□張磊　申秀清

社區(qū)教育財(cái)政供給困境分析——以中西部社區(qū)教育發(fā)展為例

□張磊申秀清

高水平、持續(xù)性的教育財(cái)政投入是社區(qū)教育發(fā)展的重要保障，我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展受財(cái)政資金限制尤為嚴(yán)重，文章基于我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和政府稅收“去土地化”的現(xiàn)實(shí)背景下，對(duì)財(cái)政支持中西部社區(qū)教育發(fā)展中存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，主要是財(cái)政資金總量投入不足、資金撥付機(jī)制不科學(xué)、資金使用方式有待改善、城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展不均衡，以及社區(qū)教育機(jī)構(gòu)自主籌融資能力欠缺、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一等方面，從“供給”和“需求”兩端提出了促進(jìn)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策建議。

社區(qū)教育；困境分析；財(cái)政支持；路徑選擇

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，作為綜合了“終身教育的全程性”和“全民教育的普遍性”兩個(gè)維度的社區(qū)教育受到世界各國(guó)的重視，同時(shí)也成為我國(guó)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)環(huán)境下終身教育體系的重要組成部分［1］。黨在十八界五中全會(huì)以及十三五規(guī)劃綱要中也反復(fù)提到“建設(shè)開(kāi)放大學(xué)、發(fā)展社區(qū)教育”的重要性。我國(guó)社區(qū)教育自二十世紀(jì)八十年代蹣跚起步至今已有三十多年歷程，但迄今為止發(fā)展卻依然處于“初級(jí)階段”；發(fā)展步子很慢、質(zhì)量也不容樂(lè)觀；尤其是我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育幾乎還處于“一窮二白”的階段，究其原因在很大程度上可以歸結(jié)為財(cái)政支持不足，多數(shù)地區(qū)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足致使社區(qū)教育無(wú)法開(kāi)展。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，土地財(cái)政也逐步顯現(xiàn)難以為繼的局面，面對(duì)政府財(cái)政收入下滑和人口老齡化不斷加深的背景下，研究如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展好城鄉(xiāng)社區(qū)教育，有助于促進(jìn)社會(huì)精神文明建設(shè)和人力資本水平的提高，有助于實(shí)現(xiàn)“時(shí)時(shí)可學(xué)、處處可學(xué)”的學(xué)習(xí)型社會(huì)，同時(shí)也有助于提高我國(guó)基層社會(huì)治理能力，增強(qiáng)農(nóng)戶團(tuán)結(jié)協(xié)作意識(shí)和鄰里互助觀念，甚至對(duì)當(dāng)前老齡化背景下的互助養(yǎng)老也有一定的示范引導(dǎo)作用。

社區(qū)教育，是指在一定的地域范圍內(nèi)，以社區(qū)為主體，根據(jù)本社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各類(lèi)成員的需求，利用社區(qū)內(nèi)各級(jí)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)和各種教育資源，有計(jì)劃、有組織、有目的的面向社區(qū)內(nèi)全體成員開(kāi)展的各種教育活動(dòng)，旨在提高人們的知識(shí)和技能，影響人們的思想品德，提高社區(qū)全體成員的整體素質(zhì)和生活質(zhì)量［2］。

二、我國(guó)社區(qū)教育籌資中的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府財(cái)政投入缺位

政府財(cái)政投入缺位，引致社區(qū)教育籌資主渠道不暢。從世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家的財(cái)政投入是社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，對(duì)社區(qū)教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而我國(guó)財(cái)政對(duì)教育板塊整體投入長(zhǎng)期不足，更不用說(shuō)社區(qū)教育能夠在教育經(jīng)費(fèi)不足情況下獲得充足的財(cái)政支持。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通常當(dāng)一國(guó)人均GDP達(dá)到1000美元時(shí)，國(guó)際平均公共教育支出水平約為國(guó)民生產(chǎn)總值的4.24%；而我國(guó)整體教育支出占GDP比重長(zhǎng)期低于這一基本水平，雖然經(jīng)過(guò)近三十年的努力終于在溫家寶總理卸任之時(shí)“還上了4%的賬”，但這對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。早在2005年世界主要國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重多數(shù)都高出我國(guó)很多，澳大利亞為4.8%，加拿大為4.9%，德國(guó)為4.2%，韓國(guó)為4.3%，墨西哥為5.1%，英國(guó)為5.5%，美國(guó)為5.4%，巴西為4.4%，法國(guó)為5.6%①?！盀橛性搭^活水來(lái)”，只有源頭水源充足，下游才能豐盈充沛?；诋?dāng)前我國(guó)財(cái)政對(duì)教育整體投入水平仍然偏低這一事實(shí)，要想使得社區(qū)教育有長(zhǎng)足發(fā)展，首先必須在經(jīng)費(fèi)支持方面給予保障，同時(shí)也要在教育經(jīng)費(fèi)中設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)支持資金加大對(duì)社區(qū)教育的投入水平。

