張承先

（南昌鐵路公安局法制監(jiān)管處，江西南昌　330002）

論我國(guó)行業(yè)公安機(jī)關(guān)屬地化的必要性與可行性——以鐵路公安機(jī)關(guān)為例

張承先

（南昌鐵路公安局法制監(jiān)管處，江西南昌330002）

以鐵路公安為代表的行業(yè)公安機(jī)關(guān)管理體制有歷史的合理性，但其現(xiàn)狀暴露出的種種弊端，表明這種管理體制不利于依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和行業(yè)公安機(jī)關(guān)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，管理體制改革具有必要性。鐵路檢、法兩院體制改革的完成及公安機(jī)關(guān)合成化作戰(zhàn)的探索和實(shí)踐也表明了行業(yè)公安機(jī)關(guān)屬地化改革的可行性。為確保改革的有序和成功，中央應(yīng)制定行業(yè)公安改革規(guī)劃和方案，行業(yè)公安機(jī)關(guān)可先進(jìn)行“大部門”改革，再按同級(jí)屬地化原則將改革繼續(xù)推進(jìn)。

鐵路公安機(jī)關(guān)；行業(yè)公安機(jī)關(guān)；法治；體制改革

引言

2014年3月1日晚，云南火車站發(fā)生了暴力恐怖襲擊案件，8名暴恐分子（6男2女）手持長(zhǎng)刀對(duì)無(wú)辜群眾進(jìn)行砍殺，在短短的12分鐘的殺戮中，31人死亡，141人受傷，暴恐分子被地方特警開(kāi)槍擊斃4名和擊傷1名。同年4月30日晚，新疆烏魯木齊火車南站發(fā)生了暴力恐怖襲擊案件，3名暴恐分子用爆炸的方式襲擊，造成3人死亡，79人受傷，其中4人重傷。同年5月6日上午，廣州火車站又發(fā)生一起暴力襲擊案件，1名暴恐分子手持長(zhǎng)刀1分鐘內(nèi)致6人受傷。以上三起暴力恐怖襲擊案件表明鐵路已成為暴恐分子襲擊的重點(diǎn)對(duì)象之一，也暴露出了三個(gè)問(wèn)題：一是鐵路公安機(jī)關(guān)單純依靠自身力量很難有效預(yù)防、打擊暴力恐怖襲擊犯罪活動(dòng)；二是鐵路公安機(jī)關(guān)和地方公安機(jī)關(guān)在預(yù)防、打擊犯罪活動(dòng)特別是暴力恐怖襲擊犯罪活動(dòng)中沒(méi)有建立有效的協(xié)作關(guān)系；三是我國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)等行業(yè)公安機(jī)關(guān)體制已不能適應(yīng)和應(yīng)對(duì)當(dāng)下復(fù)雜嚴(yán)峻反恐形勢(shì)，進(jìn)行徹底的改革勢(shì)在必行，這點(diǎn)最重要。本文重點(diǎn)闡述第三點(diǎn)。根據(jù)權(quán)力配置范圍，公安系統(tǒng)的宏觀體制三大內(nèi)容之一是地方公安與行業(yè)公安之間的關(guān)系，主要包括地方公安與鐵路、交通、民航、森林、海關(guān)公安之間的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)公安機(jī)關(guān)是由地方公安機(jī)關(guān)與行業(yè)公安機(jī)關(guān)兩部分構(gòu)成的，行業(yè)公安機(jī)關(guān)共有鐵路、交通、民航、森林、海關(guān)緝私公安五部分，民警約15萬(wàn)人，占全國(guó)民警數(shù)量的6.8%左右，其中鐵路公安機(jī)關(guān)有民警7.5萬(wàn)人左右，占全國(guó)民警數(shù)量的3.4%左右。在長(zhǎng)期的公安工作實(shí)踐中，鐵路公安機(jī)關(guān)等五種行業(yè)公安機(jī)關(guān)在公安部黨委和所屬行業(yè)黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹黨和國(guó)家有關(guān)公安工作的方針政策，發(fā)揮公安職能，服務(wù)保障行業(yè)發(fā)展運(yùn)行，全力維護(hù)行業(yè)和社會(huì)治安穩(wěn)定，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了積極的貢獻(xiàn)［1］。

