□宋麗娟

民辦高校話語權的失衡與復位
——兼論政府權力的限度

□宋麗娟

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，隨著高等教育大眾化的實現(xiàn)與普及化的趨勢，話語權成為教育新常態(tài)下民辦高校存在和發(fā)展的基本方式，尋利性與公益性的潛在現(xiàn)實影響力形化為民辦高校話語權的特質(zhì)。盡管民辦高校話語環(huán)境有一定改善，然而與它的社會貢獻度卻嚴重不相適應。民辦高校話語權的失衡困境是環(huán)境、市場、政府、法律、傳統(tǒng)語境文化和“體制內(nèi)”意識形態(tài)等“集體無序”的共同作用力，其中尤以民辦高校的“原罪”與有些政府權力的“霸道剩余”為重。同時，民辦高校話語權的復位與法律、政策和政府權力的寬松與緊縮密切相關。

民辦高校；政府權力；民辦高校話語權

一、民辦高校話語權的失衡及其背后的邏輯

（一）民辦高校話語權失衡現(xiàn)狀：“無聲”與“無位”

民辦高校話語權有時代限度，面臨失語失衡，被限縮并表現(xiàn)式微。表現(xiàn)為民辦高校（理念）“意識”和（辦學）行為的不獨立，社會對民辦高校的歧視甚至侵權，生源市場困境、師資流變性強、政府監(jiān)管缺失，政府與民辦高校權利義務關系模糊不清，一些地方政府在某種社會偏見裹挾下，管理與服務政策失衡，大一統(tǒng)的“威權”極易將二者關系促成粗放式的單一“管制——服從”模式，民辦高校的合理性利益訴求受限。

1.“無聲”——被遏制的咽喉，利益表達機制的沉默和渠道的不暢。民辦高校話語權從無聲到小聲，與社會發(fā)展和政府權力不無關系。從學生的一張火車票是否優(yōu)惠而四處奔波，再到助學貸款而苦苦哀求，從教師課題項目需自籌到養(yǎng)老和社保吶喊多年，從舉辦者信心滿滿到猶豫和彷徨，加之法律意識和權利意識的薄弱，民辦高校的權利和利益訴求渠道狹窄或者幾乎沒有，這都必須依賴政府絕對壟斷的公權力，亦如今天政府將先天不足，后天營養(yǎng)不良的民辦高校與高大上的公辦高校用統(tǒng)一的管理監(jiān)督評價標準“量身高”一樣。為此，民辦高校話語權“無聲”具體可表現(xiàn)為：經(jīng)濟層面，逐利性與經(jīng)濟地位的窘迫，政府資助的缺乏或者無力；政治層面，權利的匱乏與政治活動參與的被動，利益訴求渠道缺失或狹窄；文化層面，被教育主流文化排斥，社會活動與辦學遭受異樣歧視；自身表現(xiàn)上，承受能力脆弱性，意識表達紛亂與社會心理失落、無奈及承受力極低，發(fā)展權不同程度的受到限制。

2.“無位”——話語權尷尬之源：法律保護無力與政府權力的“霸道剩余”?，F(xiàn)行的《民辦教育促進法》的許多條款規(guī)范都是原則性的，模糊籠統(tǒng)且缺乏實操性。如在對民辦高校的定位和定性上存在一種混淆，民辦學校既不是營利性的企業(yè)，又不是純粹的公益性機構，“合理回報”的說法，以示鼓勵。但“合理”與“合情”、或“合法”之間是什么關系？“回報”是工資待遇還是資產(chǎn)得利也表述不清。政策法規(guī)層面的模糊致使民辦高校法律人格不健全，當利益受損時，即保護乏力。另外，“無限政府”、“全能政府”模式使得民辦高校主動性、積極性、創(chuàng)新性嚴重受挫，正當權利受到忽視和壓制，風險義務、責任被強行攤在頭上，單一的“管制——服從”模式成為計劃經(jīng)濟下的延續(xù)，嚴重忽視了市場規(guī)律和教育規(guī)律，造成了單一化、傳統(tǒng)式、低質(zhì)量、同質(zhì)化的辦學模式，違反了育人的初衷。

