杭州市國土資源局 陳蘇球 王 斌 張園玉

『互聯(lián)網(wǎng)+』時代下國土資源信息化之路
----杭州市國土資源信息化建設(shè)調(diào)研報告

杭州市國土資源局 陳蘇球 王 斌 張園玉

互聯(lián)網(wǎng)正深刻改變著人們的生活，推動著社會的進(jìn)步，引領(lǐng)著國家的發(fā)展，創(chuàng)造著世界的未來。2015年3月，李克強(qiáng)總理提出制定國家“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃以推動經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”上升為國家戰(zhàn)略?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”就是信息化技術(shù)的不斷升級、更新，以幫助各傳統(tǒng)行業(yè)互聯(lián)網(wǎng)化，具有向全社會、全方位、全視角、全鏈條滲透的特點；本質(zhì)是創(chuàng)新，為各傳統(tǒng)領(lǐng)域帶來新的商業(yè)模式、新的生活方式以及新概念。站在“互聯(lián)網(wǎng)+”風(fēng)口，順勢而為，探索新常態(tài)下杭州市國土資源信息化發(fā)展之路，貫徹落實中央、省、市有關(guān)要求，推動國土資源管理業(yè)務(wù)規(guī)范與創(chuàng)新，自2015年5月下旬以來，杭州市國土資源局開展了全市國土資源信息化建設(shè)專項調(diào)研，形成了調(diào)研報告。

一、調(diào)研背景

1.當(dāng)前杭州市國土資源信息化建設(shè)與應(yīng)用現(xiàn)狀

近年來，通過實施國土資源信息化“三年計劃（2012-2015）”，狠抓“一庫、三平臺、四體系”建設(shè)和“六網(wǎng)”建設(shè)，杭州市國土資源系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境明顯改善，數(shù)據(jù)體系建設(shè)日益健全，政務(wù)平臺建設(shè)不斷完善，實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)互連安全化，審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)上監(jiān)管實時化，提升了國土資源管理和服務(wù)水平，取得了一定成效，杭州市國土資源局被評為省廳“六網(wǎng)”行動（2014-2015）建設(shè)示范點。但與“互聯(lián)網(wǎng)+”時代國土資源改革和創(chuàng)新發(fā)展未來需要、與先進(jìn)城市相比，仍有一定差距，如何充分利用信息技術(shù)破解國土資源管理業(yè)務(wù)發(fā)展瓶頸，促進(jìn)杭州市國土資源管理水平再上新臺階，仍是需要關(guān)注的重點難點問題。

2.互聯(lián)網(wǎng)時代下面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

在互聯(lián)網(wǎng)的時代下，信息化戰(zhàn)略已經(jīng)形成萬物互聯(lián)、深度融合、跨域滲透、整合匯聚、相互促進(jìn)的信息化新形態(tài)。在國家層面，國土資源部明確以科技創(chuàng)新支撐國土資源事業(yè)發(fā)展、以“國土資源云”統(tǒng)領(lǐng)國土資源信息化建設(shè)。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作要求實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”，信息平臺占其一。在省級層面，2014年省委、省政府決定“打造一站式的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，將政府運行的全過程置于陽光之下”，2015年是深化行政審批制度改革，推進(jìn)“四張清單、一張網(wǎng)”的重要之年，省、市、縣三級行政審批事項將隨著新技術(shù)的應(yīng)用，實現(xiàn)在“一張網(wǎng)”上運行，這是打破信息化建設(shè)部門格局，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的重要舉措，也是各部門依托信息化建設(shè)提速增效在統(tǒng)一平臺上的大比拼。2015年12月，省國土資源廳提出智慧國土“十三五”規(guī)劃，要充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，探索國土資源信息化建設(shè)新模式，解決當(dāng)前國土資源管理工作面臨的重點、難點問題。在市級層面，杭州市把大力發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)和智慧經(jīng)濟(jì)作為“一號工程”，舉全市之力堅定不移地抓，為杭州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提質(zhì)增效，實現(xiàn)高起點上的新發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。全市批而未供、供而未用、低效用地的分布、面積、結(jié)構(gòu)、去向均在市各級領(lǐng)導(dǎo)的重點關(guān)注之下，需要利用先進(jìn)技術(shù)手段更好地支撐存量“三塊地”的動態(tài)更新管理，為全市推進(jìn)存量土地盤活、深入土地要素配置改革提供保障。

