徐 路朱志偉李 楠

（1.南京圖書館 南京 210018；2.南京師范大學公共管理學院 南京 210097）

現(xiàn)代公共文化服務體系立法構建與運行機制研究——《江蘇省公共文化服務促進條例》解讀

徐 路1朱志偉1李 楠2

（1.南京圖書館 南京 210018；2.南京師范大學公共管理學院 南京 210097）

2015年12月4日，《江蘇省公共文化服務促進條例》（以下簡稱《條例》）由江蘇省十二屆人大常委會第十九次會議審議通過，成為十八大之后第一部關于公共文化服務體系建設的省級地方性法規(guī)?！稐l例》對公共文化的服務供給、設施建設、社會參與、政策保障、法律責任等方面進行了規(guī)定和細化。文章通過對《條例》內容的解讀，結合當前我省公共文化服務體系的現(xiàn)狀和問題，對完善現(xiàn)代公共文化服務體系的運行機制提出可行性建議。

現(xiàn)代公共文化服務體系 立法構建 運行機制 分析與解讀

〔引用本文格式〕徐路，朱志偉，李楠.現(xiàn)代公共文化服務體系立法構建與運行機制研究 ——《江蘇省公共文化服務促進條例》解讀[J].圖書館，2016（11）：75-79

1 立法背景

黨的十八大以來，江蘇省以“文化強省”為目標，加大公共文化建設組織推進和政策扶持力度，在文化建設工程中注重深化和拓展公益性文化事業(yè)發(fā)展提升行動,連續(xù)多年將公共文化服務相關工作列入年度百項考核指標以及保障和改善民生十件實事，不斷加大對重大公共文化項目、產品及活動的投入，公共文化服務連續(xù)多年保持全國領先水準，并實現(xiàn)了多項創(chuàng)新舉措。但是，與基本建成現(xiàn)代公共文化服務體系的目標要求相比，在立法和制度層面仍然存在一定差距。2015年江蘇省十二屆人大常委會第十九次會議審議通過的《江蘇省公共文化服務促進條例》（以下簡稱《條例》），是在嚴格貫徹黨中央《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》[1]的基礎上，對江蘇省《關于推進現(xiàn)代公共文化服務體系建設的實施意見》[2]進行的配套制度設計，也是十八屆四中全會和《立法法》修改之后，第一部關于公共文化服務體系建設的省級地方性法規(guī)。《條例》的出臺，是全面推進依法治國在文化領域內的最新詮釋，對于推動公共文化體制改革于法有據、公共文化治理有法可依具有重要影響。

2 立法意義

立法即法的創(chuàng)制、創(chuàng)造，是具有立法權的國家機關依照法定職權和法定程序制定、修改和廢止法律規(guī)范的活動。公共文化服務立法是國家文化立法的重要內容之一，是以調整公共文化服務領域社會關系為目的創(chuàng)設相關法律規(guī)范的活動。公共文化服務立法具有行政立法的天然屬性，本質上是行政機關“負擔性”與公民“受益性”的結合，更加注重保障私權，明確政府責任。在當前以人為本、強調公民意識的立法趨勢下，加強公共文化服務立法已經成為政府和社會各界的共識,也是全面推進依法治國的現(xiàn)實需要。

一是完善公共文化服務立法體系的必然要求。目前我國與公共文化服務有關的立法內容，大多散見于一些單項的法律、法規(guī)、規(guī)章中，尚未形成完整的立法體系。比如，國家層面上的《文物保護法》、《公共文化體育設施條例》，省內制定有《江蘇省文化娛樂市場管理條例》、《江蘇省農村公共文化服務管理辦法》等單一規(guī)范性文件，這些有限的法律法規(guī)內容相對零散，只涉及公共文化服務的單一領域，不能顧及整體，同時更新較慢，部分內容已顯滯后，與當前人民群眾對文化服務的新需求和新期待有較大差距。本次立法正是在總結梳理既往立法體例的基礎上，著眼于當前我省公共文化服務體系建設的現(xiàn)實情況，力求形成一部較為完善的并具有江蘇文化品牌特色的地方性法規(guī)。

