佟林杰

（燕山大學文法學院，河北 秦皇島 066004）

整合—協(xié)同視角下政府網絡公共危機治理創(chuàng)新路徑

佟林杰

（燕山大學文法學院，河北 秦皇島 066004）

我國的公共危機治理模式是以“一案三制”為基礎的，“一案三制”的治理模式構成了我國公共危機治理的基礎。在網絡時代背景下，該模式的缺陷也逐漸顯現(xiàn)。創(chuàng)新政府公共危機治理模式，主要有兩個極其重要的維度：一是發(fā)展整合取向；二是發(fā)展協(xié)同取向。在整合與協(xié)同視角下政府公共危機治理要增強政府的公共危機意識、更新治理理念、完善危機信息管理機制、構建多元主體參與的治理網絡、整合利用媒體資源、完善公共危機治理的組織構建、完善政府危機治理的法治建設。

整合—協(xié)同；公共危機治理；一案三制

近幾年來，公眾不斷地在網絡上向政府“發(fā)難”，網絡已不單單是人們查閱信息、溝通交流的平臺和媒介了。網絡上出現(xiàn)了惡搞、人肉搜素、虛擬集會等現(xiàn)象，網民正通過一種復雜的互動模式來把分散的公眾言論聚集成一股強大的網絡輿論。面對這種“網絡危機”狀況，政府應具備整合與協(xié)同的視野，跨域、跨界、多部門協(xié)同，并且各級政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會之間要進行充分的協(xié)作，進行公共治理。

一、政府網絡公共危機的理論闡釋

政府網絡公共危機是指在社會的運行發(fā)展中，由各種不確定因素引發(fā)的，可能會對公共安全和社會秩序產生威脅的危機事件。人們通常無法準確預測公共危機發(fā)生的時間、地點、具體形式，從而無法做到有效的危機預警。

政府網絡公共危機的特點具體體現(xiàn)在三個方面：首先是突發(fā)性。危機事件通常是在沒有任何準備的條件下發(fā)生的，通常會帶來巨大的損失，甚至可能引發(fā)公眾的恐慌，而政府可能會出現(xiàn)束手無策的情況。網絡時代信息傳播速度極快，對政府不滿的言論會充斥網絡，政府會在不滿的言論中逐漸失去公信力。在網絡時代，政府應該及時制定各種應對方案，以做到有備無患。其次是不確定性。網絡時代公共危機的不確定性是指，網絡時代的公共危機可能是由一人或多人引起的，但是在發(fā)展的過程中又有無數(shù)人加入進來，這使公共危機的發(fā)展方向變得不再明晰。在網絡時代，公共危機的發(fā)展和變化已然不是一個人的事情，而是社會群體共同參與的至關重要的問題。最后是破壞性。網絡時代的公共危機破壞性極大，這種破壞性是很難通過數(shù)據(jù)評估出來的。在人員、物質、政府形象方面造成的損失，都是對社會極大的損害。對政府不滿的言論通過網絡的不斷膨脹，造成的后果就是政府公信力急劇下降，而重塑政府公信力又是極不容易的事情。

二、我國政府網絡公共危機治理模式存在的問題

為了確保我國的國家安全，維護社會穩(wěn)定，采取“一案三制”的方式，來設置應對公共危機的總體措施。所謂“一案三制”指制定修訂應急預案、建立健全應急的體制、機制和法制。經過多年的發(fā)展，我國的公共危機治理已取得了很大的進步。但是，在2003年SARS危機爆發(fā)，對我國長久以來奉行的應急處理機制提出極大的挑戰(zhàn)，“一案三制”模式暴露出其弊端，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府危機治理意識和理念相對滯后

1.政府缺乏公共危機治理意識。公共危機的爆發(fā)和發(fā)展，是社會矛盾長期積累的結果，政府不僅要做好危機發(fā)生前的預防、危機發(fā)生時的有效處理，還要積極做好危機結束后的反思和補救。分析我國近些年的群體性事件，在突發(fā)危機時，政府大多情況下都缺少充足的準備。究其原因，是政府的風險預警能力亟待提高。在公共危機的潛伏期中，未能采取有效措施將其扼殺在萌芽狀態(tài)，導致其不斷擴散，進而影響有效解決。所以，政府是否具備危機治理意識將直接影響危機治理效果。

