劉正妙，劉任平

（1.湖南科技大學馬克思主義學院，湖南 湘潭 411201；2.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

地方政府領導干部政績考評群眾參與：內(nèi)涵、類型及意義

劉正妙1，劉任平2

（1.湖南科技大學馬克思主義學院，湖南 湘潭 411201；2.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

群眾參與地方政府領導干部政績考評是指，廣大群眾以及群眾組織在國家法律范圍內(nèi)，依照法律的規(guī)定和程序，通過一定的渠道參與地方政府領導干部政績的考評，從而對其產(chǎn)生影響的過程。地方政府領導干部政績考評群眾參與按照不同標準可劃分為不同類型。群眾參與地方政府領導干部政績考評是增強地方政府領導干部政績合法性的主要途徑、溝通地方政府領導干部與社會公眾關系的重要橋梁、改善地方政府領導干部政績考評的有效手段、促進群眾參與制度化的有力引擎。

地方政府；領導干部；政績考評；群眾參與

習近平總書記在群眾路線教育實踐活動中多次強調(diào)，“黨員、干部身上的問題，群眾看得最清楚、最有發(fā)言權。要堅持開門搞活動，一開始就扎下去聽取群眾意見和建議，每個環(huán)節(jié)都組織群眾有序參與”。而地方政府領導干部是否為群眾做了事情，做了多少事情，所做的事情是否有成效，等等，也是群眾看得最清楚，最有考評權的。群眾是地方政府領導干部政績考評不可或缺的主體。

一、地方政府領導干部政績考評群眾參與的內(nèi)涵剖析

地方政府領導干部政績考評群眾參與就是在地方政府領導干部政績考評中，充分發(fā)揚民主，與廣大民眾保持聯(lián)系，最大限度地讓群眾能夠依法真正參與地方政府領導干部政績考評，使他們能夠通過各種有效的信息傳輸渠道，充分表達意見和訴求，對地方政府領導干部政績考評產(chǎn)生積極而有效的影響。因此地方政府領導干部政績考評群眾參與的內(nèi)涵，我們可以從以下幾個方面加以把握：

從參與的主體來分析，這里所指的群眾不僅僅是傳統(tǒng)意義上的地方政府領導干部的投票人和服務的接受者，而是地方政府領導干部創(chuàng)造的政績和提供的服務質(zhì)量的評估者?！叭罕娪辛x務參與公共事務，幫助機關獲得政治行政績效信息，要求政治家和官僚改進?！保?］充當“顧客”的群眾旨在通過參與地方政府領導干部政績考評，使地方政府領導干部樹立正確的政績觀，創(chuàng)造創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的政績，創(chuàng)造不僅當前造福人民而且有利于長遠發(fā)展的政績，提供讓群眾滿意的產(chǎn)品和服務。值得注意的是，參與地方政府領導干部政績考評的群眾并不涵括在政府機關擔任職務的公務員，而主要是指非國家機關工作人員的普通群眾。而且在這里的參與主體，我們還并不強調(diào)其“群眾資格”，只要所涉及的問題與其利益有關，群眾就可以參與，而不論其是否享有選舉權。概言之，一切贊成、擁護和參加社會主義建設事業(yè)的、與地方領導干部政績有著利益關系的非政府人員都屬于地方政府領導干部政績考評的主體，也包括社會組織和團體。

從參與的客體來分析，要確保群眾在地方政府領導干部政績考評中的地位，考評的每一環(huán)節(jié)都應有群眾真正地參與，包括政績考評愿景的規(guī)劃、考評指標體系的構建、考評等級標準的劃分、考評具體實施以及考評結果的分析和運用。

從參與的途徑來分析，群眾參與地方政府領導干部政績考評中的途徑和渠道必須是合法、有效的。根據(jù)西方國家的實踐經(jīng)驗，群眾參與地方政府領導干部政績考評的形式主要有兩大類：一是群眾通過現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術，例如微博、微信、QQ、電子郵件、APP等途徑主動參與地方政府領導干部績效考評，當然也有少數(shù)人采用傳統(tǒng)的信件、電話等方式參與，即自發(fā)式參與，也可稱為高層次參與；二是地方政府或其他機構通過發(fā)放調(diào)查問卷，舉行座談會、公開聽證會等形式組織、發(fā)動群眾參與地方政府領導干部政績考評，即動員式參與，亦即低層次參與。

