樊軼俠

“十二五”時期財政發(fā)展改革的回顧、評價與展望

樊軼俠

本文對“十二五”期間財政的主要目標、收支安排、重大改革、重點任務等進行了評價，深入分析了存在的主要問題和挑戰(zhàn)，立足《深化財稅體制改革總體方案》，著眼長遠發(fā)展，提出進一步深化財政改革的展望?！笆濉睍r期財政運行態(tài)勢基本平穩(wěn)，兩階段特征較為明顯，在支出剛性的情況下，財政收支矛盾有所加劇?！笆濉睍r期現(xiàn)代財政制度建設有序推進，財稅改革取得重大進展。針對“十二五”財政改革發(fā)展中的突出問題，“十三五”時期需把握好以下方面：做實中期財政規(guī)劃；積極財政政策加力增效；加強財政宏觀調(diào)控機制建設；完善中央地方激勵相容的體制機制。

積極財政政策 財政運行態(tài)勢 評價與展望

一、“十二五”時期財政運行態(tài)勢的回顧與評價

（一）“十二五”時期一般公共預算收支的分析與評價1.一般公共預算收入規(guī)模不斷擴大，收入增速有所放緩

2011-2015年一般公共預算收入增速為12.5%，比“十一五”期間的增速（21.48%）下降了8.98個百分點，2011-2013年的收入增速也明顯高于2014和2015年。2011-2015年，稅收增速分別為22.58%、12.12%、9.86%、7.8%、-3.57%；其中2015年全國稅收收入總量下滑，為上世紀90年代以來首次出現(xiàn)的狀況。2011-2015年稅收收入占一般預算收入的比重平均為85%。但從趨勢看，受經(jīng)濟增長放緩、物價水平回落等因素影響，財政收入形勢較為嚴峻。

表1 “十二五”時期一般公共預算收支總額及增長速度

2.“十二五”時期一般公共預算支出的分析與評價

2011-2015年一般公共預算支出年均增速為13.94%，比“十一五”期間的增速（21.54%）下降了7.6個百分點，2011、2012年的支出增速也明顯高于2014和2015年（如表1）。2015年一般公共預算支出增速（13.2%）明顯高于收入增速（5.8%），收支增速顯著不匹配；其原因在于，在收入增速下滑情況下，財政部門努力盤活存量資金，加快預算執(zhí)行進度，各項重點支出保障較好。2012年，財政性教育經(jīng)費支出超過2.2萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例首次突破4%，順利實現(xiàn)計劃的2012年達到4%的預期性目標。總的看，“十二五”時期財政支出需求剛性較大，剛性特征明顯，支出安排順利完成。

3.“十二五”時期中央公共財政預算收支狀況

“十二五”時期，中央一般公共預算收入累計301461.7億元，一般公共預算收入年均增速為10.4%，后半段的收入增速明顯低于前半段。五年實際累計收入總量和實際增速均超過預期計劃。

“十二五”時期，中央一般公共預算支出累計103862.7億元，一般公共預算支出年均增速為9.88%。上述測算的中央一般預算支出是不包含各種對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，僅是中央本級支出。“十二五”時期一般公共預算收入中央占比平均為47.1%，一般公共預算支出中央占比平均為14.8%。五年中一般公共預算收入中央占比和一般公共預算支出中央占比，分別從2011年的49.4%、15.1%，下滑到2015年的45.5%、14.8%，收入占比有下滑趨勢；但總體看這兩個比重基本穩(wěn)定，說明中央地方間一般公共預算收入分配格局基本未變。

此外，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，“十二五”時期財政政策總體偏向積極，2014年全國財政赤字1.35萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重約為2.1%；2015年全年財政赤字首次突破2萬億元，達到2.355萬億元，高于年初預算數(shù)字 （16200億元）7351億元，中央和地方財政赤字規(guī)模都有所增加，赤字率約為2.3%，整個“十二五”時期赤字規(guī)模未能適度縮小。