（二）財(cái)政對(duì)社區(qū)教育的投入結(jié)構(gòu)不合理

不同教育類(lèi)別間經(jīng)費(fèi)差距顯著。根據(jù)2015年底《教育部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局財(cái)政部關(guān)于2014年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)4.15%。其中，約有50%是用于義務(wù)教育，有45%是用于高等教育，而為全體民眾終身教育服務(wù)的社區(qū)教育卻只占到剩下5%中的小部分。由于社區(qū)教育長(zhǎng)期以來(lái)在教育領(lǐng)域中被動(dòng)扮演著“從屬、配角地位”，各地教育行政部門(mén)重視不足，沒(méi)有把城鄉(xiāng)社區(qū)教育的發(fā)展納入長(zhǎng)期規(guī)劃，如何發(fā)展、資金撥付多少全憑各地方領(lǐng)導(dǎo)的“思想覺(jué)悟”和“遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)”；所以即使我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到了4%的水平，多數(shù)地方仍慣性般把“增量資金”優(yōu)先分配到其他教育領(lǐng)域。

各地方財(cái)政對(duì)社區(qū)教育投入差異顯著。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，東中西部以及城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距較大，財(cái)政水平隨之也明顯不同，各地區(qū)、甚至同一區(qū)縣不同基層（街道）之間經(jīng)費(fèi)劃撥也存在差距。現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)多來(lái)源于地方政府財(cái)政，但迄今在全國(guó)范圍內(nèi)也沒(méi)有國(guó)家層面的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，頂層設(shè)計(jì)的缺失也使得各地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展投入?yún)⒉畈积R。比如上海、浙江的社區(qū)教育水平與美國(guó)及西歐發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)谉o(wú)差距，但中部的河南、西部的貴州和寧夏等地的社區(qū)教育發(fā)展才剛剛起步，全國(guó)多數(shù)地區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不足人均一元，甚至還處于更低的水平。

社區(qū)教育內(nèi)部不同級(jí)別之間也存在明顯差距。財(cái)政支持按照示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、普通區(qū)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化撥款，早在2004年國(guó)家就出臺(tái)文件規(guī)定“國(guó)家和省級(jí)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)努力按照社區(qū)常住人口人均不少于1元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)”，在2012年又相繼規(guī)定區(qū)（縣、市）財(cái)政按常住人口每年人均不低于2元標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)教育專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，而同時(shí)期的一般社區(qū)教育基地尤其是農(nóng)村地區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)只能由地方財(cái)政“擠牙膏”“撒胡椒面”式運(yùn)作。截止目前全國(guó)范圍內(nèi)的各個(gè)批次的社區(qū)教育示范區(qū)共計(jì)總數(shù)92個(gè)，面對(duì)近14億人口基數(shù)現(xiàn)實(shí)情況下，這不足百個(gè)社區(qū)教育示范區(qū)作用相當(dāng)微弱，但財(cái)政資金卻重點(diǎn)向示范區(qū)社區(qū)教育集中，不得不令人擔(dān)憂引致社區(qū)教育領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”，甚至造成發(fā)展的撕裂。

