強(qiáng)化集約用地 拓展用地空間
----以金華市婺城區(qū)二七區(qū)塊為例

金華市國(guó)土資源局婺城分局 金欽帥 沈 丹

當(dāng)前，節(jié)約集約用地是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要舉措，也是統(tǒng)領(lǐng)土地資源管理的抓手。本文以金華市婺城區(qū)二七區(qū)塊為例，對(duì)推進(jìn)節(jié)約集約用地面臨提出了自己的思考。

一、二七區(qū)塊改造的內(nèi)涵價(jià)值

婺城區(qū)二七區(qū)塊是金華市江北核心區(qū)中危舊房最為集中、基礎(chǔ)設(shè)施最為薄弱、治安、消防和安全隱患最為突出的區(qū)域。這與建設(shè)美麗金華的城市要求不符。只有對(duì)這個(gè)區(qū)塊整體改造，建設(shè)美麗金華才能再展風(fēng)采、再續(xù)新篇、再創(chuàng)輝煌。二七改造區(qū)塊規(guī)劃總用地面積約1693.5畝，其中鐵路金華貨場(chǎng)（約340畝）橫貫區(qū)塊改造整個(gè)范圍。區(qū)塊改造總投資約100億元，涉及征收房屋總面積為62.74萬平方米、總戶數(shù)6251戶（不含鐵路金華貨場(chǎng)的房產(chǎn)與土地面積）。

2015年2月15日二七區(qū)塊已基本完成簽約，2015年6月拆除房屋。二七新村區(qū)塊是金華江北城區(qū)的核心地塊，地理位置優(yōu)越，地塊規(guī)模巨大，留存著大量鐵路軌道與歷史遺存，有極佳的江景資源和豐富的歷史遺跡，預(yù)計(jì)整個(gè)改造順利起航后，一座集商住、商貿(mào)的濱水核心區(qū)塊將以嶄新姿態(tài)，成為新的婺江一景、金華一城。

當(dāng)前金華市處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。在“穩(wěn)增長(zhǎng)、促轉(zhuǎn)變、調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策措施初見成效的同時(shí)，急需積極醞釀更直接、更有利、更有效的“內(nèi)需驅(qū)動(dòng)發(fā)展”措施。婺城區(qū)二七區(qū)塊的改造在節(jié)約集約用地上走出了一大步，具有十分重要的意義。

首先，有利于城市更新改造，改善人居生活環(huán)境。老城區(qū)房屋低矮、年久失修、安全隱患嚴(yán)重、土地低效利用，致使中心區(qū)寶貴土地資源沒有體現(xiàn)其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源稀缺性效益，也無法發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。通過區(qū)塊重新統(tǒng)一規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，提升城鎮(zhèn)居住功能。通過城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)，優(yōu)化空間布局，增加生活功能設(shè)施，改善人居環(huán)境，提高居民幸福指數(shù)。推進(jìn)節(jié)約集約用地，緩解用地供需矛盾。在最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最節(jié)約集約用地制度的雙重壓力下，盤活城鎮(zhèn)低效用地，高效集約利用土地，是增加土地供給有效途徑。二七區(qū)塊拆遷目的，就是通過盤活存量土地，既解決用地指標(biāo)嚴(yán)重不足問題，又能解決建設(shè)用地占補(bǔ)平衡矛盾，還能拓展城市用地空間制約。通過拆遷征收、規(guī)劃提升、集約利用和村改居整體轉(zhuǎn)換，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用潛力再提高和加快城鎮(zhèn)化推進(jìn)，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變。金華市舊城區(qū)存在大量低效廠房用地，急需通過對(duì)這些低效舊廠房用地進(jìn)行改造，淘汰規(guī)模小、效益差、能耗大的企業(yè)。城市建設(shè)發(fā)展中逐步形成了“城中村”和布局雜亂的舊城鎮(zhèn)，“城不像城、村不像村”的現(xiàn)實(shí)使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏空間，部分城市空間環(huán)境已不適宜人居。通過盤活城鎮(zhèn)低效用地，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃調(diào)控再開發(fā)，優(yōu)化空間布局，運(yùn)用土地差別化政策，對(duì)落后產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行限制，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