從參與的形態(tài)來分析，群眾參與地方政府領導政府績效考評是一個動態(tài)、持續(xù)并且不斷變化的過程。按照公民參與的具體環(huán)節(jié)劃分，我們認為地方政府領導干部政績考評由動力機制、培訓機制、協(xié)調(diào)機制、約束機制和評價機制構成［2］。另外，我們也可以從橫向方面，即參與人數(shù)、參與渠道、參與層次和參與強度等四個方面考察公民參與形態(tài)。

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方政府領導干部政績考評中的群眾參與，主體是群眾個人或群眾組成的社會組織，但不包括政府的領導干部政績考評的執(zhí)行主體。其參與行為具有非法定職業(yè)性，參與重心在于影響政府的領導干部政績考評過程，進一步影響領導干部的政績觀和創(chuàng)政績的行為。參與的目的在于促成群眾利益的實現(xiàn)。

二、地方政府領導干部政績考評群眾參與的類型

目前，我國地方政府領導干部政績考評中的群眾參與類型主要有：

根據(jù)群眾的參與自主性，地方政府領導干部政績考評中的群眾參與可以分為主動參與和被動參與。主動參與就是群眾自愿收集領導干部政績考評的相關信息，了解領導干部政績考評的相關程序，利用合理的方式方法和手段參與到地方政府領導干部政績考評中去，影響領導干部的政績考評，達成自己的利益。被動參與，就是群眾被動的接受政府領導干部政績考評的相關信息，參與領導干部政績考評的過程并不是出于自己的愿望。改革開放以來，中國現(xiàn)實政治和經(jīng)濟環(huán)境的變化對中國現(xiàn)代群眾意識的生成起到了積極的推動作用，但由于我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚在構建過程之中，政治體制改革的一些難題距其解決和突破尚有待時間，政府行政體制改革尚處于維艱之途，等等，導致我國群眾參與意識還相當?shù)?，群眾的自主參與狀況還不樂觀。

根據(jù)群眾參與規(guī)模，地方政府領導干部政績考評中的群眾參與可以分為原子化群眾參與和集團式群眾參與。原子化群眾參與就是群眾個人獨立地參與地方政府領導干部政績考評。如群眾個人通過網(wǎng)絡評價領導干部。而集團式群眾參與就是群眾個體因地域或利益的關系，組成群眾團體參與到地方政府領導干部政績考評中去。從歷史的角度來看，群眾參與的行為較多屬于個人行為。但是，由于個人的力量非常有限。所以群眾通常以組織的形式來參與地方政府領導干部政績考評。他們通常對于利益的實現(xiàn)方式和問題的解決途徑會有不同的意見，甚至會出現(xiàn)對立和沖突。在這種情況下，群眾就會以非組織的形式參加地方政府領導干部政績考評。然而，現(xiàn)代社會是一個組織化程度越來越高的社會，群眾的那種原生性的非組織性特征正在逐漸消失，代之而起的是有組織的活動。群眾的團體式參與地方政府領導干部考評將是未來地方政府領導干部政績考評群眾參與的必然趨勢。

根據(jù)群眾參與時間，地方政府領導干部政績考評中的群眾參與可以分為考評前、考評中與考評后參與?？荚u前參與，主要是指地方政府在制定領導干部政績考評規(guī)劃時就讓群眾參與其中。包括領導干部政績考評愿景規(guī)劃、考評指標體系的構建（考評原則、考評指標的篩選與賦分）等?？荚u中參與就是在地方政府領導干部政績給定分值或評定等級時讓群眾參與其中。而考評后參與，就是地方政府已經(jīng)大體評定領導干部的政績，然后在群眾中進行領導干部政績考評的民意調(diào)查或滿意度調(diào)查，以進一步確定領導干部政績考評的科學性和合理性。

根據(jù)群眾參與區(qū)域，地方政府領導干部政績考評中的群眾參與可以分為城市群眾參與和農(nóng)村群眾參與。城市經(jīng)濟發(fā)展水平較高，群眾受政府干預較多，利益意識和權利意識較強，能夠獲得的領導干部政績考評的信息較多，能夠表達自己意愿的手段也較豐富，因此其參與領導干部政績考評的積極性、主動性較強。而農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟相對落后，這種落后形成了對農(nóng)民參與政治的剛性制約。因為經(jīng)濟的落后，農(nóng)民具有較少的閑暇時間去關心政治，他們不得不集中大部分時間去謀求生存和發(fā)展。同時，由于農(nóng)村很少從政府中獲得直接利益，獲得領導評價的信息極為有限，參與到領導干部政績考評的手段、工具缺乏，所以農(nóng)民缺乏對領導干部政績考評的熱情，不關心領導干部政績，參與意識較為淡薄。