社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)使用效率有待提高。在資金有限的情況下，提高對(duì)現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)和資源的使用效率同樣可以減輕資金的壓力。但當(dāng)前不少地方政府為了響應(yīng)國(guó)家建設(shè)“學(xué)習(xí)型社會(huì)”的號(hào)召，偏向于對(duì)社區(qū)教育進(jìn)行“猛沖猛打”型的投機(jī)性建設(shè)；投入在能“看得見(jiàn)、摸得著”的量化工程方面，重樓堂館所、辦公設(shè)備等硬件設(shè)施建設(shè)，輕師資配置、課程開(kāi)發(fā)、管理維護(hù)等軟件投資；長(zhǎng)此以往，造成我國(guó)社區(qū)教育“圖有外形”“形式大于內(nèi)容”的華而不實(shí)，居民參與積極性很低也變得無(wú)可厚非。不合理的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)使用方式引致了資源配置的低效率，這一短視性行為把本就捉襟見(jiàn)肘的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了竭澤而漁式無(wú)序使用，在一定程度上更是加重了社區(qū)教育的籌資負(fù)擔(dān)。

（三）社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道較為單一

從世界范圍看，政府財(cái)政投入雖然是各國(guó)社區(qū)教育最有保障、最重要的籌資方式，但社會(huì)捐贈(zèng)、企業(yè)投資及個(gè)人付費(fèi)等途徑依然有著不容忽視的作用。我國(guó)政府其實(shí)早已出臺(tái)了多元化社區(qū)教育籌資渠道的相關(guān)文件，總體可以歸納為“政府撥一點(diǎn)，社會(huì)籌一點(diǎn)，單位出一點(diǎn)，個(gè)人拿一點(diǎn)”，但這是一個(gè)相當(dāng)模糊的說(shuō)法，并沒(méi)有界定清楚政府的責(zé)任范圍與財(cái)政承擔(dān)比例，容易造成各方推諉“扯皮”；也沒(méi)有明確對(duì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行教育捐贈(zèng)出臺(tái)規(guī)范化、激勵(lì)性的政策條件。

首先，社會(huì)捐贈(zèng)籌資渠道不暢，資金增量非常有限。目前社區(qū)教育吸納的社會(huì)捐贈(zèng)極其有限，偶有少量的受贈(zèng)辦公物資類(lèi)報(bào)道，但在資金捐贈(zèng)方面泛善可陳；而與之鮮明對(duì)比的是中小學(xué)、知名高校在獲得大量社會(huì)捐贈(zèng)方面卻屢見(jiàn)不鮮。其次，企業(yè)對(duì)社區(qū)教育投資或合作的潛力挖掘不足。企業(yè)的投資往往是促進(jìn)教育發(fā)展的主要力量之一，而當(dāng)前我國(guó)社區(qū)教育受企業(yè)投資水平極低，企業(yè)逐利的本性使得更傾向于與人力資本提升、社會(huì)技能培訓(xùn)等層面教育；這與社區(qū)教育發(fā)展滯后，仍然停留在對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行消遣文娛、保健養(yǎng)生、普法宣傳等泛化層面不無(wú)關(guān)系。再次，個(gè)人在付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)社區(qū)教育方面積極性較低。根據(jù)教職成［2004］16號(hào)文件規(guī)定“對(duì)學(xué)習(xí)者個(gè)人回報(bào)率較高的培訓(xùn)可以按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定收費(fèi)”，但目前社區(qū)教育處境較為尷尬，前述已經(jīng)提及我國(guó)社區(qū)教育層次不高、質(zhì)量泛化，與公眾的需求存在一定的差距，在課程設(shè)置、師資建設(shè)等軟件方面還不盡如人意，難以形成資金流良性互動(dòng)發(fā)展的局面，所以在吸引社會(huì)公眾購(gòu)買(mǎi)增值服務(wù)方面仍然仍重而道遠(yuǎn)。