二、存在問題及原因分析

通過此次調(diào)研學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)杭州市國土資源信息化建設(shè)主要存在以下三方面問題。

1.重復(fù)建設(shè)和信息孤島問題

主要表現(xiàn)在各類系統(tǒng)無法在統(tǒng)一平臺上高度共享信息，協(xié)同完成復(fù)雜的業(yè)務(wù)工作。一是系統(tǒng)割裂。信息化建設(shè)初期以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，業(yè)務(wù)的條塊化造成面向各類業(yè)務(wù)應(yīng)用的信息系統(tǒng)割裂、分散，形成信息孤島，業(yè)務(wù)間的數(shù)據(jù)繼承及關(guān)聯(lián)關(guān)系難以體現(xiàn)。二是系統(tǒng)上下不統(tǒng)一。信息化建設(shè)整體統(tǒng)籌不足，部、省、市、縣各級建設(shè)主體業(yè)務(wù)關(guān)注點不同，系統(tǒng)建設(shè)多有重復(fù)，不同級系統(tǒng)之間信息共享程度低，導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)錄入。以杭州市局審批處為例，該處現(xiàn)用的17個系統(tǒng)中，7個屬部、省、市行政服務(wù)中心下發(fā)部署，10個屬局自建系統(tǒng)，以建設(shè)用地報批為例，國土資源部下發(fā)了補(bǔ)充耕地報備系統(tǒng)，省廳部署了建設(shè)用地報批系統(tǒng)、建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、土地綜合整治系統(tǒng)，上述系統(tǒng)僅滿足部、省各自管理需要，無法滿足杭州市國土資源局建設(shè)用地報批全程管理實際需求。

2.數(shù)據(jù)生產(chǎn)和信息不準(zhǔn)問題

主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)完整性、準(zhǔn)確性、現(xiàn)勢性上有待提高。一是信息化尚未全覆蓋。信息系統(tǒng)是數(shù)據(jù)自動化生產(chǎn)和管理的重要工具。全市地政業(yè)務(wù)信息化程度較高，而礦產(chǎn)和地質(zhì)災(zāi)害等業(yè)務(wù)信息化水平相對較低，數(shù)據(jù)管理和更新大都依靠人工，礦產(chǎn)及地災(zāi)等信息采集不全。二是匯交更新不及時。盡管通過《杭州市國土資源數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》的逐步落實，杭州市國土資源核心數(shù)據(jù)庫逐漸改善，數(shù)據(jù)的利用效果更加顯化，但是通過檢查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前市局在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)匯交等方面，尤其是農(nóng)轉(zhuǎn)用報批、土地征用、具體建設(shè)項目供地、土地出讓合同數(shù)據(jù)，仍存在未及時錄入系統(tǒng)、部分縣市數(shù)據(jù)項缺漏、不規(guī)范情況等。三是共同責(zé)任機(jī)制尚待完善。信息化建設(shè)和應(yīng)用的共同責(zé)任機(jī)制尚待完善，信息中心與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，在信息化建設(shè)過程中，業(yè)務(wù)部門主動要求實現(xiàn)信息化和主動深入?yún)⑴c的較少，存在系統(tǒng)建成后使用不充分、不規(guī)范、不及時的情況。

