郭安靜

對國家教育考試機構隊伍法治化建設的思考

郭安靜

各級國家教育考試機構工作人員在管理、組織和實施考試過程中時常發(fā)生違法違紀現(xiàn)象，嚴重影響國家教育考試的公平公正與和諧穩(wěn)定。究其根源主要是教育考試機構對依法治考不夠重視、缺乏專業(yè)的法律人才,以及考試工作人員普遍欠缺法律知識和法律意識等。隨著考生的維權意識越來越強，這些問題更加凸顯。因此，建設一支專業(yè)化、法治化的教育考試管理隊伍將是各級教育考試機構亟待解決的問題。

考試機構；考務管理；依法治考

1 案例聚焦

案例一：2003年高考，某縣招辦副主任在保密值班室與無關人員打麻將，當晚另外兩名值班人員徹夜睡覺，導致保密室鐵皮柜被撬，多份高考試卷被盜。

案例二：2004年高考，某縣考點兩位監(jiān)考人員受人之托，利用監(jiān)考職務之便幫助考生答題并協(xié)同其他監(jiān)考人員傳遞答案，在評卷中發(fā)現(xiàn)其幫忙的三名考生試卷雷同。

案例三：2006年2月至2008年4月，申某在擔任某市教育考試院主任期間，利用職務便利為請托人謀取利益，或幫助當年高考未達學校錄取分數(shù)線的考生以旁聽生身份注冊入學，或為考生調(diào)劑專業(yè)，或幫助當年高考未達某學院分數(shù)線的考生以點招方式入學，共計收受賄賂55萬余元。

案例四：某市教育考試院原招考科科長周某利用職務之便竊取2012年全國碩士研究生入學考試試卷并復印轉賣，造成5 000多人參與作弊、波及全國約150萬考生的嚴重事件。

案例五：某省教育考試院工作人員梁某利用在印刷廠入闈監(jiān)印的工作之便，抄錄部分試題信息出售給社會培訓機構，導致2012年全國成人高考期間發(fā)生泄密案件。

案例六：某省教育考試院監(jiān)察處原副處長譚某利用工作便利和手中權力，為他人謀取“點招”名額，共計受賄279萬元。

2 教育考試機構隊伍建設在依法治考方面存在的突出問題

教育已經(jīng)成為僅次于醫(yī)療和住房之后最受社會關注的一大民生問題，每一項國家教育考試都擔負著社會對教育考試機構的信賴和期望，承載著社會公平公正的重要指標，決定著考生的前途和命運。肩負如此重要的使命，教育考試機構工作人員違法違紀事件卻時有發(fā)生。

以上六則案例中這些教育考試機構的工作人員有的是單位或部門的領導，他們在執(zhí)行公務的過程中不能正確履行職責，徇私舞弊以獲取私利，從而影響了考試公平和社會穩(wěn)定，受到了法律的制裁。除了這些典型案例，考試工作人員還存在其他問題，如有的工作人員將采集的考生信息泄露給招考學校，這些招考學校通過電話、短信等方式游說考生，甚至個別省份的考生信息被公開叫賣。有的考試工作人員在組織考試的過程中疏于管理，面對考場內(nèi)出現(xiàn)的交頭接耳、傳遞紙條等情況視而不見，放任考生作弊。還有的考試工作人員在處理違紀過程中過于主觀，導致對考生舞弊行為的認定不適當或處罰決定過重，引起糾紛。這些事件對國家教育考試的公平公正構成了嚴重威脅，更影響了教育考試機構的公信力和權威性。

長期以來，招生考試機構工作人員甚至是領導干部違法違紀的案件時有發(fā)生。究其原因，主要有以下三方面：第一，教育考試機構對依法治考普遍認識不足、重視不夠。教育考試機構在政府的領導下行使考試管理權，造成了各級教育考試機構更像是一個權力部門，普遍管理意識強、服務意識弱；行政意識強、市場意識弱。因此，也造成了依法行政意識的滯后、依法治考意識的淡薄等問題。部分教育考試機構至今還未樹立起依法治考的意識，有的雖已將依法治考提上日程，但不系統(tǒng)不深入，流于形式。各級教育考試機構對考試工作人員法律知識的宣傳和教育力度遠遠不夠。