二是提高政府文化治理能力的必要前提。在當前“文化強省”的戰(zhàn)略視野下，提高文化治理能力，構建現(xiàn)代公共文化服務體系，是政府和行政管理層面必須完成的改革路徑。長期以來，我國文化法治建設相對滯后，政府對文化的建設和管理主要依賴行政手段，過多側重于“管理”，服務職能相對薄弱，衍伸而來的公共文化設施綜合利用效率不高、文化產品供給不足，以及與群眾需求對接渠道不通暢、城鄉(xiāng)區(qū)域文化發(fā)展不平衡、社會力量作用發(fā)揮不明顯等問題凸顯。此次立法，通過頂層設計，能夠進一步對政府部門在公共文化中的“服務角色”進行清晰界定，促進“文化管理”向“文化治理”轉變，為公共文化服務標準化、均等化提供更強有力的法治保障。

三是推動文化行政體制改革的實踐需要。十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，對政府文化管理領域的法治建設提出了更高要求?；竟参幕帐钦竟卜盏闹匾獌热?。公共文化服務的立法立規(guī)能夠強化政府公共文化服務供給責任，推動各級政府將公共文化服務作為建設法治政府和服務型政府的重點工作來抓，促進各級政府和公共文化機構科學、規(guī)范地開展公共文化服務，在法治軌道上推進文化治理能力現(xiàn)代化。同時，可以引導政府引入競爭機制，發(fā)揮財政資金杠桿作用，讓有形之手強化管理，讓無形之手優(yōu)化資源配置，形成公共文化服務市場化、多元化、社會化供給格局，推動文化體制改革在法律框架內規(guī)范化、程序化運行。

四是深化拓展民生幸福工程、做好文化民生工作的有力保證。江蘇正處在經濟轉型升級、向中高收入階段邁進的關鍵時期，公共文化服務更多要以改善民生、發(fā)展民生為重點。在五大發(fā)展理念指引下，協(xié)調發(fā)展成為城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的主題，滿足城鄉(xiāng)居民對公共文化服務的多層次需求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域文化發(fā)展的關鍵。加快公共文化服務立法，可以法律的強制力為后盾，明確各相關部門職能，轉變服務方式，強化民生意識，一方面堅持公共文化建設的“自上而下”，明確文化民生的“責任清單”，另一方面重視效能評價的“自下而上”，以群眾需求為導向推進公共文化建設，保障廣大人民群眾的文化權益[3]。

3 《條例》分析與解讀

《條例》共有六十條，具體包括總則、服務提供、設施建設、社會參與、保障措施、法律責任和附則等七章。《條例》圍繞保障人民群眾基本文化權益這一根本目標，主要明確了公共文化服務原則、責任主體、服務提供與管理、設施建設與利用、鼓勵社會參與的途徑與方式、保障機制與措施、法律責任等具體內容?！稐l例》直面我省公共文化服務工作中的難點和盲點，通過調研、論證、民主討論等多個環(huán)節(jié)，增加條文的民主性和可操作性，對公共文化服務產品的供給側改革，提升公共文化服務標準化、均等化水平，推進全省公共文化服務向更高層次發(fā)展，具有重要的宣示和督促作用。同時，也為有望于今年出臺的《公共文化服務保障法》提供了有益探索與借鑒?？傮w來說，《條例》是理論研討與經驗總結相結合的產物，定位準確，特色鮮明，具有較強的針對性和可操作性[4]。