（四）社區(qū)教育機(jī)構(gòu)非獨(dú)立法人實(shí)體，引致經(jīng)費(fèi)預(yù)算和籌資貸款存在身份障礙

一方面表現(xiàn)為我國(guó)社區(qū)教育學(xué)院多是掛靠在當(dāng)?shù)貜V播電視大學(xué)，缺乏獨(dú)立編制，這樣就意味著沒(méi)有對(duì)應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。而現(xiàn)階段采用的事前預(yù)算、協(xié)商撥款模式更使得社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)在爭(zhēng)取方面的話語(yǔ)權(quán)微乎其微；只能由教育行政主管部門(mén)代為制定預(yù)算，而作為資金使用者本身卻沒(méi)有相關(guān)權(quán)限。另一方面，社區(qū)教育的非獨(dú)立法人資質(zhì)也為其在籌資貸款方面帶來(lái)了身份障礙，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定非獨(dú)立法人在銀行貸款方面要進(jìn)行資產(chǎn)抵押，而社區(qū)教育機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性單位，不能把教育教學(xué)資產(chǎn)作為抵押，同時(shí)又缺乏相關(guān)收費(fèi)權(quán)限和融資平臺(tái)，故而社區(qū)教育在經(jīng)費(fèi)籌措渠道上也受限嚴(yán)重。另外，值得一提的是中央政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面對(duì)社區(qū)教育還沒(méi)有形成成熟的支持模式，偶有對(duì)個(gè)別地區(qū)的典型或示范社區(qū)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，但就全國(guó)整個(gè)社區(qū)教育系統(tǒng)來(lái)講還難以稱(chēng)得上杯水車(chē)薪。

三、當(dāng)前社區(qū)教育籌資困境的原因分析

當(dāng)前我國(guó)社區(qū)教育籌資之所以存在上述問(wèn)題，主要可以從宏觀、中觀和微觀三個(gè)方面進(jìn)行分析。宏觀方面主要表現(xiàn)為社會(huì)公眾、政府相關(guān)部門(mén)對(duì)社區(qū)教育的重視程度不足，社會(huì)教育的投資觀念薄弱，政府作為最主要的投資主體卻使得資金支持缺位。中觀方面主要表現(xiàn)為籌資或者經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不完善，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一等制度方面問(wèn)題。微觀方面主要表現(xiàn)為社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)目標(biāo)不明確，服務(wù)對(duì)象定位不清晰，服務(wù)能力不足甚至與公共需求不相符等方面。

（一）社區(qū)教育投資觀念薄弱

一方面，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)社區(qū)教育重視不足。首先，社區(qū)教育和中小學(xué)教育、高等教育等相比屬于非義務(wù)教育、非學(xué)歷教育，社區(qū)教育沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的制度保障，其地位和作用長(zhǎng)期受到埋沒(méi)。其次，社區(qū)教育屬于開(kāi)放型、福利型教育，其對(duì)人力資本水平的提高難以量化，所以地方政府考慮到顯性投入產(chǎn)出比較低，多認(rèn)為社區(qū)教育可有可無(wú)。再次，加之受我國(guó)財(cái)政分權(quán)制影響，多數(shù)地方政府財(cái)政財(cái)力收緊，對(duì)社區(qū)教育沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)，只是一次性予以撥付，建立起了辦公場(chǎng)所后就“告一段落”，長(zhǎng)此以往更加重了我國(guó)社區(qū)教育的“邊緣化”地位。

另一方面，社會(huì)公眾及企業(yè)對(duì)社區(qū)教育缺乏了解。社區(qū)教育雖然在我國(guó)上個(gè)世紀(jì)八十年代就已萌芽，但是幾十年來(lái)也沒(méi)有突破性發(fā)展，除了政府在宣傳方面不到位以外，還與公眾的弱參與意識(shí)有很大關(guān)系。社區(qū)教育具有很強(qiáng)的正外部性作用，促使公眾文明守法、團(tuán)結(jié)向善，提升家庭及社會(huì)和諧度，增強(qiáng)參與主體的人力資本水平，這些正外部性會(huì)外溢至社區(qū)教育轄區(qū)甚至以外的企業(yè)及相關(guān)單位，但是受益主體卻很容易忽視上述潛在的作用。筆者曾于2015年7月在四川省南充市、成都市、瀘州市做過(guò)調(diào)研訪談，除成都市城市居民對(duì)社區(qū)教育認(rèn)知度較高外，其余南充市和瀘州市居民尤其是農(nóng)村居民對(duì)社區(qū)教育參與意識(shí)非常低，他們寧愿在茶館喝茶聊天打麻將，有些時(shí)候甚至給予補(bǔ)貼交通費(fèi)，但民眾仍不愿參與社區(qū)教育活動(dòng)，認(rèn)為社區(qū)教育不過(guò)是“大篷車(chē)”式“旋風(fēng)般”送教下鄉(xiāng)，這也造成了民眾參與不積極，政府投入積極性不高“雙低”局面的原因。