二、推進(jìn)節(jié)約集約用地面臨的問題

一是空間布局不協(xié)調(diào)。“土地利用總體規(guī)劃”和“城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃”在2010年編制時(shí)，用地空間布局進(jìn)行了較為充分的對(duì)接。由于我國(guó)體制原因規(guī)劃執(zhí)行沒有嚴(yán)肅性和延續(xù)性，只要領(lǐng)導(dǎo)變換，城市總體規(guī)劃肯定要調(diào)整，所以土地利用總體規(guī)劃總是跟不上城市總體規(guī)劃的調(diào)整步伐，“兩規(guī)”用地空間布局存在時(shí)間差，兩規(guī)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象持續(xù)存在，城市周邊優(yōu)質(zhì)良田、祖宗田等寶貴的耕地資源被逐漸吞噬。

二是整體規(guī)劃缺統(tǒng)籌。婺城區(qū)大部分村莊均沒有編制詳細(xì)的《村莊建設(shè)規(guī)劃》，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，亂搭亂建、隨意搶建和原地搭建等現(xiàn)象突出，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，建筑凌亂，房前屋后土地浪費(fèi)嚴(yán)重等狀況，已與城鎮(zhèn)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)要求嚴(yán)重不相配備。

三是批而未供消化難。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)整體低迷，房地產(chǎn)市場(chǎng)不活躍，土地出讓難。一些基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位。婺城區(qū)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，沒有通路、通水電等基本，沒有建設(shè)起碼的基礎(chǔ)設(shè)施，沒有配套解決道路等基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)，導(dǎo)致項(xiàng)目無法供地。

三、推進(jìn)節(jié)約集約用地思考

一是調(diào)查摸底，健全完整基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。開展批而未供、供而未用、閑置土地、低效用地和工業(yè)用地調(diào)查，摸清低效用地家底，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的土地、房屋等設(shè)施進(jìn)行集中調(diào)查認(rèn)定，全面摸清城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀。充分利用調(diào)查成果，以土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用總體規(guī)劃圖為底圖進(jìn)行標(biāo)繪，建立起包括用地指標(biāo)、規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)等信息的城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫。

二是多規(guī)合一，建成全區(qū)一本規(guī)劃?！耙粡埶{(lán)圖管到底”并不是指規(guī)劃的一成不變，而是強(qiáng)調(diào)空間管制的剛性。今后土地嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)用途和空間管控，具體而言，通過基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和建設(shè)用地?cái)U(kuò)展紅線劃定，空間上實(shí)現(xiàn)三界四區(qū)管控，即通過城鎮(zhèn)規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界、禁止邊界劃定，形成的城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)等。多規(guī)合一需要由市政府統(tǒng)籌，進(jìn)一步制定政策保障文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)土、規(guī)劃等部門在劃定、調(diào)整、審批邊界線職權(quán)，以及各類建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入、強(qiáng)度控制、環(huán)境保護(hù)等方面的管制要求。以“二七”區(qū)塊改造為例，可聯(lián)合多部門優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。按照“有利于拆遷安置、有利于資金平衡、有利于集約節(jié)約用地、有利于提升城市功能”的要求，積極會(huì)同市規(guī)劃部門，重點(diǎn)對(duì)區(qū)塊內(nèi)商業(yè)布局、沿江綠化帶景觀和交通組織、公共服務(wù)設(shè)施配套等進(jìn)行研究完善，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一，推動(dòng)區(qū)塊出讓面積最大化。