根據(jù)群眾參與程度，地方政府領導干部政績考評群眾參與可以分為直接參與和間接參與。直接參與就是群眾直接參與到地方政府領導干部政績考評的各環(huán)節(jié)，群眾參與直接影響到地方政府領導干部政績的評定和劃分等級，真正做到領導的政績?yōu)槿罕妱?chuàng)造，政績大小、好差由群眾評定。我國有些地方政府已經(jīng)開始了領導干部政績考評群眾直接參與。如：湖南株洲啟動2008年度領導班子和領導干部政績考核的社會公認評估工作，評估結果首次網(wǎng)上公布；2014年，陜西商南縣實行官員政績現(xiàn)場接收群眾咨詢考核，多名“群眾不滿意”官員被撤。而間接參與就是群眾不直接參與地方政府領導干部政績考評，而是地方政府利電話、問卷、網(wǎng)絡對群眾進行領導干部政績調(diào)查，結合群眾意見然后對領導干部政績進行評定和劃分等級。如2013年深圳市委組織部委托國家統(tǒng)計局深圳調(diào)查隊，由其采取集中會議調(diào)查、入戶調(diào)查等方式就干部政績深入群眾進行滿意度調(diào)查。

根據(jù)群眾參與階層，地方政府領導干部政績考評群眾參與可以分為優(yōu)勢地位階層參與、社會基礎階層參與和中間階層參與。首先，從優(yōu)勢地位階層來看，他們掌握著主要的組織、經(jīng)濟等資源，在社會結構中居于優(yōu)勢地位，是地方政府領導干部政績考評的積極參與者。其次，從社會基礎階層來看，該類階層包括工人、農(nóng)業(yè)勞動者和城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層，整體上看，該階層參與領導干部政績考評的意識相對弱一些，但也呈現(xiàn)出增強趨勢。最后，從中間階層來看，該類別包括了專業(yè)技術人員、辦事人員、個體工商戶等階層，該階層成員有著良好的教育水平和參與技能，掌握著一部分社會資源，其參與意識比較富足，既不激進，也不落后淡薄。

根據(jù)群眾參與地方政府領導干部政績考評過程的制度化與否，可將其分為制度化參與和非制度化參與。制度化參與是指群眾通過合法程序參與地方政府領導干部政績考評過程或影響領導干部政績考評的參與方式。非制度化參與方式是指群眾通過非正式的方式影響領導干部政績考評的參與方式。

以上分類，并不是互不相關聯(lián)的，而是彼此之間存在交集的集合。同一群眾參與地方政府領導干部政績考評的行為，按照不同標準可以劃分為不同類型的參與。

三、地方政府領導干部政績考評中群眾參與意義分析

群眾參與是現(xiàn)代民主政治制度下群眾所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，是現(xiàn)代民主的主要表征之一。就其基本功能而言，主要包括兩個方面：一方面群眾參與是民主的表現(xiàn)形式和群眾權利的重要內(nèi)容；另一方面群眾參與是實現(xiàn)民主和維護群眾利益的重要工具。在推進“中國夢”的偉大歷史進程中，讓群眾有序、制度化參與地方政府領導干部政績考評，具有以下幾個方面的意義：

1.增強地方政府領導干部政績合法性的主要途徑

領導干部政績合法性從本質(zhì)上說，就是地方政府領導干部以什么為價值取向創(chuàng)造政績、能否創(chuàng)造政績、政績在多大程度上能被群眾接受。越能被群眾認同的政績，其合法性越強，反之亦然。判斷領導干部政績是否具有合法性要以群眾認同為基礎是因為“在民主國家，統(tǒng)治者的合法性通常依賴于他們滿足一些關鍵選民對他們政績的期望?！保?］也就是說判斷地方政府領導干部政績是否具有合法性，并不在于領導干部自己標示，也不在于領導干部對自己的政績作法律詮釋，而在于占人口絕大多數(shù)的民眾是否認同認可。這也正是馬克思認為的人民群眾是社會發(fā)展的主體，是歷史的創(chuàng)造者，是社會主人的中國化表述。事實上，不能夠為群眾所認同的政績是缺乏合法性基礎的，就不能滿足公眾的需求或使領導干部在公眾心目中的形象會大打折扣，不僅導致群眾對領導干部的懷疑和不信任，而且導致公眾對政府的懷疑和不信任。創(chuàng)新群眾參與機制，讓群眾大范圍、深程度地參與地方政府領導干部政績考評恰恰是現(xiàn)代民主政治以及地方政府為提高績效而改進對領導干部政績所作的不懈努力，即使暴露了不足和失敗，也并不一定會損害地方政府領導干部的信譽，相反，讓群眾知曉地方政府領導干部創(chuàng)政績過程中所面臨的困難和問題，有利于消除群眾對地方政府領導干部的偏見，對地方政府領導干部的批評意見也就會相應的減少，從而拉近地方政府領導干部與群眾之間的距離，使群眾更加支持、理解、信任和認同地方政府領導干部和其為創(chuàng)政績所作的付出，地方政府領導干部政績的合法性也就隨之日益鞏固。