（二）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制缺失

我國(guó)社區(qū)教育的現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)撥付及使用機(jī)制存在很大的弊端。首先，從資金的撥付機(jī)制來(lái)看，主要是“協(xié)商式”的撥付，在具體操作上由社區(qū)教育的行政主管部門(mén)單獨(dú)決定下年經(jīng)費(fèi)金額，而作為具體開(kāi)展社區(qū)教育業(yè)務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)卻無(wú)權(quán)編制自身預(yù)算。并且多數(shù)情況下社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)一直維持在各類(lèi)教育財(cái)政支出刨除后剩余5%中的很小一部分，即便如此仍有被娜用、擠占和克扣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

其次，至今為止，我國(guó)對(duì)社區(qū)教育的發(fā)展與財(cái)政支持還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家層面的相關(guān)法律法規(guī)，即使個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)頒布了幾項(xiàng)地方條例，但也多是“條文模糊、可操作性不強(qiáng)”，對(duì)相關(guān)責(zé)任的界定和績(jī)效考核等也不明確。眾所周知，立法是對(duì)某項(xiàng)政策落實(shí)與持續(xù)執(zhí)行的重要保證，歐美等國(guó)家社區(qū)教育之所以這么完善和發(fā)達(dá)，與他們長(zhǎng)久以前的立法不無(wú)很大關(guān)系。以日本為例，公民館隨著《教育基本法》（1947）、《社會(huì)教育法》（1949）等法律法規(guī)的頒布、實(shí)施而日漸壯大。有關(guān)對(duì)公民館的財(cái)政補(bǔ)助，在《社會(huì)教育法》第37條中對(duì)公民館發(fā)放補(bǔ)助金的必要事項(xiàng)作了相關(guān)規(guī)定：都道府縣根據(jù)地方自治法第232條之2的規(guī)定，對(duì)公民館運(yùn)營(yíng)所需經(jīng)費(fèi)給與補(bǔ)助時(shí)，文部大臣可以根據(jù)政令的規(guī)定要求其就補(bǔ)助金額、補(bǔ)助比率、補(bǔ)助方法和其他事項(xiàng)提出報(bào)告［5］。

再次，社區(qū)教育機(jī)構(gòu)在編制上不獨(dú)立，也是造成社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)短缺的主要原因之一，我國(guó)社區(qū)教育當(dāng)前主要掛靠各地方的電大，無(wú)獨(dú)立編制，這樣社區(qū)教育就意味著沒(méi)有充裕的人員與專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支持，而社區(qū)教育目前在我國(guó)很多地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)來(lái)講更是屬于“新生事物”，迫切需要政府財(cái)政予以支持才能走上正規(guī)化發(fā)展道路。以上原因?qū)Ρ疽咽墙?jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的社區(qū)教育又加重了負(fù)擔(dān)。

（三）財(cái)政投入主體的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一

當(dāng)前社區(qū)教育開(kāi)展過(guò)程中財(cái)政資金多是地方“區(qū)縣財(cái)政”支持，“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等”的格局使得本就不富裕的區(qū)縣級(jí)政府更是捉襟見(jiàn)肘。自分稅制以來(lái)，我國(guó)政府財(cái)權(quán)逐漸上移，但事權(quán)仍然留于區(qū)縣級(jí)政府，雖然每年有名目繁多的轉(zhuǎn)移支付，但實(shí)施起來(lái)復(fù)雜且效率偏低，多數(shù)教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)更是被“跑部要錢(qián)”群體所包圍，社區(qū)教育的弱話語(yǔ)權(quán)更是直接導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的爭(zhēng)取不足問(wèn)題頻頻出現(xiàn)。另外，值得一提的是我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展不均衡現(xiàn)象依然突出，尤其是800多個(gè)農(nóng)業(yè)大縣和中西部地區(qū)的貧困縣財(cái)政實(shí)力更是不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的存在更是嚴(yán)重影響到地方財(cái)政對(duì)社區(qū)教育的投資積極性和資金支持力度問(wèn)題長(zhǎng)期存在。