3.海量數(shù)據(jù)管理和信息安全問題

在國土資源信息化過程中形成了大量的數(shù)據(jù)，尤其是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，房管、農(nóng)、林等數(shù)據(jù)移交后進(jìn)一步加大了國土資源核心數(shù)據(jù)庫的體量。海量數(shù)據(jù)管理技術(shù)和信息安全問題凸顯。信息安全和信息化是一體之兩翼，沒有信息安全就沒有信息化。一是基礎(chǔ)硬件安全保障乏力?，F(xiàn)有各類數(shù)據(jù)服務(wù)器、應(yīng)用服務(wù)器、存儲設(shè)備等基礎(chǔ)硬件資源還存在一定缺口，市局機(jī)房空間及條件也有限，數(shù)據(jù)備份空間及異地容災(zāi)需進(jìn)一步增補(bǔ)、優(yōu)化。二是內(nèi)外網(wǎng)安全交換問題。市級大部分審批涉及大比例尺圖形等敏感數(shù)據(jù)，因此各業(yè)務(wù)系統(tǒng)均在內(nèi)網(wǎng)運行，而省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、省廳行政審批系統(tǒng)及監(jiān)管系統(tǒng)、局門戶網(wǎng)站均在政務(wù)外網(wǎng)及互聯(lián)網(wǎng)上運行，內(nèi)、外兩網(wǎng)物理隔離，數(shù)據(jù)交換依靠人工，三級互聯(lián)互通和信息實時共享困難，信息安全與信息公開、共享存在矛盾。三是全市技術(shù)力量不足。除市局外，7個縣級局中有3個縣級局尚未成立獨立的信息中心，部分縣級局信息中心掛靠或內(nèi)設(shè)在辦公室、地籍科等科室中。信息技術(shù)更新?lián)Q代快，而全市從事信息化建設(shè)的人員力量薄弱，知識結(jié)構(gòu)參差不齊，高層次、復(fù)合型人才尤其是擅長海量數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)挖掘和分析應(yīng)用、信息安全管理人才嚴(yán)重匱乏，學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)會有限。市局專業(yè)技術(shù)人員不足10人，縣級局僅2-3人，多為臨時聘用、借調(diào)或身兼數(shù)職，流動性較大。

三、下一步工作

“互聯(lián)網(wǎng)+”的目標(biāo)是連接一切。開放是生態(tài)的基礎(chǔ)，杭州市國土資源信息化建設(shè)要具有影響力、控制力，就要塑造連接力，在定位上洞察趨勢，占領(lǐng)更重要的節(jié)點，要體察國土資源管理每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“核心指標(biāo)”，提高用戶的體驗，強(qiáng)化業(yè)務(wù)與技術(shù)雙方的信任，增強(qiáng)信息流量和質(zhì)量，強(qiáng)化安全保障。據(jù)此，結(jié)合杭州市國土資源信息化現(xiàn)狀分析，下一步全市國土資源信息化著力實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”。

1.統(tǒng)一電子政務(wù)基礎(chǔ)

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代帶來了國土資源管理環(huán)境的變化，各級國土資源部門需要面對新常態(tài)調(diào)整和重構(gòu)核心競爭力。信息化要有力支撐和推動市、縣兩級國土資源管理業(yè)務(wù)流程再造和優(yōu)化重組，保證業(yè)務(wù)的正常穩(wěn)定，就需要構(gòu)建面向服務(wù)、合理布局、開放安全的應(yīng)用架構(gòu)，即電子政務(wù)基礎(chǔ)平臺，使得系統(tǒng)建設(shè)更加便捷，應(yīng)對突發(fā)需求，系統(tǒng)做到快速與彈性，用戶體驗更加人性化，能夠快速響應(yīng)業(yè)務(wù)管理模式變化。同時，通過統(tǒng)一基礎(chǔ)平臺，強(qiáng)化系統(tǒng)構(gòu)建與維護(hù)的通用性、簡便性，減輕全市信息化人員壓力。