2.溝通地方政府領導干部與社會公眾關系的重要橋梁

習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時講到：“密切黨群、干群關系，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終是我們黨立于不敗之地的根基?！备母镩_放30多年以來，各級黨組織和黨員干部較好地貫徹和執(zhí)行了黨的群眾路線，黨群關系、干群關系總體上來說也是好的，這是主流，必須充分肯定［4］。但是，我們也必須看到，在一些地方，干群關系存在的問題甚至還非常嚴重，這直接關系到黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，影響到黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高。而干群關系緊張的一個主要原因就是“有些干部在錯誤的發(fā)展觀和政績觀的影響下，大搞形式主義，潛心搞勞民傷財?shù)乃^‘政績工程’、‘形象工程’；有些干部群眾觀念淡薄，對群眾缺乏感情，同群眾的聯(lián)系明顯削弱。他們作風不深入，高高在上，官氣十足、主仆關系顛倒，遇事推諉，不負責任?！保?］因此，創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評機制，能讓領導干部創(chuàng)政績行為和結果充分展示于群眾面前，讓領導干部正確認識人民群眾主人翁地位，樹立全心全意為人民服務宗旨；克服驕傲自滿和脫離群眾的官僚主義意識；改進領導方式和工作方式，真正做到創(chuàng)政績能重民盼、順民意、解民困，防止創(chuàng)政績過程中的“政績工程”和“形象工程”等領導干部利用公共權力的尋租行為，遏制腐敗和不正之風的滋長和蔓延。另一方面，在創(chuàng)新群眾參與機制，暢通參與渠道，讓群眾在廣泛、深入?yún)⑴c領導干部政績考評中，能夠讓群眾表達自己的利益要求和呼聲并在一定程度上得到滿足，增進群眾對領導干部的理解和信任，調(diào)和領導干部與群眾觀念的差異，密切領導干部與群眾的思想感情。

3.改善地方政府領導干部政績考評的有效手段

近幾年，地方政府領導干部政績考評改革在我國取得了長足的進步。然而理性審視之后，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的地方政府領導干部的政績考評制度尚不健全，存在諸多不盡如人意的地方［6］。從考評內(nèi)容到考評程序上有諸多不完善之處，以致有些地方政府領導干部為追求政績不擇手段。弄虛作假、勞民傷財、欺上瞞下，“政績工程”、“形象工程”在一定程度上還比較嚴重。因此，創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評機制，讓群眾真正參與到地方政府領導干部政績考評中來：一是有利于群眾本位的地方政府領導干部政績考評價值取向的形成。在地方政府領導干部政績考評中，群眾本位的價值取向本質(zhì)就是要把人民的利益作為領導干部政績考評工作的出發(fā)點和落腳點，從而使考評工作更為科學和全面地進行，讓人民滿意。這正是實現(xiàn)地方政府領導干部政績考評科學化的靈魂。二是有助于超越傳統(tǒng)領導干部政績考評指標體系，將精力集中在群眾真正關心和需要解決的問題上，并通過將“事實（硬件資料數(shù)據(jù)）與價值觀（群眾感覺如何）結合起來，從而增加評估指標體系的社會相關性”［7］。三是有利于群眾對領導干部政績考評的各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，避免政績考評流于形式，或防止被某些領導干部利用于實現(xiàn)不正當目的、獲取不正當利益的手段，從而保證政績考評的“民眾本位”的價值取向。四是有利于領導干部政績考評結果的應用，幫助地方政府領導干部以群眾的需求為目標，樹立正確的政績觀，不斷提高自己創(chuàng)造滿足人民需求的政績。