（四）社區(qū)教育的辦學(xué)目標(biāo)不明確，服務(wù)對(duì)象定位不清晰

關(guān)于社區(qū)教育的理論研究方面我國(guó)仍比較落后，早在民國(guó)時(shí)期的梁漱溟、晏陽(yáng)初為代表的著名學(xué)者開(kāi)創(chuàng)了鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，這一類(lèi)型和當(dāng)前我國(guó)在農(nóng)村的社區(qū)教育有很多共性，不僅教授農(nóng)民文化知識(shí)與實(shí)用技術(shù)，而且在思想上引導(dǎo)培育農(nóng)民團(tuán)結(jié)協(xié)作的能力。一直到20世紀(jì)80年代我國(guó)在社區(qū)教育理論研究方面依然徘徊，這一后果直接導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)社區(qū)教育仍然存在定位不清、目標(biāo)不明確等問(wèn)題。比如，對(duì)社區(qū)教育的定義界定上就存在很大爭(zhēng)論，一部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)教育就是要充分利用好社區(qū)范圍內(nèi)一切有利于調(diào)動(dòng)居民學(xué)習(xí)氛圍、有利于培養(yǎng)居民學(xué)習(xí)能力的機(jī)關(guān)、單位或基層組織都可以利用；一部分則認(rèn)為社區(qū)教育的服務(wù)對(duì)象是社區(qū)范圍內(nèi)所有的居民，包括學(xué)前兒童啟蒙、留守兒童關(guān)懷、孕婦健康教育、老年人群養(yǎng)老保健等眾多方面，適當(dāng)開(kāi)展帶有技術(shù)性、保健型的知識(shí)教育。這樣就讓社區(qū)教育變成了對(duì)社區(qū)內(nèi)“全員、全程、全方位”的全能式教育，在財(cái)政資源有限性和政府經(jīng)濟(jì)人的前提下，就使得對(duì)社區(qū)教育的開(kāi)展存在很多不確定性，比如在教育的方式、教育的場(chǎng)地、課程內(nèi)容設(shè)置邊界不易把控，進(jìn)而對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和教育建設(shè)性支出難以確定邊界，以至于社區(qū)教育難以有明確的投入標(biāo)準(zhǔn)。

四、相關(guān)對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)社區(qū)教育存在的上述問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考，主要思想就是“開(kāi)源”“節(jié)流”與“制度保障”。開(kāi)源方面主要資金來(lái)源仍是依靠政府財(cái)政長(zhǎng)期投入，同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)本身的籌融資能力；節(jié)流方面不僅要進(jìn)行教育系統(tǒng)內(nèi)部的資源整合，同時(shí)還要加強(qiáng)社區(qū)教育“內(nèi)功”提升，提高社區(qū)教育的辦學(xué)品質(zhì)；制度保障方面就是要提高社會(huì)公眾及政府對(duì)社區(qū)教育重要性的意識(shí)，建立一套對(duì)社區(qū)教育投融資激勵(lì)相容的動(dòng)力機(jī)制。

（一）加大政府財(cái)政對(duì)社區(qū)教育的投入力度

從世界范圍看，政府財(cái)政投入依然是各國(guó)社區(qū)教育最有保障、最重要的發(fā)展動(dòng)力。日本公民館對(duì)其社區(qū)教育發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，日本公民館取得的成功與國(guó)家的財(cái)政支持是密不可分的。首先，我國(guó)財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育支持力度，可以考慮加大轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是對(duì)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)和生態(tài)脆弱及少數(shù)民族聚居區(qū)，要大力支持其發(fā)展社區(qū)教育，提高居民的人力資本水平。其次，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面更應(yīng)該加大對(duì)國(guó)家產(chǎn)糧大縣的支持力度，對(duì)部分老少邊窮等條件符合的地區(qū)還可以允許發(fā)行或者中央代為發(fā)行“教育債券”“教育彩票”籌資。再次，還可以考慮將事權(quán)上移，變地方區(qū)縣政府財(cái)政支持社區(qū)教育為地方省級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)籌財(cái)政支持，省級(jí)財(cái)政加大統(tǒng)籌管理的力度和責(zé)任，根據(jù)省級(jí)以下政府財(cái)力狀況和支出責(zé)任適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付；國(guó)家教育部和財(cái)政部設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金，用于定點(diǎn)支持和適度獎(jiǎng)勵(lì)。還應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整不同教育類(lèi)型之間的財(cái)政撥付比例，避免落入“馬太效應(yīng)”的陷阱，實(shí)現(xiàn)教育的合理均衡發(fā)展。