2.統(tǒng)一業(yè)務(wù)運行平臺

統(tǒng)一行政審批信息系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記信息管理平臺、礦政管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)各級業(yè)務(wù)系統(tǒng)集成、整合、優(yōu)化，形成融合、連接、規(guī)范的業(yè)務(wù)運行平臺。完善權(quán)力運行服務(wù)體系，深化局“四張清單一張網(wǎng)”和“五全”機(jī)制建設(shè)，通過整合建設(shè)用地審批、電子政務(wù)系統(tǒng)、地籍管理系統(tǒng)、交易監(jiān)管系統(tǒng)等，實現(xiàn)預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用、具體建設(shè)項目審批、不動產(chǎn)登記等地政及礦政等權(quán)力事項在統(tǒng)一平臺上審批和全過程網(wǎng)上監(jiān)管，實現(xiàn)與分局、縣（市、區(qū)）局無縫銜接，促進(jìn)國土資源管理業(yè)務(wù)更加規(guī)范高效，實現(xiàn)“陽光國土、廉潔國土”。

3.統(tǒng)一核心數(shù)據(jù)庫

按照杭州市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整合全市現(xiàn)有國土資源調(diào)查評價、業(yè)務(wù)管理、資源監(jiān)管、綜合統(tǒng)計等各類存量數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)組織規(guī)范、空間參考、坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式及統(tǒng)計口徑等，建立全市統(tǒng)一的國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“縱向到底、橫向到邊、聯(lián)動更新”，實現(xiàn)全市土地資源和礦產(chǎn)資源狀況和家底變化情況“一覽無余”。在互聯(lián)網(wǎng)時代，從服務(wù)的內(nèi)容來講，以前的數(shù)據(jù)大多數(shù)都是用在事后的分析，未來大數(shù)據(jù)應(yīng)用更多要用在事前的預(yù)測。探索建立集動態(tài)監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急指揮、現(xiàn)場管理于一體的國土資源可視化綜合監(jiān)管平臺，加強(qiáng)對國土資源管理事前、事中、事后全過程監(jiān)管。完善數(shù)字檔案館建設(shè)，建立有效的數(shù)據(jù)分析模式，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的挖掘利用，讓數(shù)據(jù)產(chǎn)生更大的價值。在海量技術(shù)管理和技術(shù)架構(gòu)層面，積極針對政務(wù)云、國土云等IaaS、SaaS、PaaS方面進(jìn)行深入的探索與轉(zhuǎn)型。

4.統(tǒng)一信息服務(wù)平臺

以國土資源門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為主要載體，改造國土資源網(wǎng)上政務(wù)大廳，形成全市統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺。以技術(shù)驅(qū)動創(chuàng)新，強(qiáng)化互動，探索建立“五星級”全流程在線辦理模式，面向社會公眾、企事業(yè)單位提供“一站式”政務(wù)服務(wù)。“以公開為原則，不公開為例外”，實現(xiàn)國土資源信息公開縣級以上全覆蓋，推動市縣兩級國土資源規(guī)劃、征遷、供應(yīng)、執(zhí)法等“陽光工程”建設(shè)，加大土地與礦產(chǎn)資源交易出讓信息公開力度。積極推進(jìn)電子證照等審批信息及企業(yè)個人信用信息共享，通過建立和完善政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享目錄，實現(xiàn)不同部門之間多維度、多專題數(shù)據(jù)共享，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在國土資源管理和社會服務(wù)方面的作用。

5.統(tǒng)一信息化保障體系

建立健全統(tǒng)一、科學(xué)規(guī)范、安全可靠的國土資源信息化標(biāo)準(zhǔn)體系、安全管理體系和信息系統(tǒng)運維工作體系。提升網(wǎng)絡(luò)運行環(huán)境，強(qiáng)化鏈路擴(kuò)容和冗余，完善覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級的國土資源管理網(wǎng)絡(luò)體系。加快數(shù)據(jù)異地容災(zāi)備份，分步實施重要數(shù)據(jù)同城異地備份。全面加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高信息化基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)保障水平。