（二）“十二五”時期政府性基金收支的分析與評價

“十二五”時期，全國政府性基金收入累計226786億元，政府性基金收入年均增速為5.68%。收入累計相對高于預期，主要原因在于2013、2014年國有土地使用權出讓收入出現(xiàn)上揚。但是政府性基金收入總量并非平穩(wěn)增長，2012年、2015年分別出現(xiàn)了負增長，下降幅度分別為11.1%、21.7%；2013年增幅為42.1%，2014年在此基數(shù)上增長3.6%。2015年1-7月，全國政府性基金收入20396億元，下降29.9%；其中，中央政府性基金收入2251億元，增長5.5%；地方政府性基金本級收入18145億元，下降32.7%，主要是國有土地使用權出讓收入下降38.2%。

“十二五”時期，全國政府性基金支出累計221030億元，政府性基金支出年均增速為5.98%。支出累計也相對高于預期，支出總量出現(xiàn)了明顯波動，2012年、2015年政府性基金支出分別下降5%、17.6%。其中，2015年政府性基金收支均出現(xiàn)大幅下降的原因之一是，2015年起全國財政部門正式將11項原政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預算。政府性基金收支中仍存在一些使用不規(guī)范的問題。

表2 “十二五”時期全國政府性基金收支情況表 單位：億元

（三）“十二五”時期國有資本經(jīng)營收支的分析與評價

“十二五”時期，全國國有資本經(jīng)營收入累計8559億元，2013-2015年收入年均增速為18%。收入累計明顯高于預期，主要原因在于2013、2014年財政提高了對中央級國有企業(yè)利潤上交的比例。2009年起財政部開始嘗試在中央本級國有資本經(jīng)營預算管理經(jīng)驗的基礎上，推動地方國有資本經(jīng)營預算工作，繼而推動全國國有資本經(jīng)營預算的匯總編制工作，直至2012年形成正式的全國國有資本經(jīng)營預算和決算。

“十二五”時期，全國國有資本經(jīng)營支出累計7992.3億元，2013-2015年支出年均增速為9.2%。從實際支出方向上看，國有資本經(jīng)營預算本著“取之國企，用之國企”的支出原則，立足國家宏觀經(jīng)濟政策和國有企業(yè)不同階段的發(fā)展任務，重點用于國有企業(yè)改革深化和競爭力提升以及國有經(jīng)濟結構調(diào)整等方面。

表3 “十二五”時期全國國有資本經(jīng)營收支情況表 單位：億元

（四）“十二五”時期社會保險基金收支的分析與評價

“十二五”時期，全國社會保險基金收入累計151818.7億元，收入年均增速為24.7%。收入累計增速遠遠大于預期增速?！笆濉睍r期，全國社會保險基金支出累計148194.1億元，支出年均增速為25.2%。分類 別觀察，“十二五”時期企業(yè)職工基本 養(yǎng)老保險基金 支出增長比例明顯高于收 入增 長比例，意味著養(yǎng)老金流進來得慢、流出去得快，即使加上財政補貼，也難以實現(xiàn)自我循環(huán)，值得高度警惕。

表4 “十二五”時期全國社會保險基金收支情況表 單位：億元

總的看，“十二五”時期財政運行基本平穩(wěn)，兩階段特征較為明顯，財政收入和財政支出在“十二五”前半段增速較快，在后半段出現(xiàn)了較為明顯的下滑，在支出剛性的情況下，財政收支矛盾有所加劇。財政持續(xù)緊運行，部分地方財政收入下降幅度較大，預算平衡難度加??；財政存量資金規(guī)模仍然較大，地區(qū)間分布不平衡，資金盤活和整合統(tǒng)籌使用力度需要加大；一些部門和單位的預算執(zhí)行力有待增強。一般公共預算收支管理規(guī)范性高，其他三本預算相對較籠統(tǒng)。

二、“十二五”時期財政改革的回顧與評價

“十二五”時期，財政以科學發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加強和改善財政宏觀調(diào)控，推動經(jīng)濟結構優(yōu)化，促進發(fā)揮財政調(diào)節(jié)收入分配的作用，優(yōu)化財政支出結構，積極構建有利于科學發(fā)展的財稅體制機制，不斷提升財政管理水平，有序推進現(xiàn)代財政制度建設。