3.1 公共文化服務的政府主導化

《條例》注重強化政府主導作用，特別是在制定規(guī)劃、資源整合、編制目錄、人員配備、財政保障、政府考核等若干主要環(huán)節(jié)，明確并落實各級政府的責任主體地位，并要求地方各級政府把這項工作擺上更加突出的位置，賦予組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調的角色定位。其中第六條規(guī)定“地方政府統(tǒng)一領導本轄區(qū)的公共文化服務工作”，明確了責任主體地位；第十一條規(guī)定“地方政府要制定并定期公布免費服務計劃和目錄”，就是要讓被服務對象更加清楚知道自身可以享受到哪些免費或優(yōu)惠服務項目。第十七條要求“地方政府加大對村、公共文化服務的供給，提供必要的支持”，有利于保障農村居民、居民這些最基層民眾的文化權益，增加基層群眾在公共文化服務方面的獲得感。第二十條強調“地方政府要加強公共文化服務資源整合、互聯(lián)互通”，目的是有效解決一方面供給不足、一方面存在資源浪費的現(xiàn)狀。第五十條規(guī)定“地方政府配備好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村、綜合文化中心的工作人員”，旨在解決最基層公共文化服務人力不足的老問題。第五十三條明確“地方政府要將公共文化服務納入政府考核內容”，以加大政府層面的推進力度。第五十四條則明確了“地方政府未履行上述法定職責，要承擔的相應法律責任”[5]，體現(xiàn)了行政法的權責一致原則，與當前依法治國、依法行政的要求相適應。

3.2 公共文化服務基本目標的精細化

《條例》加大了文化資源配置向農村、基層及特定地域、特殊群體的傾斜。均等化的主要內容，涵蓋城鄉(xiāng)均等、區(qū)域均等和群體均等。2011年廣東省出臺的《廣東省公共文化服務促進條例》明確提出針對特定地區(qū)、群體提供公共文化服務，提供了較好的借鑒?！稐l例》第十六條規(guī)定“為未成年人、老年人、殘疾人、外來務工人員等特殊群體提供有針對性的公共文化服務”；第十九條規(guī)定“縣一級的公共圖書館、博物館、文化館、美術館加強對基層（也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村、）公共文化服務工作的業(yè)務指導”，同時還提到了推進縣級公共圖書館通借通還、推進流動文化服務等方面舉措，旨在通過加大政策扶持和業(yè)務幫助力度，激發(fā)基層公共文化活力，縮小城鄉(xiāng)差距。第四十條明確要“引導、扶持、規(guī)范民間文藝團隊健康發(fā)展”，對于保護優(yōu)秀民間文化，傳承優(yōu)良民俗傳統(tǒng)具有積極的感召作用。

3.3 公共文化服務社會參與的多元化

在“社會參與”這一章中，《條例》對社會資本參與公共文化服務進行了細致規(guī)定，明確政府作為社會參與的責任主體，社會參與涵蓋了各類文化企業(yè)、各類文化團體和文化行業(yè)相關組織等。一方面將江蘇省在實踐中總結的先進經驗做法（如志愿者制度、現(xiàn)代法人治理結構制度）等上升為法律規(guī)定，進一步提升法律效力和實施效果，另一方面將社會參與的的方法、政府引導支持規(guī)定更為細化和可操作，充分調動社會參與的積極性。《條例》在第三十四條提出政府購買服務、活動項目補助、定向資金補助、貸款貼息支持等社會參與的方式。第三十五條提出地方政府應制定通過社會力量購買服務指導目錄或者詳細購買目錄，促進社會力量參與服務提供。第三十九條鼓勵社會各領域積極開展文化、校園文化、企業(yè)文化、鄉(xiāng)土文化等各類文化活動。第四十三條提出積極探索以理事會重點的法人治理制度，廣泛吸納各方面代表人士、專業(yè)人員和社會各界積極參與公共文化的各項管理[6]。

3.4 公共文化產品供給的優(yōu)質化

公共文化產品是政府公共文化服務的“最終形態(tài)”，直接體現(xiàn)了政府的服務水平和供給能力。提升公共文化產出效能，提高文化產品的質量和群眾滿意度，是公共文化服務的基本價值所在。針對當前公共文化產品供不應求和供需不對稱的主要矛盾，需要在問計于民、開門決策的基礎上，提供更加“適銷對路”的公共文化產品，實現(xiàn)文化產品供給側的優(yōu)化和創(chuàng)新。《條例》針對公共文化產品的“提質增效”也做了相應規(guī)定，其中第十條規(guī)定“增加公共文化服務總量，提高公共文化服務質量是地方政府的應有職能”，基本要求是要與本地地域文化特色、人口狀況、公眾文化需求和經濟社會發(fā)展狀況相匹配。第十三條規(guī)定了公益性文化單位完善服務的項目和內容，并賦予了其為公眾開展文化活動提供支持和幫助的責任。第八條提出“推動文化與科技、互聯(lián)網融合”，第十八條規(guī)定“地方政府加強公共數(shù)字文化建設，運用互聯(lián)網和現(xiàn)代科技手段，提升、擴大和延伸公共文化服務，提高公共文化服務水平和服務效率”,以實現(xiàn)“互聯(lián)網+公共文化服務”的深度融合和全覆蓋。