（二）增強(qiáng)政府部門(mén)和社會(huì)大眾對(duì)社區(qū)教育重要性的認(rèn)知

“理念優(yōu)于制度，制度優(yōu)于技術(shù)”［3］；雖然我國(guó)社區(qū)教育現(xiàn)階段發(fā)展明顯滯后，但在制度設(shè)計(jì)和發(fā)展規(guī)劃上不能有失偏頗，尤其是對(duì)中西部、城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展問(wèn)題上更應(yīng)該均衡發(fā)展。當(dāng)前社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不足，與社會(huì)大眾及政府官員對(duì)社區(qū)教育的重要性認(rèn)識(shí)不足有密切的關(guān)系，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到位，覺(jué)得社區(qū)教育只不過(guò)是其他類(lèi)型教育的點(diǎn)綴，逐步使社區(qū)教育不斷被邊緣化，政府對(duì)社區(qū)教育重視不足的直接后果導(dǎo)致對(duì)社區(qū)教育宣傳和投入力度不夠，又間接使社會(huì)大眾對(duì)社區(qū)教育也認(rèn)知不足，認(rèn)為社區(qū)教育只不過(guò)是“唱唱跳跳”而已，公眾的弱關(guān)注與弱參與度也反過(guò)來(lái)對(duì)政府的一種監(jiān)督缺失。所以，必須出臺(tái)國(guó)家層面的文件，做好對(duì)社區(qū)教育的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政府部門(mén)對(duì)發(fā)展社區(qū)教育重要性的認(rèn)識(shí)；另外，也可以考慮對(duì)社區(qū)教育學(xué)院設(shè)置獨(dú)立的編制，不用掛靠教育行政主管部門(mén)或者與地方電大合并，在管理體制上理順關(guān)系。

（三）優(yōu)化并完善社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

對(duì)比歐美及日韓等社區(qū)教育發(fā)展先進(jìn)的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可知，財(cái)政對(duì)社區(qū)教育發(fā)展起到?jīng)Q定性作用，因?yàn)樯鐓^(qū)教育作為為全體公眾提供的一種教育資源，明顯帶有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所以在“合法性”方面政府有利用公共財(cái)政提供優(yōu)質(zhì)社區(qū)教育的權(quán)利和義務(wù)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)使用和劃撥過(guò)程中存在的問(wèn)題，一方面，政府部門(mén)應(yīng)該加大對(duì)社區(qū)教育的投入力度，建立長(zhǎng)效的投入機(jī)制，不僅需要前期的硬件投資，更重要的是有固定的優(yōu)質(zhì)師資力量和打造符合地方特色及民眾需求的、接地氣的課程資源。另一方面，政府應(yīng)該參照歐美及日本的相關(guān)支持社區(qū)教育模式，參考當(dāng)今國(guó)際成熟的績(jī)效工資撥付機(jī)制、公式撥付機(jī)制；中央和地方財(cái)政應(yīng)該按照一定比例進(jìn)行資金支持，出臺(tái)相關(guān)法律或者完善法規(guī)對(duì)社區(qū)教育的資金投入有個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，還應(yīng)該適當(dāng)考慮地區(qū)的發(fā)展差異與人口比例，對(duì)比較大型的投資或者超過(guò)一定比例的資金要按照“一事一議”的原則上報(bào)主管部分進(jìn)行審批和備檔。同時(shí)對(duì)資金的監(jiān)管也要嚴(yán)格和細(xì)致，堅(jiān)決杜絕“小金庫(kù)”和挪用貪污行為。