但地方公安機(jī)關(guān)與行業(yè)公安機(jī)關(guān)并存的格局嚴(yán)重影響了我國(guó)預(yù)防、打擊違法犯罪活動(dòng)能力特別是有效預(yù)防、打擊恐怖犯罪活動(dòng)能力的整體提高，如何對(duì)行業(yè)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行改革是當(dāng)前一個(gè)緊迫的問(wèn)題。由于上述五大行業(yè)公安機(jī)關(guān)有諸多相同之處，且鐵路公安機(jī)關(guān)民警人數(shù)最多，最有代表性，改革難度也最大，所以本文將以鐵路公安機(jī)關(guān)為例進(jìn)行探討。

一、鐵路公安機(jī)關(guān)的歷史與現(xiàn)狀

（一）新中國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)的歷史

新中國(guó)鐵路警察始建于解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間。1947年2月，黑龍江省解放后，在哈爾濱成立了東北鐵路公安處。1949年1月10日，中國(guó)人民革命軍事委員會(huì)鐵道部（軍委鐵道部）在河北省石家莊市成立，建立了鐵路警察隊(duì)伍。4月27日，軍委鐵道部機(jī)關(guān)設(shè)公安局。1949年10月，軍委鐵道部公安局改為鐵道部公安局，作為公安部的派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)鐵路公安保衛(wèi)工作。1953年1月，公安部成立交通保衛(wèi)局，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)鐵道、公路、航運(yùn)、郵電系統(tǒng)的公安保衛(wèi)工作。1954年8月30日，鐵道部公安局并入公安部十局，1966年被撤銷。1970年7月，鐵道部與交通部合并。1971年，由于鐵路治安混亂，經(jīng)交通部、公安部報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，當(dāng)年8月17日成立交通部公安局，并著手恢復(fù)鐵路公安工作。1975年，國(guó)務(wù)院決定恢復(fù)鐵道部，隨即成立了鐵道部公安局，同時(shí)重新納入公安部業(yè)務(wù)局序列，仍為第十局，在鐵道部和公安部領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全國(guó)鐵道公安保衛(wèi)工作。

鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)行上級(jí)公安機(jī)關(guān)同所在地鐵路局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，干部管理、警察任免以鐵路行政管理部門為主的體制。即：股級(jí)干部由鐵路分局任免，科級(jí)干部由鐵路局任免，處級(jí)以上干部由鐵道部任免。1984年11月10日，鐵道部、公安部下發(fā)《鐵路公安機(jī)關(guān)列入公安機(jī)關(guān)序列的通知》以后，鐵路公安干部管理權(quán)限逐步進(jìn)行調(diào)整。2005年至2010年，干部管理的任免權(quán)限主要有：副局級(jí)以上干部和鐵道部公安局機(jī)關(guān)工作人員由鐵道部任免和管理，局級(jí)干部的任免需要征得公安部同意；正處級(jí)干部由鐵路局任免，任免鐵路公安局、公安處正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部需征求鐵道部公安局意見(jiàn)；公安局、公安處的副處級(jí)、正科級(jí)干部和公安局機(jī)關(guān)工作由鐵路公安局任免和管理；公安處轄內(nèi)的副科級(jí)以下干部由公安處任免。

2009年7月8日，全路公安機(jī)關(guān)7.5萬(wàn)余名在職公安民警整體納入國(guó)家公務(wù)員編制，離退休公安民警享受國(guó)家公務(wù)員離退休待遇。

（二）鐵路公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀

1.鐵路公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置

現(xiàn)行鐵路公安機(jī)關(guān)體制依然是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代格局，在鐵路總公司鐵路公安局（公安部十局）以下，依附鐵路管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置設(shè)有三級(jí)公安機(jī)構(gòu)。即：在鐵路局（集團(tuán)公司）所在城市設(shè)立區(qū)域鐵路公安局，在鐵路站段單位集中地區(qū)設(shè)立鐵路公安處，三等以上火車站設(shè)置公安派出所。鐵路總公司鐵路公安局下轄區(qū)域鐵路公安局，區(qū)域鐵路公安局下轄若干個(gè)鐵路公安處，鐵路公安處下設(shè)若干個(gè)派出所、看守所、拘留所、特警隊(duì)、乘警隊(duì)、地區(qū)刑偵中隊(duì)。鐵路公安機(jī)關(guān)微觀結(jié)構(gòu)不一，鐵路公安局設(shè)有8個(gè)職能部門，區(qū)域鐵路公安局設(shè)有16至24個(gè)職能部門，公安處設(shè)有16至21個(gè)職能部門。全路共有18個(gè)區(qū)域鐵路公安局，74個(gè)公安處，74個(gè)看守所、7個(gè)單獨(dú)拘留所（67個(gè)設(shè)在看守所內(nèi)）。