四、相關(guān)建議

1.加大全市統(tǒng)籌，上下聯(lián)動

杭州市國土資源局推進(jìn)信息化項目建設(shè)過程中，要按照“一盤棋”的總體思路，統(tǒng)分結(jié)合，能統(tǒng)則統(tǒng)，暫時不能統(tǒng)一建設(shè)的，要上下銜接，明確要求和具體目標(biāo)任務(wù)。以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺為切入點，努力建立上下聯(lián)動的“大杭州”信息化建設(shè)格局，破解數(shù)據(jù)匯交、信息孤島難題。市局負(fù)責(zé)全市系統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)實施，部署培訓(xùn)，負(fù)責(zé)與省廳系統(tǒng)統(tǒng)一對接，上下協(xié)調(diào)；縣市局以系統(tǒng)應(yīng)用為主，負(fù)責(zé)本級系統(tǒng)正常應(yīng)用，數(shù)據(jù)及時準(zhǔn)確錄入，存量數(shù)據(jù)定期清理。

2.加大理念轉(zhuǎn)變，驅(qū)動創(chuàng)新

互聯(lián)網(wǎng)不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施，更是全新的思維模式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”融合是一個大課題，也是今后國土資源工作服務(wù)發(fā)展、服務(wù)社會的重要科技支撐。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，以“便民利民、優(yōu)化服務(wù)、提升效率”為目標(biāo)，將百姓網(wǎng)上辦理呼聲高、用戶辦理量大的業(yè)務(wù)作為切入點，例如檔案對外查詢服務(wù)、成立項目公司、開竣工延期申報等業(yè)務(wù)，探索網(wǎng)上全流程在線辦理模式，推動微信、微博、移動應(yīng)用平臺等傳播政務(wù)信息，面向社會公眾、企事業(yè)單位等提供“一站式”信息與政務(wù)服務(wù)。同時，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的開放共享理念，充分發(fā)掘和利用國土資源數(shù)據(jù)，為社會各界提供信息共享和便利服務(wù)，把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)力，使其真正流動起來。

3.加大領(lǐng)導(dǎo)重視，激發(fā)動力

一是在人力方面給予全面支持。建立全市信息化建設(shè)人才的統(tǒng)一培養(yǎng)和使用機(jī)制，適時招聘高素質(zhì)的信息技術(shù)人才，給予信息技術(shù)人員更多學(xué)習(xí)及培訓(xùn)機(jī)會，激發(fā)其創(chuàng)新的活力。二是在資金投入上給予全面支持。加大對硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，提升網(wǎng)絡(luò)運行環(huán)境，視情增配服務(wù)器、存儲、負(fù)載均衡、網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)管理等設(shè)備，建設(shè)數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)、國土專網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)及黨政專網(wǎng)數(shù)據(jù)的安全交換。堅持預(yù)防與處置并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合，全面加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)，不斷提升預(yù)防控制、預(yù)案管理、應(yīng)急處置與保障等各項能力，努力提升系統(tǒng)安全管理工作水平。

4.加大考核獎懲，落實責(zé)任

建議強(qiáng)化信息化建設(shè)和應(yīng)用的共同責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步理順信息中心與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，形成部門協(xié)同、上下聯(lián)動、齊抓共管的信息化建設(shè)格局。一是按照“誰生產(chǎn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，全面落實《數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》，明確數(shù)據(jù)管理責(zé)任主體、工作職責(zé)、工作機(jī)制及通報考核制度，形成以數(shù)據(jù)促進(jìn)業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)提升數(shù)據(jù)的良性互動。二是加強(qiáng)信息系統(tǒng)應(yīng)用。完善系統(tǒng)應(yīng)用相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)，對系統(tǒng)錄入不及時、不完整和系統(tǒng)建設(shè)參與度不足的業(yè)務(wù)部門和單位加大通報力度，適時給予扣分處理。