（四）優(yōu)化并提高社區(qū)教育資源整合機(jī)制

優(yōu)化資源是減低成本、提高效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在管理方面，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)教育主體比較分散的問(wèn)題可以開(kāi)展撤并、聯(lián)合，把同質(zhì)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)類(lèi)似的機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，充分利用現(xiàn)有資源（辦公場(chǎng)地、人員設(shè)備等）避免重復(fù)建設(shè)和低效投入，提高資源利用效率。在技術(shù)和課程方面，可以把社區(qū)教育與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育，設(shè)置學(xué)分銀行和個(gè)人賬戶、就近社區(qū)互認(rèn)互選，對(duì)一些通識(shí)課程和常規(guī)課程可以在一定轄區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和講授，地方社區(qū)學(xué)院可以集中力量充分開(kāi)發(fā)自身特色品質(zhì)的課程資源。在師資與教學(xué)方面，可以由政府牽頭與社區(qū)范圍內(nèi)的高校、民間教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及退休教師或有一技之長(zhǎng)的人員互動(dòng)合作，形成“政府牽頭、社區(qū)互動(dòng)、學(xué)分互認(rèn)、資源共享”的現(xiàn)代化社區(qū)教育學(xué)習(xí)機(jī)制。

農(nóng)村社區(qū)教育可以充分利用農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)為契機(jī)，大力開(kāi)展有針對(duì)性的社區(qū)教育，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有的能人、大學(xué)生村官、鄉(xiāng)村教師，包括農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和各類(lèi)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體主體，建立合作機(jī)制來(lái)充分調(diào)動(dòng)他們的潛能和積極性，對(duì)廣大農(nóng)民開(kāi)展社區(qū)教育，注重提高農(nóng)戶的團(tuán)結(jié)協(xié)作意識(shí)、市場(chǎng)觀念、生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)行為、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識(shí)等，這樣不僅可以激發(fā)了農(nóng)村廣大民眾的參與積極性和創(chuàng)造性，也解決了農(nóng)村社區(qū)教育師資和課程內(nèi)容等問(wèn)題，同時(shí)也提高了廣大農(nóng)民的人力資本水平和農(nóng)村的人力資本存量。

（五）強(qiáng)化社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管及自主籌融資能力

要建立“時(shí)時(shí)可學(xué)、處處能學(xué)”的終身教育平臺(tái)，加強(qiáng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的自主籌融資能力是促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的巨大推進(jìn)力量，尤其是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的階段，鼓勵(lì)民間資本有償參與社區(qū)教育，讓一切有利于社區(qū)教育發(fā)展的源泉充分涌動(dòng)，有利于緩解我國(guó)政府財(cái)政壓力。一方面，在社區(qū)教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該建立科學(xué)合理的管理體系，對(duì)社區(qū)教育規(guī)劃和發(fā)展方向做出長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策，對(duì)服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，打造出特色和“叫好又叫座”的品牌課程，這樣才能被廣大公眾認(rèn)可，美譽(yù)度、信任度也會(huì)相應(yīng)增加，社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)教育的捐贈(zèng)與投資才會(huì)逐步增加。另一方面，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理同樣重要，在經(jīng)費(fèi)的使用上不僅要“開(kāi)源”也應(yīng)該“節(jié)流”，對(duì)重大經(jīng)費(fèi)的使用要有申報(bào)和審批機(jī)制，對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)使用情況定期公開(kāi)，堅(jiān)持依法理財(cái)、精細(xì)化管理，加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督和審核，健全社區(qū)學(xué)院的會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，實(shí)施勤儉辦教育的方針。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)http：//data.worldbank. org/data-catalog。

［1］李佳萍，李天鷹.我國(guó)社區(qū)教育籌資困境分析及其路徑選擇［J］.東疆學(xué)刊2014（3）：106-111.

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責(zé)任編輯王國(guó)光

張磊（1988－），男，河南封丘人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)與管理，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策；申秀清（1962－），女，四川蓬溪人，西華師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院研究員，研究方向?yàn)槌扇私逃⒏叩冉逃芾淼取?/p>

教育部大學(xué)生創(chuàng)新計(jì)劃訓(xùn)練項(xiàng)目“基于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)村社區(qū)教育研究”（編號(hào)：201410638011），主持人：張磊；四川省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目（201510638060）。

G720

A

1001-7518（2016）18-0071-06