（二）失衡的成因及背后邏輯

民辦高校的出現(xiàn)是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，以市場作為資源配置的主要方式。然而長期以來在對民辦高校的價值評估上一直視其為我國高等教育的一種補充。政府部門通常以統(tǒng)一的評估指標體系衡量所有公辦和民辦高校，甚至認為民辦高校自身攜帶“原罪”，如起步低，逐步積累的滾動發(fā)展模式，生源渠道與質(zhì)量差，招生不誠信，教育教學與管理的失范，辦學低水平重復和資源浪費，辦學的營利性和投機性并重，缺乏社會責任感等。另外，權力引導下國有、公辦和體制內(nèi)的思想觀念長期占據(jù)主流文化優(yōu)勢，民眾習慣以精英高等教育的質(zhì)量觀看待已進入大眾化階段的高等教育質(zhì)量，特色化、多樣化的觀念并沒有被社會廣泛認同，現(xiàn)行的一些地方政府沒有保障平等的辦學權和教育權，忽視民辦教育的優(yōu)勢和特色，越位、缺位撕裂了民辦高校權益。再者，民辦高校先天基礎薄弱，法律意識和政治思維不強，夾縫生存狀態(tài)下，致使其無法參與制定“游戲規(guī)則”，多重因素作用下，造成了民辦高校權利的被剝奪或義務的不當賦予，即話語權的失衡。

二、域外私立高校的啟示及本土化契合

（一）域外私立高校話語權的啟示——政府權力的規(guī)范化

早深松中耕利于散墑增溫，促進根系生長發(fā)育，“促下控上，壯根壯苗”。增強抗倒能力，減少根腐與莖腐病的發(fā)病率。一般苗期進行兩次中耕作業(yè)即可，按照“苗旁淺，中間深”原則作業(yè)，第一次在玉米3-4葉左右，深度20cm左右；第二次在玉米6-7葉左右，深度30cm左右。在拔節(jié)期即玉米7-8葉期將農(nóng)膜徹底揭除，用機械在苗側10-12厘米開溝深度6cm以上，追尿素150-180kg/公頃，培土封壟。

在過去的半個多世紀里，私立高校無疑是世界高等教育的主角。印度、新加坡和美國形成了規(guī)模比較龐大，層次類型多樣，以多樣性實現(xiàn)需求多元化，第三方專業(yè)評估機構認可且成熟的質(zhì)量保障體系。美國聯(lián)邦政府依法尊重私立院校的自主權和依法實施對私立院校的撥款是其對私立院校管理的主要特點。日本政府對私立高等教育的管理則呈現(xiàn)出民主化、法制化的特點，尊重私立高等院校的獨立性和自主性，多采用法制、政策扶持和經(jīng)費資助的辦法進行管理[1]。英國從早期的不干預到逐漸加大引導與監(jiān)督，臺灣地區(qū)從對私立高校限制家族化，到董事會產(chǎn)生的開放性，強化政府審計監(jiān)督等。研究發(fā)現(xiàn)，國外政府權力是有限度的，并不直接干預辦學，多以鼓勵、資助、扶持政策為主，并制定較為完善的捐贈政策，注重私權保護與管理上分權，營造公平競爭環(huán)境，建立多種形式的經(jīng)費資助制度，并進一步通過立法確認和保障對私立高等教育的宏觀管理職責。

（二）本土化契合——以江西省為例

教育話語權本土化的過程實質(zhì)上是不同話語的交流過程，其邏輯前提就是要打破西方教育話語霸權，使我國本土的教育話語得以覺醒與重構,使得教育真正得到符合傳統(tǒng)與現(xiàn)實的正確表達。平等的交流是本土化正常的狀態(tài),只有基于自身的自由意志和獨立價值才可能促進話語權本土化的發(fā)展，在此，僅以江西省民辦高校示例，以有所啟示。