第二，教育考試機構隊伍嚴重缺乏專業(yè)的法律人才。通過對部分省、市級教育考試機構的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有三成的考試機構有法律專業(yè)的職工，近五年招錄法律人才的考試機構只有一成，所有接受調(diào)查的考試機構下一年均沒有引進法律人才的計劃。此外，考試機構沒有法律顧問的情形占到一半，外聘法律顧問幾乎占到另一半，只有一個調(diào)查對象是職工擔任兼職法律顧問。由此可見，各級教育考試機構在法律人才的培養(yǎng)和引進方面基本處于空白階段，在人力資源管理方面鮮有考慮法律人才的引進和培養(yǎng)。不少教育考試機構通過外聘法律顧問來解決一些法律事務和糾紛，而這些都是在糾紛發(fā)生后的“亡羊補牢”。

第三，考試工作人員普遍欠缺法律知識和法律意識。考試機構缺乏法治環(huán)境的營造，工作人員長期缺乏對法律知識的學習，導致工作人員法律意識普遍淡薄，安全保密意識差且責任心不強。在國家教育考試的日常管理中，許多考試工作人員往往對考試管理的相關法律責任不甚了解。在考試組織管理中不能正確行使權利、履行義務，對招錄學校行使監(jiān)督權時往往超越權限，干擾學校正常的招生工作；在對考生行使處罰權時證據(jù)不足，造成處罰過重；不能正確履行保密義務、服務義務和接受監(jiān)督的義務。長期以來缺乏制度及法律約束下形成的主觀性、經(jīng)驗式和權威性的思維習慣，導致徇私舞弊、處罰不當?shù)刃袨闀r有發(fā)生。

與之相反的是，考生的法律意識和權利意識越來越強，對考試機構或考試工作人員可能存在的侵權行為會通過各種途徑和方式維權，致使考試工作人員在管理和處理糾紛時陷入被動。

綜上所述，依法治考、依法行政是保障國家各項教育考試安全、平穩(wěn)、和諧的唯一途徑。各級教育考試機構管理模式有待突破，隊伍法治化建設亟待加強。

3 教育考試機構隊伍法治化建設的現(xiàn)實意義

“不以規(guī)矩，不成方圓?！狈ň褪且?guī)矩，法治就是按照規(guī)矩辦事。豐富法律知識、樹立法治思維、依照法律規(guī)定，考試機構隊伍法治化建設將會對教育考試事業(yè)的發(fā)展起到重要作用。

3.1 有利于維護公平公正的考試秩序

法治化隊伍建設可以創(chuàng)造一個公平公正的政策環(huán)境和考場環(huán)境?！耙苑ㄖ慰?、依法治考，實現(xiàn)考試管理法制化，是考試管理活動得以正常運行的基礎條件。”[1]考試機構工作人員依法辦事，能夠保障從法律角度規(guī)范教育招考政策，形成健全完備的招考制度。同時，不斷提高考試機構依法組織實施考試的水平，維護好考場秩序，創(chuàng)造一個公平公正的考場環(huán)境。

3.2 有利于避免或合理解決各種考試糾紛

考試糾紛的處理事關招考事業(yè)的穩(wěn)定和社會影響，因此需要得到更為合理有效的解決。如果考試工作人員能夠樹立法律觀念，依法治考，必然能夠較大程度地減少考試糾紛的發(fā)生。即使發(fā)生糾紛，也可以通過法律渠道合理解決。比如，考試機構對作弊考生作出相應處罰決定，當事人不服，提出復議申請。對符合法律規(guī)定的行政復議申請，考試機構必須依法及時予以受理，以積極的態(tài)度認真做好應訴工作。