（一）“十二五”時期財政發(fā)展改革主要目標基本完成

1.財政宏觀調(diào)控能力明顯增強

“十二五”時期，面對增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的形勢，財政支持擴大投資需求，保障重點項目資金投入，發(fā)揮政府投資的引導作用，加大減稅降費力度，促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。發(fā)揮財政政策的精準調(diào)控優(yōu)勢，落實各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，支持推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，支持促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和節(jié)能減排，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。財政宏觀調(diào)控的創(chuàng)新和改善主要表現(xiàn)在：

第一，實行積極的財政政策，擴大投資需求并優(yōu)化投資結構。2011年以來，財政促進調(diào)整國民收入分配格局，增加對低收入群體的各種補貼；繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度；積極引導消費；著力優(yōu)化投資結構，加強經(jīng)濟社會發(fā)展當中的薄弱環(huán)節(jié)。中央基本建設投資主要是用于保障性安居工程的建設，增加以水利為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設，大力促進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)的發(fā)展。增加節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保投入，促進經(jīng)濟結構調(diào)整，推動一些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。深化政府投融資體制改革，積極引導社會資金的投入。下一步中央基建投資將主要安排用于跨地區(qū)、跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目和國家重大工程。

第二，保持戰(zhàn)略定力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟政策并提高宏觀調(diào)控的靈活性。例如，2014年面對經(jīng)濟下行壓力加大的態(tài)勢，政府沒有采取短期“強刺激”措施，而是在2013年實行區(qū)間調(diào)控的基礎上，繼續(xù)創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，實行定向調(diào)控，激活力、補短板、強實體。結合宏觀經(jīng)濟形勢，根據(jù)不同行業(yè)、不同區(qū)域采取不同調(diào)控策略，把握好調(diào)控的分寸，避免“大水漫灌”，最大限度地釋放出宏觀調(diào)控的政策效果。2015年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6.9%，實現(xiàn)了預定目標，進一步穩(wěn)定和完善宏觀政策，繼續(xù)實施定向調(diào)控，用好增量，盤活存量，重點支持薄弱環(huán)節(jié)，為經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)入新常態(tài)和“十三五”順利開局奠定了良好基礎。

第三，運用各種政策工具，提高了宏觀調(diào)控的綜合性。面對2013年經(jīng)濟增速下滑的局勢，適當增加財政赤字和國債規(guī)模，保持必要的支出力度，并健全地方政府債務管理體系，注重防控財政風險。如2014年起逐步明確地方政府債務管理的整體制度安排，2015年繼續(xù)擴大財政赤字規(guī)模和動用以前年度結轉(zhuǎn)資金，加大直接支出力度，清理甄別地方政府存量債務，開展債務風險提示和預警工作。此外，財政政策注重與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策等各種政策工具的協(xié)調(diào)配合，大大提高了宏觀調(diào)控的綜合能力。

2.財政收支結構進一步優(yōu)化

“十二五”時期財政收入平穩(wěn)較快增長，如前所述，收入結構更加合理，稅收占財政收入的比重逐步提高。從支出結構來看，“十二五”時期，財政嚴控“三公”經(jīng)費等一般性支出，據(jù)實安排重點支出，用于“三農(nóng)”、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護及節(jié)能減排等方面的支出力度加大。例如，2011-2015年，中央財政安排農(nóng)林水支出3.18萬億元（其中，2011-2014年為決算數(shù)，2015年為預算數(shù)），年均增長15.6%，公共財政資源不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。從2012年起，財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例持續(xù)在4%以上?！笆濉鼻叭辏珖斦萍贾С隼塾?.66萬億元，是“十一五”同時期的2.57倍，年均增長13.8%；同時，財政支出帶動了全社會研發(fā)投入快速增加，2013年全社會R&D支出達到1.18萬億元，占GDP比重達到2.01%，有力地支持了我國自主創(chuàng)新能力提升和創(chuàng)新型國家建設。