1.市場主導下西方話語權的模仿。“十一五”期間，江西有效的高等教育供給不足和急劇膨脹的高等教育需求之間的嚴重失衡，較低的民辦高等教育成本以及長期形成的與周邊沿海地區(qū)的人力資源關聯(lián)，江西民辦高校如雨后春筍，迅速成長，甚至一些舉辦者刻意模仿西方私立高校并高喊“創(chuàng)建東方哈佛”，一度與陜西、北京合稱為全國民辦高等教育的“三重鎮(zhèn)”，時至今日，江西省民辦高校雖依然處于第一陣營，但整體實力已有下滑。

2.民辦高校話語權的覺醒與重構。許多江西民辦高校東施效顰，忘卻了學校發(fā)展所依賴的“風土人情”，造成不良影響。政府和學校積極協(xié)商、反思后，派駐省政府督導專員進校，設置專門機構，設立民辦高校專項資金，進一步完善學校法人治理機構，進一步探索適合江西省民辦高校發(fā)展的現(xiàn)代辦學模式和話語制度。

3.話語權的發(fā)展。江西省民辦高校近三十年的蓬勃發(fā)展，形成了所謂的“江西現(xiàn)象”[2]。政府依法行政，權力規(guī)范、限縮，服務意識顯著提升，鼓勵與扶持并重。作為經(jīng)濟欠發(fā)達省份，而全省教育經(jīng)費投入占全省GDP的比例為4.84%（2013年），連續(xù)多年成為全省第一大公共財政支出。同時，江西省民辦高校依托特定的發(fā)展階段、特定的自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平和私塾書院文化傳統(tǒng)、制度背景，進行特色化、國際化、多樣化辦學，提升內(nèi)涵水平，話語權得到進一步發(fā)展。如個別民辦高校依據(jù)實際，進行書院模式的辦學探索。

三、路在腳下：民辦高校話語權的復位保障與建構

思想是行為的先導，只有從思想上增強對民辦高等教育的認同感和包容度，才能在行動上從各方面積極支持民辦高等教育的發(fā)展，從當前我國高等教育改革發(fā)展的趨勢與形勢來看，普及化時代即將來臨，“賣方市場”轉(zhuǎn)向“買方市場”，而國外私立高等教育發(fā)展早已證明民辦高校可以大有作為。

（一）法律保障——法律不保護躺在權利上睡覺的人

加強民辦高等教育立法和司法，建立完善的法制環(huán)境。目前，我國正在推進依法治國的基本方略和依法治教的活動，國家有責任加大對民辦高校的保護。一方面，國家修訂、完善現(xiàn)行立法中民辦高校維權救濟的相關制度。另一方面，國家應針對民辦高校話語權救濟或保障缺失相應法律根據(jù)的實際情況，盡快制定相關法律，完善相關制度。另外，在現(xiàn)代社會，公民或法人權利的實現(xiàn)與保障并非單純依靠政府或公共輿論，它在很多方面還要依靠既有救濟力又有確定力的司法權，如權利的確認、形成與變更。教育活動中，民辦高校尋求的司法保護主要是民事訴訟和行政訴訟，通過司法救濟，可以彌補自身力量的不足，使雙方能夠在同一層級上依據(jù)事實、證據(jù)進行公平合理的對抗。

（二）有限政府——規(guī)范權力的霸道

1.公權力是權利的最高保障形式。話語權，民辦高校維權的行動方式，利益表達的法律基礎。國家有責任在制度設計和法律運行等方面織起安全網(wǎng)，使這些因遭受人為侵害而陷入困境的民辦高校能夠通過充分的可供選擇的途徑和方式進行權利主張和救濟，使辦學行為和教育活動得到尊重，權利得到保護，進而實現(xiàn)社會的公平正義。同時，政府是公權力的掌管者和執(zhí)行者，它可以運用行政法律手段，“通過創(chuàng)設條件、排除妨害等方式，給予弱者以特別的精神、道義保護；或者雙管齊下，兩者兼有之”。