3.3 有利于保障考生的合法權益

教育公平是最基本、最重要的社會公平。保證教育公平，在教育考試領域顯得尤為重要。所謂教育公平，主要是指教育機會的均等，讓每個人擁有平等的機會和發(fā)展的權利。“作為教育招考部門，做好招考工作的起點就是賦予考生平等的受教育權和發(fā)展權，這也是招考部門應該承擔的社會責任。教育招考部門發(fā)布的各類考試管理辦法，不依據(jù)法律難以保證其合法、合理；在考試和招生工作中只有通過法律規(guī)定來行使權力，考試管理才能規(guī)范有序運行，才能保障考生享有平等的權利和機會。”[2]

3.4 有利于維護社會穩(wěn)定

安全穩(wěn)定是教育考試事業(yè)的頭等大事，必須要做到萬無一失。考試機構隊伍法治化建設將促進考試工作人員知法守法，有效預防國家考試泄密事件的發(fā)生。此外，也可以有效預防考試工作人員濫用職權、行賄受賄等違法亂紀事件的發(fā)生，保證命題、制卷、考試、閱卷、錄取等招考工作各環(huán)節(jié)的安全穩(wěn)定。

綜上所述，法治有助于社會和諧，依法治考有助于保障和諧考試的建設。教育考試機構必須始終在憲法和法律范圍內(nèi)開展教育招考工作，這是教育考試事業(yè)發(fā)展的唯一選擇，是保障考試活動公平公正的最佳途徑。

4 教育考試機構隊伍法治化建設的對策與建議

“教育考試牽動社會的神經(jīng)，甚至影響社會的穩(wěn)定。任何細微的疏漏差錯都會被放大，產(chǎn)生難以預料的嚴重后果。”[3]教育考試的組織實施是一項實踐性很強的工作，考試工作人員是整個考試組織實施過程中不可缺少的支撐點和支配點，決定著一項考試的秩序和公平。這就需要考試工作人員無論是在具體業(yè)務開展還是重大事項的決策中都始終能在憲法和法律賦予的權限內(nèi)，依據(jù)法律法規(guī)，管理和組織實施各項國家教育考試活動。當然，全面實現(xiàn)依法治考既不能急功近利，也不能消極等待，而要積極探索，勤于思考。

4.1 營造法治環(huán)境，培養(yǎng)法治思維

良好的法治環(huán)境可以影響和促進考試工作人員形成依法辦事、依法律己的工作習慣，也有利于各級教育考試機構的專業(yè)化、科學化管理。

“火車跑得快，全憑車頭帶。”領導的認識決定整個集體的發(fā)展方向和建設目標，領導的關注和支持能夠為各項工作的開展提供便利。因此，各級教育考試機構的領導干部首先需要認識到依法治考的必要性和緊迫性，帶頭樹立法治意識，通過各種形式營造法治環(huán)境，培養(yǎng)考試工作人員的法治思維。比如，可以借助各類考務會、座談會、總結會等對依法治考、依法行政問題多加強調(diào)，至上而下地重視和推動起來。各級領導積極為考試工作人員提供自學的機會和平臺，如訂購相關法律法規(guī)書籍或?qū)⒔逃荚囈?guī)章制度、管理辦法匯編成冊，便于學習和查閱。組織本單位或下屬單位開展教育法律法規(guī)知識競賽，促進和激勵職工學法、知法、守法并依法辦事。定期邀請專家對新修訂或新出臺的法律法規(guī)做宣傳解讀，對考試違法違紀案件做詳細分析和解剖。持續(xù)有效的學習和宣傳一定能夠更好地營造法治環(huán)境，豐富工作人員的法律知識，提升法律素養(yǎng)。