3.5 公共文化服務保障的立體化

現(xiàn)代公共文化服務體系需要形成科學有效的保障機制?！稐l例》將保障措施部分單列在第五章，從加強統(tǒng)籌協(xié)調（第四十五條），加強政策扶持（第四十六條、第四十七條、第四十八條、第四十九條），加強隊伍建設（第五十條、第五十一條、第五十二條）三大方面做了規(guī)定。條文通過細化基本公共文化服務的保障標準和協(xié)調機制，提高實際工作中的可操作性。對公共文化政策、標準的制定、實施和考核進行了程序性規(guī)定。建立了“公共文化服務資金審計監(jiān)督和統(tǒng)計公告制度”，提升資金的利用率；將公共文化設施、公共文化產品、公共文化活動、公共文化項目等所需經費納入財政預算，加大對經濟薄弱地區(qū)轉移支付力度；鼓勵社會力量支持，并給予相應的財稅優(yōu)惠政策?！稐l例》還對人員隊伍建設做了規(guī)定，包括合理配備公共文化服務機構從業(yè)人員的基本標準，從業(yè)人員的崗位培訓，建立和完善公共文化人才引進、培育和激勵機制等，對于提高公共文化服務隊伍整體職業(yè)素養(yǎng)和服務能力具有重要指導作用。

4 現(xiàn)有成績和存在問題

實踐中，近年來江蘇省對于公共文化服務建設的人、財、物投入呈上升趨勢，公共文化服務的質量和效益得到顯著提高。2015年,江蘇在全國率先建成從省到村的五級公共文化設施網絡體系，設施覆蓋率達到95%?？偼顿Y逾10億元的南京博物院一、二期改擴建工程等一批重大文化設施建成開放，江蘇大劇院建設加快推進，全省國家一級圖書館、文化館、博物館的總數(shù)居全國前列，全省萬人擁有公共文化設施面積由2010年的601平方米增加到1490平方米。公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建工作走在全國前列，蘇州市、連云港市“文化中心標準化建設”，無錫市、南京市“文化惠民百千萬工程”、常州市“電視圖書館”進入第二批創(chuàng)建名單并通過中期督查，4個省轄市、22個縣（市、區(qū)）和210個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）被命名為省級示范區(qū)[7]。

江蘇文化的發(fā)展具有優(yōu)秀的傳統(tǒng)和歷史，并一直處于全國領先水準，但歷史遺留問題和制約因素仍長期存在，如蘇南、蘇北、蘇中各區(qū)域文化的城鄉(xiāng)差距，文化產品供需不對等，從業(yè)隊伍層次不齊、專業(yè)知識人員缺失等。整體來看，全省公共文化服務整體水平與基本建成現(xiàn)代公共文化服務體系的目標要求相比，仍有較大差距。究其原因，根本問題在于現(xiàn)有立法和制度體系不健全，立法盲點多，法規(guī)數(shù)量少，公共文化服務諸多領域仍存在缺失；配套制度不完善，導致法的實效性和規(guī)則運行的穩(wěn)定性不強；現(xiàn)有制度內容過于零散且存在片面性，強調政府的管理權力過多，對公民文化權益的保障和救濟較少等。

5 完善公共文化服務體系運行機制的具體措施

立法的實踐意義在于法的實施、適用和遵守。公共文化服務體系的運行機制應當是圍繞核心制度而建立起來的配套措施，是公共文化服務立法在具體實施層面的可操作性安排。當前應以《條例》的出臺為新起點，在理論研究、制度保障、決策制定、監(jiān)督與救濟、隊伍建設等配套制度層面進行優(yōu)化和改革，從而形成與《條例》相匹配的運行機制，提高《條例》的社會作用和實踐價值。