“十二五”時期，中央財政增加對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，促進經(jīng)濟結構調(diào)整、環(huán)境保護以及科技創(chuàng)新，進一步保障和改善民生，促進國家各項社會事業(yè)的發(fā)展。從結構看，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付用于東、中、西部地區(qū)占比分別為20∶37∶42（以中間年份2013年為例）。專項轉(zhuǎn)移支付推動了中央相關政策措施的貫徹落實，有力支持了中西部地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等社會民生事業(yè)的發(fā)展。中央財政不斷增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，2013年，一般性轉(zhuǎn)移支付占比達到56.7%；2014年一般性轉(zhuǎn)移支付占比進一步提高至57.1%。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制新增項目和資金規(guī)模，建立健全定期評估和退出機制。盤活財政存量資金，騰出資金重點用于民生保障等領域的支出。

“十二五”時期財政大力支持節(jié)能減排，加快建立生態(tài)環(huán)境的補償機制，推進資源節(jié)約和環(huán)境保護工作；進一步落實各項財稅優(yōu)惠政策，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，大力支持少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

3.財稅改革取得重大進展

財稅體制改革包括改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三大任務?！笆濉睍r期，財稅改革取得的重大進展主要包括：

一是依法理財，財政改革納入法治化軌道。二是預算管理制度改革已取得成效。各級政府初步構建了全口徑的預算體系。推進中期財政規(guī)劃管理，明確權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革的路線圖和時間表。三是稅制改革有序推進。逐步擴大“營改增”試點行業(yè)范圍。個人住房房產(chǎn)稅試點取得預期成效。在全國實施煤炭資源稅從價計征改革，調(diào)整原油、天然氣資源稅適用稅率，同時清理規(guī)范涉及煤炭、原油、天然氣的收費基金。個人所得稅制度及征管辦法進一步完善，企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除范圍擴大，實施進口暫定關稅稅率的商品范圍擴大且平均稅率降低，小微企業(yè)暫免征收增值稅和營業(yè)稅范圍進一步擴大。研究制定了消費稅改革方案，完善了消費稅政策。四是縣級基本財力保障制度得以健全?？h級基本財力保障機制極大地調(diào)動了地方各級政府加強縣鄉(xiāng)財政管理、保障和改善民生的積極性。省以下財政體制得到完善。為配合縣級基本財力保障機制的實施，有15個省區(qū)通過完善省以下財政體制，調(diào)整了省、市、縣收入分配關系，28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對1087個縣實行了財政直接管理。縣級財政收入快速增加，縣級財政支出較快增長，縣級基本財力保障缺口基本消除。五是轉(zhuǎn)移支付制度改革順利推進。清理整合已有的專項轉(zhuǎn)移支付項目；從嚴控制新設轉(zhuǎn)移支付項目；完善一般性轉(zhuǎn)移支付管理辦法，逐步完善均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關因素，完善住房保障支出和困難程度系數(shù)測算辦法；提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重；強化轉(zhuǎn)移支付預算管理；推進地方整合專項資金。

4.財政管理水平顯著提高

一是預算績效管理全面推進。績效評價范圍不斷擴大，并在項目支出績效評價基礎上，積極開展部門整體支出、財政政策、財政管理等綜合績效評價試點，不斷加強績效評價結果的應用。

二是預算執(zhí)行管理制度不斷改進。中央財政提出改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制。建立健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。創(chuàng)新政府支出方式，進一步規(guī)范政府采購，推廣應用政府購買服務、政府與社會資本合作模式。全國政府采購規(guī)模從“十一五”末期的8422億元增加至2015年的21070.5億元；其中，服務類采購的增長最為迅速；2015年全國政府采購規(guī)模首次突破2萬億元，比上年增加3765.2億元，增長21.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別達到12%和3.1%。