除了教育考試機構內(nèi)部的工作人員，監(jiān)考人員等考務人員也是依法治考的主體。培養(yǎng)和提高考務人員的法律知識和法律意識是推動教育考試機構隊伍法治化建設的重要環(huán)節(jié)。盡管監(jiān)考人員大多是臨時聘用的教師，但他們在特定的考試項目中代表考試機構履行職責，參與考場的組織和管理，維護考試秩序。對監(jiān)考人員以及其他考務人員而言，依法治考的宣傳和教育應更有針對性。目前的做法大多是在考務會上分發(fā)考務資料并由考務負責人對監(jiān)考注意事項提出要求和說明，如考務說明、考試規(guī)程、考生守則、監(jiān)考員守則以及《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等文件。短時間內(nèi)通篇學習這些資料顯然很難，預期效果也會打折扣。一些考務人員以管理者自居，認為依法監(jiān)考、依法管理的要求過于上綱上線，在考試管理過程中思想松懈，法律意識淡薄，甚至泄題或組織參與集體舞弊。因此，對考務人員及監(jiān)考人員進行法治培訓很有必要，可行的做法是借助考務會明確考務人員權責，明確考務人員在面對考生作弊或考生有作弊嫌疑時該如何依法處理、如何保留證據(jù)，明確考務人員參與作弊或放任考生作弊應受到何種程度的懲罰，重點突出，印象深刻，可以起到較好的強調(diào)和警示作用。

同樣，在命題、評卷、統(tǒng)分、試卷運送、保管及招生錄取等各個環(huán)節(jié)，處處講法律，時時講權責，久而久之，逐漸形成法治環(huán)境，個體的思維習慣也會發(fā)生轉變。通過知識的積累、意識的提升來全面增強隊伍的法治觀念，培養(yǎng)法治思維，提高依法行政、依法辦事的主動性、自覺性，強化守法意識，提高依法履行職責的能力和知識素養(yǎng)，才能擔當好招考組織者、管理者的重任。

4.2 加強人才培養(yǎng)和引進，調(diào)整隊伍結構

“人才是事業(yè)發(fā)展的關鍵性因素。沒有高水平的、結構合理的人才隊伍，考試機構的專業(yè)化、法治化建設就無法保障。要處理好人才培養(yǎng)、引進和使用的關系，以及學歷結構、學科結構、年齡結構的關系，創(chuàng)新人才隊伍建設機制，優(yōu)化人才資源配置，提高人才隊伍的整體水平?！盵3]

加強對干部的教育培訓，使各級考試工作人員能夠精準把握依法治考的工作要求，提高依法辦事能力。教育考試機構應當積極引進、培養(yǎng)專門的法律人才，帶動和提升招考戰(zhàn)線上整體隊伍的法律知識水平，建設一支以“依法治考、依法行政”為標準的法治型隊伍。在積極培養(yǎng)法律人才方面，可以借助教育領域的優(yōu)勢，嘗試和高校建立聯(lián)合培養(yǎng)機制，輪流選派各級考試機構工作人員進入高校參加集中脫產(chǎn)培訓，為區(qū)、縣、市、省級教育考試機構培養(yǎng)一批有法律基礎的工作人員，源源不斷地輸送新鮮血液，保障招考工作中及時補充和更新法律知識，時刻從法律角度對各類招考工作加以監(jiān)督審核，才能讓法律公正實施、考試管理規(guī)范有序運行。比如，在考生作弊處理方面樹立嚴格依照法定程序執(zhí)行的法律意識，主動保留好證據(jù)，在事實清楚、證據(jù)確鑿的情況下再作出處罰決定，真正做到保護考生合法權益，減少訴訟糾紛的發(fā)生。