2.有限政府的需求與建立。政府是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的社會分工的產(chǎn)物,起源于社會公共管理的需要,并以這種需要為活動的邊界。政府的職能應是有限的，建設有限政府需要將政府放到政府與市場、政府與公民、政府與社會的動態(tài)關系中去定位，從中確定政府的合理行為邊界，“市長的事歸市長，市場的事歸市場”，塑造政府與市場、政府與民辦高校新型的合作關系——合而不同、合而共生、相互協(xié)作，促進它們的良性互動[3]。

3.行政保護主要是依法行政。法定性是行政執(zhí)法的最基本特征，包含職能法定，程序法定。當前情況下，行政保護民辦高校的話語權還存在一定距離，因而，要真正發(fā)揮行政保護的作用，首先要轉(zhuǎn)變和強化政府的公共服務職能，樹立服務型觀念，政府機關、公務員都要樹立公民意識、民主法治、自由平等的理念，重視民辦高校的話語權及從業(yè)者們的公民權。其次要規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督行為，強調(diào)執(zhí)法程序的公證，嚴格限制自由裁量權，督促相關職能部門協(xié)調(diào)配合，切實可行地實現(xiàn)對民辦高校話語權的保護。

4.構建政府與民辦高校之間的良性互動模式。從管制到引導服務、協(xié)作支持，從服從到參與表達、積極合作，從而讓政府和民辦高校之間能有更完善的渠道、更合理的方式以及更多的機會來實現(xiàn)對話與協(xié)商。政府與民辦高校應該將自身關注的焦點聚集在共同利益的創(chuàng)造上，也即是民辦高等教育的“公益性”與“逐利性”的同步增長，通過互動合作創(chuàng)造出更多的利益，并通過合作互動過程來實現(xiàn)利益的共享，從而為兩者之間的協(xié)作性關系模式的維系和發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的動力機制[4]。

（1）政策支持。國家應保障民辦高校的合法權益，清理并糾正對民辦高校的各類歧視政策，積極探索和制定促進民辦高等教育發(fā)展的優(yōu)惠政策，為民辦高校創(chuàng)造平等的外部競爭環(huán)境。

（2）財政資助。民辦高校具有公益性，政府財政支持可分為直接資助（教育撥款）和間接資助（貼息貸款、減免稅收等），同時，包括制定合理的教育經(jīng)費政策來促進教育的發(fā)展。

（3）設立專門機構。針對民辦高等教育發(fā)展趨勢，政府內(nèi)部需設立專門機構，主動有所為，只要利于民辦高校發(fā)展的，不違反法律規(guī)章制度的都可以嘗試，而不是被動式和倒逼下的管理和服務。

（4）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，引導發(fā)展。各級教育主管部門應當將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，通過必要行政措施，給予正確引導，包括統(tǒng)籌規(guī)劃民辦高校發(fā)展，協(xié)調(diào)專業(yè)設置、招生規(guī)模、培養(yǎng)目標等，避免低水平重復建設，優(yōu)化高等教育資源配置。

（5）改進管理，重在服務。民辦高校的發(fā)展中，政府不僅是“守夜人”，更是指導者、參與者、支持者，并具有不可推卻的公共責任[5]。政府進行有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的合法性管理；根據(jù)實際需要，開展公共服務和支持的服務性管理，借助中介機構對民辦高校實施全程合理性管理。

（6）擴大辦學自主權。隨著改革開放的深入和民辦高等教育的發(fā)展，社會期待民辦高校在教育改革方面走出一條新路。而教育行政部門往往用管理公辦高校的辦法來管理民辦高校，沿用傳統(tǒng)做法，如衡量和評價辦學過程和教育質(zhì)量，不從實際出發(fā)，過分強調(diào)標準的統(tǒng)一性。鑒于民辦高校的特殊性，其希望有更多的辦學自主權，不希望政府部門過多地干預學校正常的辦學活動?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中提出，要切實“落實和擴大高等學校辦學自主權”。依法治教和教育公平背景下，民辦高校需要積極擴展話語渠道和主動表達合理訴求，構建與政府互動的雙向關系，借助于對話和協(xié)商，讓政府更多地了解民辦高等教育的重要和必然，盡可能獲取政府更多的資源支持和制度保障，從而爭取在高等教育事業(yè)的發(fā)展過程中民辦高校能與公辦高校同樣享有平等的資格權利和發(fā)展條件。