三是政府債務管理有所加強?！笆濉睍r期財政不斷探索建立地方政府發(fā)行債券制度，明確了地方政府債務的規(guī)?？刂啤⑴e借主體、舉借方式、資金用途、風險防范等方面內(nèi)容，截至2015年8月13日，已有33個省份發(fā)行地方債共計1.61萬億元。中央深化國債管理制度改革，如新《預算法》明確將國債余額管理制度以法律形式確定下來。

四是國庫集中收付制度改革深入推進。基本實現(xiàn)國庫集中支付制度對預算單位的全覆蓋。公務卡制度改革順利推進。非稅收入收繳管理改革取得實效。

五是部門預算公開穩(wěn)步推進。公開范圍不斷擴大，中央部門決算公開范圍由2011年的90個部門擴大到2015年的100個部門，公開信息不斷增多。部門決算公開表格由最初的2張增加到8張。支出功能分類科目數(shù)據(jù)由款級細化到項級。2015年，還首次公開了支出經(jīng)濟分類科目數(shù)據(jù)、財政撥款收支匯總表、政府采購支出金額、機關運行經(jīng)費、國有資產(chǎn)占用情況和公務接待的批次及人數(shù)等信息。

（二）“十二五”財政改革發(fā)展中的突出問題

1.稅制改革進入“深水區(qū)”

“十二五”時期稅制改革有序推進，但在當前財政收支矛盾加劇、財政風險增大的常態(tài)下，如何在穩(wěn)定稅負的現(xiàn)實約束下，構建現(xiàn)代稅收制度，面臨著較大的風險和挑戰(zhàn)。在理念上，如何將公平置于更加突出和重要的位置，凸顯現(xiàn)代稅制的公平稟賦，如何將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念與現(xiàn)代稅收制度相銜接；在稅制建設上，如何實現(xiàn)直接稅與間接稅的協(xié)調(diào)均衡，如何實現(xiàn)稅種構造的科學規(guī)范、協(xié)調(diào)聯(lián)動，如何盡快推進地方稅體系的調(diào)整和完善，如何推進個人所得稅、房產(chǎn)稅、環(huán)保稅等方面的改革落地，等等，都需要經(jīng)過多方面的研究和論證?，F(xiàn)代稅收制度改革任重道遠。

2.財政體制改革明顯滯后、困難重重

政府間權責邊界劃分主要包括事權、財權和轉(zhuǎn)移支付三方面，其中，事權劃分是處理好政府間財政關系的核心。只有確定政府間事權分配及相應的支出責任，財權分配和轉(zhuǎn)移支付制度才能真正穩(wěn)定下來。但是，由于客觀條件制約，“十二五”時期財政體制改革中最重要也是最難的事權和支出責任劃分改革基本沒觸及。并且，中央政府為推動改革，在土地、礦產(chǎn)資源等產(chǎn)權收益上向地方做出讓步；營改增后地方稅收入總量急劇萎縮，稅收與稅源背離的問題凸顯，地方財政收支矛盾加劇。下一步，既要在政府與市場、政府與社會、中央與地方的多維國家治理框架下推進各種利益的重新分配，又要建立符合激勵相容的財政體制以充分調(diào)動地方的積極性，財政體制改革是難啃又必須啃的硬骨頭。

3.區(qū)域財政改革發(fā)展進展不一

由于受各種制約因素的影響，不同地區(qū)財政改革的進展和實施效果差異顯著。如預算制度改革已發(fā)布很多文件，但落地消化還需要一個過程?？傮w看，中央改革進展較快，而地方改革進展不一，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)改革進展較快，而中西部部分省市改革進展較慢。還有一些地區(qū)財稅改革步子較大、實施方案較模糊，市縣難以照葫蘆畫瓢，完全照搬中央的改革措施。部分地區(qū)外部市場環(huán)境不健全 ，政府與市場關系尚未理順，“保姆式服務”、“大包大攬”的認識誤區(qū)明顯。