2.鐵路公安機(jī)關(guān)體制歸屬

2009年9月19日最后一場(chǎng)全國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員過(guò)渡考試的結(jié)束，標(biāo)志著全國(guó)7萬(wàn)多名鐵路警察的身份已由鐵路職工變?yōu)閲?guó)家公務(wù)員。鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制后，鐵路公安的管理部門由鐵道部變?yōu)楣膊恐睂俟芾怼ｈF路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制的過(guò)渡期有三年，其間公安部和鐵道部共管，三年后則完全由公安部主管，對(duì)外稱公安部十局［2］。轉(zhuǎn)制后，鐵路公安機(jī)關(guān)的工資福利待遇由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，人員錄用也由國(guó)家統(tǒng)一組織國(guó)家公務(wù)員考試進(jìn)行①2010年鐵路公安首次納入了國(guó)家公務(wù)員招錄，職位屬性為中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)直屬機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)，這意味著鐵路公安民警正式納入公務(wù)員編制。。2011年三年過(guò)渡期滿，鐵路公安機(jī)關(guān)的工資福利待遇由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)、人員錄用由國(guó)家統(tǒng)一組織國(guó)家公務(wù)員考試的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，鐵路公安機(jī)關(guān)副局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以上領(lǐng)導(dǎo)干部由原鐵道部（現(xiàn)中國(guó)鐵路總公司主要履行原鐵道部職責(zé)）任命改為公安部任命，區(qū)域鐵路公安局及以下公安機(jī)關(guān)的正處級(jí)干部由區(qū)域鐵路公安局所在地的鐵路局（集團(tuán)公司）任命改為由鐵路公安局任命。雖然鐵路公安機(jī)關(guān)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)脫離了鐵路企業(yè)，但鐵路公安機(jī)關(guān)體制歸屬仍未明確。

2013年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案依法定程序經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，原鐵道部被一拆為三，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)。鐵道部拆分實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的思路很明晰，但鐵路公安機(jī)關(guān)的歸屬卻沒(méi)有公開(kāi)的官方消息。《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》未明確涉及鐵路公安的去向，《國(guó)家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中沒(méi)有鐵路公安機(jī)關(guān)，除此之外，中國(guó)鐵路總公司官方網(wǎng)站公布的組織機(jī)構(gòu)中亦無(wú)鐵路公安機(jī)關(guān)。公安部應(yīng)申請(qǐng)進(jìn)行的答復(fù)稱，公安部不掌握原鐵路公安系統(tǒng)及人員歸屬去向［3］。那么，鐵路公安究竟歸何部門管理？媒體報(bào)道：“原鐵道部公安局更名為鐵路公安局，仍為公安部十局，其公安業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主，黨群工作經(jīng)授權(quán)以中國(guó)鐵路總公司領(lǐng)導(dǎo)為主?！保?］這個(gè)消息出來(lái)后，引起了一片嘩然，不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了分析和批評(píng)，有的學(xué)者心平氣和地從法理和正當(dāng)性上進(jìn)行分析，認(rèn)為基于行政權(quán)的法理特性使鐵路總公司獲得授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)鐵路公安機(jī)關(guān)成為可能，鐵路總公司經(jīng)合法授權(quán)可以履行部分行政管理職能，中國(guó)鐵路總公司具有政府公司的特點(diǎn)和行使行政權(quán)能的便利與經(jīng)驗(yàn)，所以中國(guó)鐵路總公司領(lǐng)導(dǎo)鐵路公安機(jī)關(guān)在法理上有可行性，具有合法性。但盡管有合法性，鐵路總公司領(lǐng)導(dǎo)鐵路公安機(jī)關(guān)在體制設(shè)計(jì)上仍然不具有正當(dāng)性，這種領(lǐng)導(dǎo)體制仍然存在無(wú)法回避的問(wèn)題，如偏離警察權(quán)的目的、涉嫌政企不分，游離了機(jī)構(gòu)改革的正確方向、影響鐵路警察的可持續(xù)發(fā)展等［5］。有的學(xué)者則尖銳地提出了批評(píng)，認(rèn)為這種領(lǐng)導(dǎo)與管理體制等于完全具有企業(yè)主體的鐵路公司代管具有國(guó)家行政和司法屬性的公安，這絕對(duì)是開(kāi)政府機(jī)構(gòu)體制改革和職能轉(zhuǎn)變的歷史倒車，不僅與撤銷鐵道部、解決政企不分的改革方向相左，也與已經(jīng)深入進(jìn)行的鐵路司法體制改革背道而馳。這種完全企業(yè)化的鐵路公司領(lǐng)導(dǎo)管理公安的情形會(huì)成為影響司法權(quán)力運(yùn)行、阻礙公安執(zhí)法工作的體制機(jī)制問(wèn)題。所以，這是一種絕對(duì)不能接受的鐵路公安領(lǐng)導(dǎo)與管理體制改革方案。那么在鐵路已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)的情況下，還把鐵路公安歸屬于完全具有企業(yè)主體地位和屬性的鐵路企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與管理，那是于行政原理和法律都說(shuō)不通的［6］。