5.1 加強對公共文化法治理論的研究

良法是善治的前提，公共文化服務是公共文化治理的重要一環(huán)。我國的文化管理活動是一個具有多維度的復雜進程，公共文化服務是在國家宏觀治理結構中的文化治理視野中實踐環(huán)節(jié)，“國家治理結構的調整與文化治理模式的轉變構成了公共文化服務的基本情境”[8]。因此，要善于總結理論界和實踐中的經驗，加強對公共文化發(fā)展規(guī)律的研究和領悟，更好地把握公共文化服務過程中的公眾情緒，從而對公共文化法律體系進行科學合理的設計；要完善文化法律法規(guī)體系建設的長期規(guī)劃，緊跟中央立法規(guī)劃步伐，拓展文化立法的角度和層次，提高文化立法的數(shù)量和質量。公共文化治理的根本目標在于挖掘不同社會群體對公共文化的“潛能”，更有效地整合各種社會資源，滿足不同群體對基本文化權益的訴求。這就要求政府必須回歸服務本位，突出服務職能，尊重文化市場規(guī)律，制定符合時代主題的文化發(fā)展策略，強化對公共文化服務的公平性、公益性、民本性等基本價值的探究，真正實現(xiàn)依法而治、善治而為。

5.2 提高公共文化決策的民主化程度

文化是民意的感性表達，民生是文化的活力之源。2015年10月出臺的《蘇州市公共文化服務辦法》提出建立公共文化服務的公眾評價和反饋機制，推動公共文化服務“供需”對接，從而把公共文化服務的選擇權和評價權交給群眾。開門立法、民主立法是當前立法制度改革的重要舉措，文化立法由于其“民本性”的特征更需要群眾的參與。具體而言，在法規(guī)和政策出臺前，可通過在政府門戶網站發(fā)布征求意見稿，征詢意見；通過召開民主座談會、專家論證會，提高決策科學化程度；加強公共文化服務的試點和嘗試，通過及時有效的信息反饋，讓公共文化服務舉措更富人性化。目前，江蘇省在南京圖書館等單位開展試點，探索構建法人治理結構，建立由多方參與的理事會，其中包括社會代表、專業(yè)人士、各界群眾等，形成公共文化多元治理的體制。同時，探索形成公共文化服務的復合供給機制，通過暢通訴求表達渠道，征詢各類異質性、個性化的文化需求，在基本供給充分的前提下，針對性提供非規(guī)?；姆沾胧?，提高公共文化服務供給的精準化程度[9]。

5.3 建構公共文化服務監(jiān)督與救濟法律制度

公共文化服務的監(jiān)督評估，是保障公民文化權利的先決條件。建立第三方評估機制，將評估工作委托給相關院?；蚩蒲袡C構，或由幾個專業(yè)單位聯(lián)合開展評估工作，并出具獨立的評估報告，能夠有效減少評估過程中的干擾因素，提高評估結果的公平性和科學性，確保文化政策實施的投入比率和社會效果能夠得到科學、公正的體現(xiàn)。行政問責制是行政管理中的重要制度，構建公共文化服務問責制，對政府的決策制定、政策實施及工作人員的履職盡職具有重要的監(jiān)督反饋作用[10]。問責制目前已普遍運用于關乎公民生命財產安全的行政管理中，但是在文化教育等公共服務領域方面，長期處于缺失狀態(tài)，公眾公共文化權利的救濟也多為空白。“有權利必有救濟”，公共文化服務中，政府與群眾是服務提供者與服務享有者的關系，這與傳統(tǒng)意義上的管理關系存在區(qū)別。在一般行政管理關系中，行政相對人對于行政主體違法實施且造成自身合法權益受侵害的行政行為可提出行政復議、行政訴訟和行政賠償，而在公共文化服務層面，如果行政機關沒有依法提供合法合理的公共文化服務，群眾當然可以行使一般行政法意義上的行政救濟途徑維護自身的文化權益，這一點迫切需要從未來立法規(guī)劃中予以體現(xiàn)[11]。