4.地方債務風險不容忽視

國家總體債務率雖未達警戒線，但不乏有地方債務率遠超過100%，不少地方政府償債壓力加大。如地方普遍推廣的PPP模式中，政府各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，會產(chǎn)生多種或有債務，而且如果對這些或有負債沒有事先評估的話，政府就會陷入巨大的支付危機，引發(fā)中長期沉重的財政負擔或債務風險?？梢灶A見，“十三五”時期財政宏觀調(diào)控的壓力和難度都會明顯增加，新常態(tài)下債務風險不容忽視。

三、進一步推進財政發(fā)展改革的幾點展望

（一）做實中期財政規(guī)劃

第一，明確中期財政規(guī)劃的功能定位。財政五年規(guī)劃既不是發(fā)展規(guī)劃，也不是改革規(guī)劃，而是綜合性的功能規(guī)劃，其基本要義體現(xiàn)在平衡公共風險、防控財政風險、綜合權衡公共風險和財政風險這三個方面。三年滾動預算這一層次的中期規(guī)劃既要銜接五年財政規(guī)劃，又要為實施的年度預算提供可遵循的框架。由于滾動預算的編制實際上是隨著時間的推進而不斷調(diào)整和修訂，既要使?jié)L動預算編制與實際執(zhí)行更加適應，又要發(fā)揮預算的指導和調(diào)控作用，對預算執(zhí)行的情況進行科學、合理的動態(tài)分析。

第二，逐步做實中期財政規(guī)劃。可具體分為兩步走：第一步，實施過渡性中長期預算制度，即構建基本預測框架，確定預算方法、規(guī)劃期間、編列最重要的預算項目（如總收入—支出預計）和重要宏觀經(jīng)濟指標、對預算部門和單位進行調(diào)整、制定部門戰(zhàn)略、在少數(shù)重點部門編制支出計劃。第二步，全面推進中長期預算制度，規(guī)劃跨度拉長，規(guī)劃范圍拓寬，預算精確度提高。具體包括建立準確的政府資產(chǎn)—負債預計和績效評估機制等。

（二）積極財政政策加力增效

第一，適當增加政府債務，并確保積極財政政策的凈效應是擴張的。未來我國應在合理可控的范圍內(nèi)，通過提高財政赤字率為減稅或者增支提供空間，通過適度擴大置換債發(fā)行規(guī)模置換地方存量到期債務的方式，來直接消化和緩解存量債務風險。同時，要跳出政府一般公共預算，觀測積極財政政策的凈效應，包括財政政策對存量資金的影響，以及財政政策與貨幣政策的搭配效應，即高度重視激活財政存量資金，財政金融部門協(xié)同完成債務置換和債務監(jiān)控，避免政策打折扣。

第二，深化債券市場發(fā)展，規(guī)范PPP運作機制，控制政府債務成本。調(diào)整債務期限結構，擴大長期國債發(fā)行規(guī)模，適當降低長期國債利率。PPP作為公共服務提供機制的創(chuàng)新，既要在運作中優(yōu)化公共項目的資金融通與結構安排，又要促進公共項目的效率提升與福利增進，必須充分考慮其適應性、物有所值和財政可承受力，合理適度推進PPP，否則，未來一段時期的財政風險可能會隱匿或被低估。

第三，加大減稅降費政策力度。進一步降低民營企業(yè)尤其是小微民營企業(yè)稅費負擔。加大融資租賃稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)固定資產(chǎn)占比。完善“營改增”相關政策，鼓勵企業(yè)選擇輕資產(chǎn)商業(yè)模式。降低高新技術企業(yè)認定標準，完善創(chuàng)投和產(chǎn)權交易相關稅收優(yōu)惠政策。鼓勵中小企業(yè)增加自有資金，促使其將所獲利潤進行再投資，可將其再投資額按照50%的比例從應納稅所得額中扣除，或者是將其再投資部分已繳納的所得稅按照一定比例退還。