（三）民辦高校——實現(xiàn)自我“救贖”和超越

當前，“有學上”和“上好學”的選擇性格局已形成。我國的民辦高校不能再采取自發(fā)的、漸進的方式去發(fā)展，而要在借鑒國外私立高等教育和國內(nèi)公辦高等教育兩方面經(jīng)驗的基礎上，去尋求超常規(guī)發(fā)展的道路。如現(xiàn)有民辦高?？赏ㄟ^聯(lián)合、合并、收購或者其他形式進行重組，形成規(guī)模更大、實力更強的學校以擴大民辦高等教育的發(fā)展路徑，改變民辦高等教育低層次、單一性的現(xiàn)狀。教育營銷，錯位競爭，特色教育，優(yōu)質(zhì)多樣，質(zhì)量立身，其中，需重視強化通識教育，促進專業(yè)教育與綜合教育的統(tǒng)一，以進一步滿足社會多樣化的教育需求和提供優(yōu)質(zhì)教育的選擇。

在任何社會中，話語具有權力機制，話語規(guī)則決定了什么樣的說話和實踐方式是合理的、正當?shù)?、有效的。民辦高校話語權聚焦了意義協(xié)商、權力博弈、利益爭斗、控制調(diào)試、意識形態(tài)對抗及其相互關系，其失衡與式微是環(huán)境、市場、政府、法律、傳統(tǒng)語境文化和“體制內(nèi)”意識形態(tài)“集體無序”的共同作用力，尤以民辦高校的“原罪”與一些政府權力“霸道剩余”為重。民主法治社會以及權利性話語逐漸盛行的背景下，以廓清狹隘意識為前提，以法律保護為支撐，以政府權力規(guī)范和限縮為基礎，在國家發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌下，民辦高?；谧陨淼淖杂梢庵竞酮毩r值促進話語權本土化的發(fā)展，并積極“救贖”和超越，進一步提升“軟實力”，復位和重構民辦高校話語權體系。同時，以改革來實現(xiàn)政府權力與民辦高校建設性與協(xié)作性模式的發(fā)展，竭力促成政府高等教育管理目標與民辦高校話語權復位的一種契合。

[1]田虎偉.合作型教育行政國家對私立高等教育的管理及啟示[J].民辦教育研究，2005（4）：99-102.

[2]宋麗娟，蔣榮.民辦高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的優(yōu)化——以江西服裝學院為例[J].復旦教育論壇，2015（5）：42-46.

[3]童穎華，劉武根.國內(nèi)外政府職能基本理論研究綜述[J].江西師范大學學報（哲學社會科學版），2007（3）：21-25.

[4]王軍勝.政府與民辦高校互動關系模式發(fā)展研究[J].經(jīng)濟師，2012（12）：12-14.

[5]羅斌，宋麗娟，胡佳.江西省民辦高校提升競爭力的設計與實施研究[J].職教論壇，2015（30）：37-41.

責任編輯 秦紅梅

宋麗娟（1982-），女，河南許昌人，江西服裝學院講師，研究方向教育管理。

江西省社科規(guī)劃一般項目“政府與民辦高校新型互動關系研究——以有限政府理論為視角”（編號：15JY28），主持人：宋麗娟；江西省教育科學規(guī)劃一般項目“民辦高校話語權研究——以有限政府理論為視角”（編號：16YB168），主持人：宋麗娟；江西省教育科學規(guī)劃課題“政府與民辦高校雙向互動的新型關系研究——以公共選擇理論為視角”（編號：15YB184），主持人：楊曉培。

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1001－7518（2016）14-0089-04