5.4 加強公共文化服務隊伍建設和法治宣傳

建立專業(yè)化、職業(yè)化的公共文化服務隊伍，是提高公共文化服務質量的基本保障。針對基層文化服務隊伍編制不足、人員緊缺的問題，要加快制定公共文化機構人員編制標準，從機構和崗位設置、人員配備等方面，加大對基層文化服務隊伍的政策傾斜和扶持。完善人才培養(yǎng)和激勵機制，加強對從業(yè)人員的法治教育、專業(yè)技能培訓和職業(yè)道德培養(yǎng)，合理提升基層文化服務人員待遇，改善基層文化陣地、文化站等一線工作環(huán)境，提高從業(yè)人員的職業(yè)歸屬感和獲得感。加強文化志愿服務隊伍建設,構建來源廣泛、形式多樣、內容豐富的文化志愿服務體系[12]。加強文化普法宣傳教育，通過人民群眾喜聞樂見的形式，把文化法律、法規(guī)和政策與民間文藝、文化活動相結合，讓群眾真正了解自己應當享有的文化權益和遵循的法定義務，培養(yǎng)積極向上、健康和諧的文化生活習慣，自覺抵制不良文化的侵蝕，同時學會用法律武器維護自己的文化權益。

6 結語

下一步，江蘇省將以《條例》的頒布實施為契機，全面貫徹《條例》的內容和精神，注重實施過程中的問題反饋和社會效果評價，必要時制定實施細則和補充規(guī)定，提高立法工作的實踐效果。同時將以《條例》為藍本，以“文化暢通工程”的全面推進為契機，把“精準惠民”理念作為公共文化服務的價值導航，創(chuàng)新運行機制，激發(fā)內生動力，加快現(xiàn)代公共文化服務體系建設步伐，保障好、維護好、發(fā)展好人民群眾的基本文化權益。根據《江蘇省文化廳“十三五”文化發(fā)展規(guī)劃》，到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務體系，實現(xiàn)全省公共文化設施網絡全覆蓋，萬人擁有公共文化設施面積達到1600平方米以上，基層綜合性文化服務中心覆蓋率達到98%以上，公共文化服務標準化、均等化程度達到85%以上，公共文化資源利用效率和綜合效益達到90%以上，繼而為推動全省文化建設邁上新臺階、建設“強富美高”的新江蘇作出新的更大貢獻。

(來稿時間：2016年6月）

1.中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》[EB/OL].[2015-01-14]. http://www. gov.cn/xinwen/2015/01/14/content_2804250.htm

2.省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于推進現(xiàn)代公共文化服務體系建設的實施意見》[EB/OL].[2015-11-27]. http:// www.njwgx.gov.cn/xb/whjs/ggwh/zcwj/201511/t20151127_3682056. html

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8.李國新.強化公共文化服務政府責任的思考[J].圖書館雜志，2016（4）：4-8

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Research on the Legislation Construction and Operating Mechanism of Modern Public Cultural Service System——An Interpretation of Promoting Regulations of Jiangsu Public Cultural Service

Xu Lu Zhu Zhiwei Li Nan
( 1.Nanjing Library; 2. Nanjing Normal University )

On December 4, 2015, the 19th meeting of the Standing Committee of the 12th Jiangsu People’s Congress deliberated and passed Promoting Regulations of Jiangsu Public Cultural Service (hereinafter referred to as Regulations), which has becomes the first provincial regulations on the construction of public cultural service system since the 18th meeting of National People’s Congress. Regulations established the guiding ideology and basic principles for Jiangsu modern public cultural service system and regulated the service providing, infrastructure construction, social participation, safeguard measures, legal responsibilities etc.. Through the interpreting Regulations, this thesis analyzes the current situations and problems in Jiangsu public cultural service system and puts forwards suggestions for improving the operating mechanism.

Modern public cultural service system Legislation construction Operating mechanism Analysis and interpretation

G250

徐路（1984-），男，碩士，南京圖書館高級工程師，研究方向：立法決策咨詢；朱志偉（1964-），男，本科，南京圖書館副研究館員、讀者服務部主任，研究方向：公共圖書館管理；李楠（1985-），男，南京師范大學公共管理學院碩士生，研究方向：政府公共管理。