2.政府危機治理理念滯后。政府危機治理理念滯后體現(xiàn)在：當危機發(fā)生時，政府首先想到的是如何利用強制力控制危機的發(fā)展，堵住危機發(fā)展的路徑，而不重視通過疏導方式來緩和危機。在網絡時代，政府完全可以利用網絡發(fā)聲，變“堵”為“疏”，這是群眾更樂于接受的方式；在危機治理的過程中片面強調靜態(tài)管理，忽視動態(tài)管理。公共危機治理是一個持續(xù)的動態(tài)化過程，片面使用單一靜態(tài)的治理方式，會使治理結果大打折扣；在公共危機發(fā)生后的行政溝通中，通常采取單向溝通方式，即由行政命令來傳播政府理念。這種忽視民眾參與的行為會引起民眾不滿，極其不利于危機的有效解決。

（二）政府危機治理中的信息渠道不暢

1.信息傳播渠道不暢通。當某一危機發(fā)生時，要求逐級上報，而某些地方政府基于錯誤的政績觀會瞞報、遲報，甚至謊報危機的嚴重性。例如非典發(fā)生初期，沒有及時地上報中央，錯過了危機治理的最佳時機，導致疫情的擴大。這種縱向的層級上報制度，不利于上級直接了解危機的發(fā)生情況，會錯過危機治理的最佳時期。此外，政府內部缺少信息共享的平臺，導致危機治理條塊分割，不利于資源整合。

2.信息公開制度存在弊端?！稇鳖A案》要求，必須迅速、及時地向社會公眾公布危機相關信息，并及時追蹤報道危機的進展情況。但在實際中，政府通常出于某種目的將危機信息密封起來，即使發(fā)布了，也不是坦誠地告訴公眾全部信息。這樣會引起公眾的不信任，降低政府的公信力，還為謠言的滋生提供土壤。政府本是危機信息發(fā)布的權威機構，如果發(fā)布的信息不真實、不準確，某些媒體可能會掌握危機發(fā)布的主動權，夸大危機的實際情況，再通過互聯(lián)網的廣泛傳播，不免引起民眾恐慌。

3.政府決策信息咨詢系統(tǒng)不健全。從政府決策的角度來看，危機治理信息系統(tǒng)存在著明顯的不足，缺乏搜尋危機信息的動力機制。危機治理的決策信息系統(tǒng)一般都是被動地接收上級傳達的信息，而不能有效地發(fā)現(xiàn)潛在的危機；危機治理決策信息咨詢系統(tǒng)不夠完善。社會的轉型，加上高速發(fā)展的網絡，社會矛盾的形態(tài)多種多樣，涉及范圍廣，政府需要合理采納智囊團的建議，之后做出相關決策。如果沒有健全的信息咨詢系統(tǒng)，就必定影響公共危機治理的效果。

（三）公共危機管理的主體單一

1.公共危機管理主體單一。各級政府扮演著公共危機應對方案的制定者、危機應對的決策者、應對危機措施的執(zhí)行者和危機事后的總結者等角色。目前，政府是管理公共危機的唯一主體，但政府能夠管理的范圍和幅度有限，導致一些事件管理出現(xiàn)越位和缺位的現(xiàn)象，由此造成政府公信力下降。某著名的媒體人認為，我國社會的矛盾極易出現(xiàn)兩極對立狀態(tài)，兩極矛盾重重，然而卻沒有能夠進行調節(jié)的其他力量。公共危機所面臨的窘境就是，民眾用放大鏡來看待政府的權威信息發(fā)布。所以，政府的權威處在民眾需要但又不信任，又不能用其他力量代替的尷尬地位。公共危機管理必須過渡到公共危機治理，實現(xiàn)主體的多元化。

2.缺乏有效的國內外合作。受傳統(tǒng)思想的影響，當我國發(fā)生公共危機時，往往僅依靠政府的力量，并不重視國外組織的幫助。隨著經濟全球化的不斷發(fā)展，各國之間的聯(lián)系越來越密切，一國的公共危機事件可能會波及到其他國家而產生“蝴蝶效應”。當發(fā)生重大公共危機時，僅依靠本國政府的力量是不夠的。

（四）政府和媒體的關系失調

政府與媒體溝通失范。政府和媒體之間缺乏相應的溝通機制，包括危機預警識別機制、危機協(xié)調機制、危機信息公開機制等。當公共危機爆發(fā)時，政府和媒體在溝通上存在許多問題，呈現(xiàn)失范狀態(tài)。國家頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等法律文件，將公共危機發(fā)生上報制度化，使政府不能第一時間和媒體共享信息。由于政府壟斷了信息，媒體只能千方百計搜尋信息，在搜尋的結果上加以猜測，甚至歪曲事實。媒體的不斷介入，會使危機的負面新聞不斷出現(xiàn)。