在隊伍結構上，必須將法律人才的培養(yǎng)和引進列入工作計劃，在機構招錄人員時多向法律專業(yè)傾斜，可以為教育招考工作提供有力的人才保障，為教育招考事業(yè)提供高質(zhì)量服務。專業(yè)的法律人才具有豐富的法律知識，也具備了良好的法律素養(yǎng)和法治思維，在招考政策的制定、考試組織管理及工作實踐中能夠依據(jù)法律、從法律角度加以論證，同時為所在單位或業(yè)務部門提供基本的法律咨詢和指導，有效避免有違法律的行為。通過合理的渠道解決法律糾紛，有效維護和保障考試各主體利益及國家教育考試機構的公信力。

4.3 建立科學合理的制度和與之配套的考核機制

通過宣傳和培養(yǎng)固然能建立起法律意識和法律思維，但這需要一個長期的過程。科學合理、符合實際的規(guī)章制度，可以起到有效的激勵和推動作用，也可以在較短時間內(nèi)有效地約束和管理考試機構工作人員的行為，預防違法違紀事件發(fā)生，降低考試安全風險，化解矛盾和糾紛。

各級教育考試機構對外應建立政務公開制度，接受社會的監(jiān)督、批評；建立完善的信訪、調(diào)解制度，提供暢通、高效、可行的途徑來化解矛盾，為考試其他主體提供維權通道，這是依法治考、依法行政必不可少的條件。對內(nèi)應建立監(jiān)督機制和問責制度，建立與規(guī)章制度相配套的考核機制，將法治建設納入考評考核指標體系中，把不遵守法律、不依法辦事的行為作為考察干部的重要指標。對考試工作人員履行職責的情況予以監(jiān)督考察，對不履行規(guī)定職責的行為應采取批評教育、書面檢查、公開道歉等方式及時問責；對違法行為及時進行制止并交司法機關處理。要將履行職責、政務公開、依法行政等情況作為單位評優(yōu)評先、年終考核評定、干部選拔任用的重要指標。

4.4 完善的法律法規(guī)是依法治考最有效的監(jiān)督和保障

我國目前有關考試的法律法規(guī)很多，但還存在一些問題，比如不夠規(guī)范統(tǒng)一，缺乏權威性的立法；條款不夠具體化、缺乏可操作性；對考試各主體權利義務的規(guī)定不夠明確，造成有法難依；法律法規(guī)的滯后性造成很多考試管理無法可依。此外，法律法規(guī)的處罰力度不夠，對違法違紀行為的懲處如隔靴搔癢，不足以產(chǎn)生威懾力。在巨大的利益誘惑和不夠嚴厲的刑罰處罰面前，考試工作人員往往鋌而走險，參與違法違紀活動。

完善的法律法規(guī)能夠讓考試機構的行政行為真正有法可依、有章可循，保護當事人的合法權益，依法懲治考試中的違法違紀行為。通過立法，明確考試的性質(zhì)、考試的權利與義務，為依法治考提供有效的監(jiān)督和保障，保證考試的和諧穩(wěn)定。

[1]廖平勝，梁其健，蘇水華，等.考試管理學[M].武漢:華中師范大學出版社，1996.

[2]郭安靜.教育招考中依法治考之意義[J].市場周刊，2013（1）:98-99.

[3]姜鋼.國家教育考試安全面臨的形勢和對策[J].中國考試，2013（2）:3-6.

Reflections on the Legalization of State Education Examination Institutions

GUO Anjing

Staff illegalities and disciplinary offences happen now and then at state education examination institutions at all levels during the process of examination management,organization and implementation,seriously affecting the justice,harmony and stability of national education examinations.Its root is lack of emphasis education examination institutions place on managing examinations by law,lack of professional legal talent and lack of legal literacy and legal awareness of staff generally and so on.With examination participants and the society’s growing consciousness of rights,these problems are becoming more prominent.Therefore,building a strong team managed by law will be an urgent issue for education examination institutions at all levels.

Examination Institution;Examination Affairs Management;Managing Examinations by Law

G405

A

1005-8427（2016）08-0059-5

（責任編輯：張瀛天）

郭安靜，女，江蘇省教育考試院，助理研究員（南京 210024）