三是統(tǒng)籌謀劃，提升區(qū)塊開發(fā)價(jià)值。一要加快基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)。加快完善區(qū)塊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共配套設(shè)施，將“生地”通過土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性設(shè)施建設(shè)、改善周邊環(huán)境等辦法變?yōu)椤笆斓亍?，為加快土地出讓提升土地價(jià)值創(chuàng)造條件。二要提高審批效率。低效用地再開發(fā)是今后發(fā)展的重點(diǎn)方向，對(duì)促進(jìn)節(jié)約集約用地意義重大，政府部門必須主動(dòng)作為，既要不碰紅線、守住底線，又要大膽突破，加快推進(jìn)。通過主動(dòng)服務(wù)、提前介入、并聯(lián)審批等方式，加快各類審批手續(xù)辦理，營(yíng)造高效的行政服務(wù)環(huán)境。專門組織人員開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目審批系統(tǒng)，對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行網(wǎng)上會(huì)簽、集體會(huì)審制度，提高項(xiàng)目審批效率。三要有計(jì)劃出讓優(yōu)質(zhì)成熟地塊。以“二七”區(qū)塊改造為例，按照“整體規(guī)劃、分步出讓、精心運(yùn)作、滾動(dòng)開發(fā)”思路，綜合鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、鐵路貨場(chǎng)搬遷等實(shí)際因素，科學(xué)合理安排供地順序、開發(fā)周期，營(yíng)造良好的房地產(chǎn)銷售氛圍，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的最大化。

四要營(yíng)造氛圍，提高群眾節(jié)約意識(shí)。通過開展全方位立體宣傳，讓全社會(huì)知曉婺城區(qū)國(guó)土資源管理工作，使保護(hù)耕地紅線、促進(jìn)節(jié)約集約用地、構(gòu)建保障和科學(xué)發(fā)展創(chuàng)新思想理念深入人心，在全社會(huì)形成依法管地、依法用地的良好局面。同時(shí)，通過多種媒體進(jìn)行信息公開，將通過合法程序?qū)徟驅(qū)彶楹蟮膰?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、各部門規(guī)劃等進(jìn)行公開發(fā)布，并建立更新、反饋機(jī)制，增加公眾參與的可能性。

五是優(yōu)化審批，搭建“一張圖”信息平臺(tái)。目前金華市規(guī)劃、國(guó)土“一張圖”信息管理平臺(tái)正在建設(shè)中，該平臺(tái)未來可包括現(xiàn)狀信息庫、法定規(guī)劃信息庫、行政審批信息庫等，通過“一張圖”信息管理平臺(tái)，對(duì)不符合“兩規(guī)”建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行一票否決制，或者同步開展“兩規(guī)”局部調(diào)整、修改，待符合“一張圖”后，方可辦理行政許可。同時(shí)縮短項(xiàng)目審批時(shí)限，并聯(lián)辦理選址意見書、用地預(yù)審、建設(shè)用地報(bào)批、土地供應(yīng)、規(guī)劃許可證等審批手續(xù)。“一張圖”信息管理平臺(tái)還可以擴(kuò)展應(yīng)用于其他相關(guān)職能部門，將“多規(guī)合一”管理思想貫穿于整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批周期。具體而言，需要將發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門將各自約束性部門規(guī)劃、審批等信息進(jìn)一步集成，并建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制；同時(shí)在辦理建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、核準(zhǔn)、備案、環(huán)評(píng)等手續(xù)時(shí)，協(xié)同審查、優(yōu)化審批管理流程。

節(jié)約集約用地最重要價(jià)值就是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，終極目標(biāo)就是為人民謀福利，要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，積極探索節(jié)約集約用地改革新方法，國(guó)土部門在其中要深刻領(lǐng)悟上級(jí)要求，做到變而不亂。繼續(xù)堅(jiān)持先行先試、探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范、釋放紅利，使發(fā)展成功惠及廣大群眾，為建設(shè)“兩美”金華作出貢獻(xiàn)。