（三）加強財政宏觀調(diào)控機制建設

第一，探索建立財政政策規(guī)則機制。從目標上看，要明確是盯住通脹，還是就業(yè)優(yōu)先；從規(guī)則上看，要明確是在年度計劃中直接規(guī)定赤字規(guī)?；虮嚷实纳舷蓿€是在中期財政規(guī)劃中明確債務政策。財政赤字總量規(guī)則需要滿足：操作上的簡便性；財政調(diào)控上的彈性；促進經(jīng)濟發(fā)展的導向性。對部分債務規(guī)模較大的地區(qū)需啟動債務整頓計劃。

第二，轉(zhuǎn)向行為主義的債務治理規(guī)則。政府完全可以把債務的不確定性當作一種工具來使用。債務規(guī)則需與國家治理體系的改革相契合，以公共風險為導向建立國家治理的規(guī)則，新增債務、償債順序、資金來源和償債時間等安排都要和國家治理改革的布局聯(lián)系在一起。將債務、風險和效率三者緊密相連，以風險識別和分擔機制為抓手，在政府、市場、社會關系框架下考慮債務治理問題。還需運用動態(tài)的數(shù)字工具明確財政目標，控制財政風險。

第三，加強宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機制化建設。財政部門與其他部門之間、財政各司局之間均要建立政策溝通協(xié)調(diào)機制，避免各自為政。財政要對政府各方面職能履行程度或規(guī)模的前瞻性平衡，而資源分配政策或?qū)蛞坏┳龀?，財政部門控制的著力點就從干預部門內(nèi)部資源分配和具體支出，轉(zhuǎn)向控制部門的總支出水平。

（四）完善中央地方激勵相容的體制機制“十三五”時期，在經(jīng)濟進入結構性減速新常態(tài)的大背景下，追求增長的效益和質(zhì)量才是關鍵。

新常態(tài)下的地方競爭應轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品和服務。增強正向激勵的關鍵是理順中央與地方權責關系，建立激勵相容的機制。具體方向包括：明確政府間職責和事權邊界，實施“清單式”管理；中央政府適度上收事權和下放財力，并高度重視整體債務風險監(jiān)控，建立中央與地方政府間合理規(guī)范的職責分擔和風險分散機制；基于兩級治理架構完善財政體制，減少中央委托事權，明確中央和地方共同事權；盡快完善中央、地方稅收收入分配體制機制；打造公開透明的專項轉(zhuǎn)移支付運作機制。建立轄區(qū)財政責任制度和地方政府的支出約束機制，放活省以下財政體制。

［1］劉尚希，崔澤洋.簡政放權背景下的財政改革［J］.新金融評論，2014年第1期.

［2］賈康，趙全厚.中國財政改革30年：政策操作與制度演進［J］.改革，2008年第5期.

［3］樊軼俠.面向“十三五”的中期財政規(guī)劃為什么重要？［N］.中國財經(jīng)報，2015-11-3.

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：董麗娟）

Reviews,Assessment and Prospects on Fiscal Development Reforms during the Twelfth Five-Year Plan Period

Fan Yixia

Based on the significant tasks,major objectives,and fiscal revenue and expenditure arrangement of fiscal development reforms during the 12th Five Year Plan Period,this article roundly evaluates the implementation process of important reforms and major programs.And based on the deep analysis on the main issues and challenges,it also further puts forward recommendations of deepening fiscal reforms,considering the Overall Design of Deepening Fiscal and Tax System Reforms and long-time development.During the 12th Five Year Plan Period,the fiscal operation was generally stable,and the two-stage characteristic was prominent.Under the circumstances of rigidity expenditure,the contradiction between fiscal revenue and expenditure has sharpened to certain extent.Meanwhile,the modern fiscal system has been advanced,and fiscal reforms have achieved considerate progresses.Finally,in respect of the crucial issues faced by fiscal reforms during the 12th Five Year Plan Period,this article suggests to execute the mid-term fiscal plan,take advantage of proactive fiscal policies, strengthen the fiscal macro-adjustment mechanisms construction,and improve the incentive compatibility constraint mechanisms between central and local governments during the 13th Five Year Plan Period.

Proactive Fiscal Policies;Fiscal Operation;Fiscal Reforms;Reviews and Prospects

F812.2

A

2096-1391（2016）12-0031-08