4.促進群眾參與制度化的有力引擎

隨著群眾獨立性普遍增強和群眾與政府的聯(lián)系日益密切，群眾越來越多地參與到政治生活中來，初步形成了具有中國特色的群眾參與形式：實行村民自治；實行代議制；實行共產(chǎn)黨領導下的多黨合作制；實行民主集中制；實行民主監(jiān)督等等。這些都為民主政治建設打下了堅實的基礎。但是，群眾參與的制度化建設滯后對群眾參與的限制也不容忽視。群眾參與制度化包括兩個方面的內(nèi)容：群眾參與制度的建立完善和群眾參與制度化的過程。在群眾參與制度的建立完善上，其實質(zhì)是在中國共產(chǎn)黨的正確領導下，從當代中國群眾參與政治活動的實際出發(fā)，在中國民主政治建設的總體框架內(nèi)，建立、修改、完善、創(chuàng)新政治參與制度。在群眾參與制度的“化”的方面，實際上包含著個體與群體兩個層面的“化”的過程：在個體層面上，促進群眾參與的制度意識由剛性的外部約束向群眾個體內(nèi)心固有的自覺意識轉化，即完成制度意識在群眾心中的“內(nèi)化”；在群體層面上，就是要在制度規(guī)范下把依法參與、合法參與、主動參與、理性參與深入到社會政治生活的方方面面，實現(xiàn)群眾參與制度的“社會化”。而群眾參與地方政府領導干部政績考評作為群眾參與全集里面的一個子集，創(chuàng)新地方政府領導干部政績考評參與機制，可以培養(yǎng)群眾的參與意識，提高群眾的參與技巧與技能，使領導干部的政績考評活動為群眾所接受和承認，從而自覺地、有序地、規(guī)范地參與到領導干部政績考評中來，使群眾行為納入制度化的渠道。而這實際就是群眾參與制度化的一個部分，推進了群眾參與制度化的進程。而其對領導干部政績考評制度化的推進的另外一個方面表現(xiàn)在：進行地方政府領導干部政績考評群眾參與機制創(chuàng)新的經(jīng)驗，可以為群眾選舉中的群眾參與、政府績效考評中的群眾參與、政府決策活動中的群眾參與、行政監(jiān)督過程中的群眾參與提供制度化的目標和方向，明確群眾制度化的究竟該怎么化、化什么、化的進程等，激勵和推動其他方面的群眾參與制度化，在整個群眾參與制度化中起到標桿作用。

［1］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.138.

［2］［4］劉正妙.地方政府領導干部政績考評群眾參與：現(xiàn)狀、困境與對策［J］.石河子大學學報（哲學社會科學版），2011，（06）.

［3］（美）塞繆爾·亨廷頓.第三波——20世紀后期民主化浪潮［M］.上海：三聯(lián)書店，1998.59.

［5］張寶林.新形勢下干群關系存在的主要問題、特點及原因分析［J］.福建省委黨校學報，2005，（12）.

［6］周志平.公民參與政府環(huán)境決策：理論邏輯與路徑選擇［J］.佛山科學技術學院學報（社會科學版），2014，（02）.

［7］（美）馬克·霍哲.公共部門業(yè)績評估與改善［J］.中國行政管理，2000，（03）.

The Connotation，Types and Significance：The Masses’Participation in the Assessment of the Achievements of the Leading Cadres

LIU Zheng-miao1，LIU Ren-ping2
（1.School of Marxism Studies，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan 411201，China；2.Party School of Shangrao Municipal Committe，Shangrao 334000，China）

The masses’participation in the assessment of the achievements of the leading cadres in the local government refers to the process that masses or public organizations participate in the assessment of the achievements of the leading Cadres in the local government through specific ways based on provision and procedure within the nation’s law thus have an effective influence on it.This masses participation can be classified into various types based on different standards.And is main means to enhance the legitimacy of the achievements of the leading cadres，an important way to bridge officers public relations，an effective method to improve the evaluations of officers’performances in local governments，an powerful engine for the public participation in institution.

local government；leading cadres；assessment of the achievements；masses’participation

D630.3

A

1009-6566（2016）04-0056-05

湖南省科技廳科技計劃項目“地方政府領導干部政績考評中公民參與機制創(chuàng)新研究（2014SK3282）”，湖南省情與決策咨詢研究項目“加快推進湖南省縣級政府治理能力現(xiàn)代化研究（2014BZZ263）”，湖南科技大學博士科研啟動基金項目（E51320）的階段性成果。

2016-04-15

劉正妙（1984—），男，湖南臨湘人，湖南科技大學馬克思主義學院副教授，博士，主要研究方向為中國特色社會主義理論與實踐。

劉任平（1978—），男，江西九江人，中共上饒市委黨校教師，碩士，主要研究方向為政治學。