政府媒體管理落后。新聞媒介具有強大的影響力，任何國家都要重視媒體的行為，加強對媒體的管理。在我國，現(xiàn)行的媒體體制使媒體成為政府的喉舌，它更強調意識形態(tài)的教化功能，把媒體當做宣傳的工具，弱化了其在公共危機治理中的重要作用。政府要將媒體擺在重要的位置，充分與其進行溝通，使其在公共危機爆發(fā)時能夠發(fā)揮正向的作用。

（五）公共危機治理缺乏組織和法律保障

目前，我國還未建立一個從中央到地方的、長效性的公共危機管理部門。許多機構都有相關職能，當公共危機爆發(fā)時，容易出現(xiàn)多頭管理的狀況。在公共危機發(fā)生前，缺乏組織來系統(tǒng)地規(guī)劃預案設計；在公共危機發(fā)生時，缺乏統(tǒng)一的指揮和協(xié)調部門；公共危機事后，多頭管理的治理方式會使資源浪費甚至出現(xiàn)腐敗，也可能出現(xiàn)互相推卸責任的現(xiàn)象。因此，公共危機治理需要一個嚴密的組織保障。雖然我國制定了《突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，但從整體上看，這一方面的法律體系還有待完善。我國相關的法律法規(guī)往往比較分散，沒有一部統(tǒng)一的《公共危機應對法》。關于各有關主體如何參與公共危機治理并沒有明確的法律規(guī)定，致使各主體間權責不清，治理失效。并且，我國的法律體系缺乏足夠的可操作性，仍有行政不作為、有法不依、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象存在。

三、整合—協(xié)同視角政府網絡公共危機治理創(chuàng)新路徑

（一）增強政府的公共危機意識

古語云，“居安思危，思則有備，有備無患”，可見我國自古以來就重視進行危機前瞻管理。自改革開放以來，促進經濟增長成為了我國各項工作的重中之重，政府和民眾的危機管理意識逐漸淡薄。公共危機意識是危機治理的起點，是有效應對突發(fā)公共危機的必要前提。因此，一方面政府要積極把危機意識引入日常工作管理中，使政府工作人員人人具有危機意識；另一方面，民眾需要積極配合政府，進行相關應急訓練，當危機真正爆發(fā)時，政府可以通過各種媒體，及時地與公眾進行溝通，引導公眾應對突發(fā)的危機事件，配合政府工作，形成全社會共同抵御危機的良好氛圍。

（二）重塑公共危機治理理念

整體性治理以解決公民需求作為第一要務，讓政府的職能回歸公共服務，并且強調責任的重要性。所以，構建公共危機整體性治理模式，需要對當前的公共危機治理理念進行整合。第一，強化公共利益意識，堅持以人為本。依據(jù)當前國情，我國政府公共危機治理奉行著“管理驅動邏輯”，往往采取運動式治理來追求社會的剛性穩(wěn)定，這種治理模式弊端叢生。因此，公共危機治理需堅持以人為本，積極構建服務型政府，完善公共服務，促進社會公平正義，從根源上消除公共危機的隱患。第二，強化公共責任意識，增強對公共危機治理的整體性認知。在公共危機治理過程中，應引入公共危機治理戰(zhàn)略思維，擯棄部門間的狹隘思維，跨越部門間的界限，努力整合資源，協(xié)同行動，最大限度地維護公共利益。

（三）完善危機信息管理機制

在進行公共危機治理時，需重視信息的傳播速度，所以必須建立起一個公共危機治理的信息傳播平臺，統(tǒng)籌信息的發(fā)布與更新。尤其是在公共危機剛剛爆發(fā)時，要準確迅速地傳遞危機的實時情況，積極傳遞正面訊息，如政府部門的處理措施，讓不同的主體都能迅速了解到危機發(fā)展進程，這樣才有利于及時整合各種資源，贏得公共危機治理的先機。與此同時，還要強化權威媒體和其他信息渠道的使用，以保證主流的信息能夠占領信息傳播的主陣地，避免各種虛假信息動搖民眾對政府的信任。

