收入。

2.做實繳費(fèi)基數(shù)

我國養(yǎng)老保障制度規(guī)定，企業(yè)養(yǎng)老保險繳費(fèi)可以按照社會平均工資的60%-300%水平交納養(yǎng)老保險費(fèi)，這只是給出了一個區(qū)間限定，企業(yè)應(yīng)該按照其實際的工資水平交納養(yǎng)老保險費(fèi)，只有在突破上述區(qū)間限制后才有影響。但是，為了減輕負(fù)擔(dān)，實際上企業(yè)繳費(fèi)都選擇了最低檔社平工資的60%繳費(fèi)，侵蝕了繳費(fèi)基數(shù)，影響了收入。所以，下一步應(yīng)該進(jìn)一步做實養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)，保證養(yǎng)老保險繳費(fèi)應(yīng)收盡收。

3.適度延長退休年齡

在支出方面，由于養(yǎng)老保險待遇具有剛性要求，難以下降，所以可能的措施只有在退休年齡上考慮。的確，我們的養(yǎng)老保險建立之初是在當(dāng)時的人均壽命和退休年齡條件下設(shè)計確立的，現(xiàn)在人均壽命延長了，待遇標(biāo)準(zhǔn)如果不降低，顯然養(yǎng)老保險難以滿足保險自我平衡的條件。降標(biāo)準(zhǔn)又面臨社會巨大阻力，所以可選擇的措施就是適度梯度延長退休年齡，以減少退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的年數(shù)，從而達(dá)到養(yǎng)老金節(jié)支的目的。

4.動態(tài)調(diào)整養(yǎng)老金退休余命，保障制度的精算平衡

退休余命是計算養(yǎng)老金的重要設(shè)計參數(shù)指標(biāo)，我們應(yīng)該隨著人均壽命延長，動態(tài)調(diào)整平均余命的參數(shù)，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度的精算平衡。

（七）完善社會保險決策機(jī)制，建立社會保險決策委員會

目前的社會保險決策機(jī)制，人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)“事”，財務(wù)可持續(xù)壓力責(zé)任落到財政部門，權(quán)責(zé)不匹配，導(dǎo)致一方面社會保險帶有“福利化”趨向，另一方面財務(wù)壓力日趨嚴(yán)峻，這種分散決策的機(jī)制無益社會保險的管理。因此，需要建立統(tǒng)一的社會保險決策委員會，統(tǒng)籌社會保險的需要與可能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)保險的平衡和項目提供的責(zé)任，促進(jìn)代內(nèi)、代際平衡和社會保險的可持續(xù)發(fā)展。

［1］劉昌平，孫靜.再分配效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)、風(fēng)險性——現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制養(yǎng)老金制度的比較［J］.財經(jīng)理論與實踐（雙月刊），2003.

［2］羅伯特·霍爾茨曼（Robert Holzmann）.21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金制度［M］.中國勞動社會保障出版社，2004.

［3］樓繼偉.中國社保制度建設(shè)要避免“高福利陷阱”［J］.南方都市報，2015年11月6日.

作者單位：中國財政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：邢荷生）

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