（四）構建多元主體參與的治理網絡

實現(xiàn)整體性治理，必須要改革危機治理主體不夠多元的現(xiàn)狀，全方位地綜合治理危機，構建起一個政府發(fā)揮核心作用的、市場奉獻力量、社會協(xié)同的公共危機治理網絡。因此，基于我國公民社會的基礎還比較薄弱、社會組織力量還不夠強大的現(xiàn)實，在公共危機治理中應堅持以政府為主導，充分利用政府的各種權力和資源。首先，要充分發(fā)揮網絡和新聞媒體等的引導和監(jiān)督功能。在應對公共危機事件時，新聞媒體扮演著十分關鍵的角色，它是政府與民眾間互相傳遞信息的媒介，即能夠將政府掌握的第一手信息及時傳遞給民眾，又能將民眾得到信息的反饋最快速遞傳回給政府。因此，政府應積極尋求與媒體方面的合作，為各媒體介入公共危機治理程序創(chuàng)造準入機制，以實現(xiàn)政府部門與媒體的良性互動。其次，要積極吸納非政府組織和國際社會的力量，以實現(xiàn)合作治理。在公民社會不斷發(fā)展的背景下，非政府組織和國際社會的力量對公共危機治理起著重要作用。最后，鼓勵企業(yè)參與公共危機治理。企業(yè)具備無可比擬的自身優(yōu)勢，是極其重要的又一主體。政府必須改變單打獨斗的局面，健全多元主體共治的機制，適時開展公共關系活動，協(xié)調各主體之間的關系并實現(xiàn)有效溝通，調動一切合理參與者共同處理公共危機問題，以期實現(xiàn)整體性治理。

（五）整合利用媒體資源

在危機治理過程中，建立媒體與政府間雙向溝通的機制，實現(xiàn)信息的實時共享，形成良性互動的合力，對有效應對公共危機具有重要意義。傳統(tǒng)媒體和新媒體都有其各自的特點，傳統(tǒng)媒體更具有權威性，而利用網絡的新媒體更具有時效性和交互性。因此，可以利用傳統(tǒng)媒體來發(fā)布權威信息，利用網絡媒體平臺來促進公眾討論，同時有效地勘察輿情，引導輿論。在新的時期，政府在應對公共危機過程中，處理同媒體間的關系，需要把握好各類媒體的傳播特點，使各類媒體有機地組合在一起，構建一個科學的媒體網絡，能夠全方位、高效率地傳播合力。

（六）完善公共危機治理的組織構建

有效的危機治理機制需要完善的組織架構作為實質載體，因此，政府需要建立一個從中央到地方的、長效的公共危機治理機構，來有效抵制危機的爆發(fā)。當發(fā)生公共危機時，中央與各級地方政府的危機處理機構能及時進行溝通，統(tǒng)一行動，最大限度地維護公共利益。除此之外，輿論引導也是政府進行危機防范的關鍵問題，因此，我國應建立起輿情研究中心等的輿論管控機構。利用該機構積極引導公眾輿論，降低網絡輿論危機發(fā)生的概率。政府輿情控制中心是政府在進行危機應對時對網絡管控的重要手段，通過這一機構，可以對公共危機事件的網絡輿論進行監(jiān)測和預警，有效地防范危機發(fā)生。

（七）健全政府危機治理的法治建設

加強關于公共危機治理的立法，使公共危機發(fā)生時能夠做到有法可依，建立起應對公共危機的長效機制，完善法律法規(guī)建設，是全面提高政府危機治理能力的必要之舉。目前，在我國的一些地方還沒有完善的政府危機處理的法律機制，這影響了政府的危機處理能力，并且對政府部門間的協(xié)調、組織機制落實、人財物調撥的力度等都十分不利。雖然我國制定了幾部關于公共危機的相關法律，但從整體上看，仍有許多現(xiàn)行法律沒有觸及的領域。因此，應全面完善相關立法工作。在憲法中應對公共危機治理的相關內容有所提及；制定統(tǒng)一的《公共危機應對法》，《公共危機應對法》應該涉及以下內容：危機狀態(tài)的確認和宣布；多元主體如何治理危機；多元主體間應如何分擔責任等；要做到有法可依，加強相關法律法規(guī)的制定與落實。

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D630.8

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1009-6566（2016）04-0067-04

2016-04-09

佟林杰（1986—），男，河北保定人，燕山大學文法學院行政管理系講師，燕山大學經濟管理學院博士后，研究方向為公共管理。