3.鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)狀況

鐵路公安機(jī)關(guān)管轄內(nèi)的常見(jiàn)案件是倒賣火車票、盜竊、擾亂公共秩序、涉及危害鐵路運(yùn)輸安全等類型，隨著動(dòng)車、高鐵的開(kāi)通、發(fā)展和絕大部分線路安裝鐵路防護(hù)網(wǎng)后，整個(gè)鐵路治安形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，涉及侵犯旅客群眾人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違法犯罪活動(dòng)逐漸減少，特別是侵財(cái)案件辦案數(shù)大幅度下降。隨著火車票實(shí)名制和網(wǎng)絡(luò)購(gòu)票方式的實(shí)行，倒賣火車票的違法犯罪活動(dòng)也大幅度地減少。鐵路公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作現(xiàn)在主要面臨兩個(gè)壓力，一是涉及公共安全和線路安全的隱患，二是針對(duì)火車站和高鐵的暴力恐怖犯罪活動(dòng)。

二、鐵路公安機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題和面臨的困境

當(dāng)前正處于治安形勢(shì)嚴(yán)峻和刑事犯罪案件高發(fā)時(shí)期，鐵路公安機(jī)關(guān)和其他行業(yè)公安一樣在發(fā)展過(guò)程中面臨一些突出的問(wèn)題。這些問(wèn)題，一方面是經(jīng)濟(jì)體制深刻變革過(guò)程中對(duì)行政管理體制提出了一些新的要求，行政管理體制沒(méi)有相應(yīng)跟上導(dǎo)致的滯后。反映在鐵路公安上，鐵路總公司代管鐵路公安機(jī)關(guān)的本質(zhì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的鐵路公安管理體制，它已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，這種管理體制必然導(dǎo)致政企不分、邊界不清、保障不力的問(wèn)題。另一方面是鐵路公安長(zhǎng)期依托鐵路運(yùn)輸企業(yè)，服務(wù)于鐵路發(fā)展，在與鐵路建立起天然的緊密聯(lián)系的同時(shí)，也不可避免存在自成體系、自我封閉、自行運(yùn)作的問(wèn)題，這一問(wèn)題一定程度上制約著鐵路公安的業(yè)務(wù)開(kāi)展、隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)督制約，浪費(fèi)了國(guó)家司法資源。

（一）鐵路公安工作機(jī)制與協(xié)同作戰(zhàn)的要求不完全適應(yīng)

當(dāng)前，由于人員、物資的大流動(dòng)，再加上交通、通信的發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)的廣泛普及，尤其是宗教、極端和民族分裂思想的影響，恐怖主義犯罪活動(dòng)日益增多，使得犯罪呈現(xiàn)全國(guó)化乃至全球化、智能化、暴力化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，國(guó)際國(guó)內(nèi)、網(wǎng)上網(wǎng)下、域內(nèi)域外已經(jīng)緊密聯(lián)系在一起，公共安全面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路公安機(jī)關(guān)與地方公安機(jī)關(guān)由于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、運(yùn)作模式、工作機(jī)制的不同，情報(bào)信息不暢、溝通協(xié)作不夠、指揮協(xié)調(diào)不力，因而形不成合力，面對(duì)重大突發(fā)事件不能在第一時(shí)間響應(yīng)。前面提到的昆明“3·01”事件，非常典型，教訓(xùn)十分深刻。在鐵路公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于點(diǎn)多線長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)分散等原因，難以在單個(gè)鐵路公安局、處建立起反恐防暴、網(wǎng)偵技偵、情報(bào)研判等高素質(zhì)的專門隊(duì)伍，加上警務(wù)理念和手段的落后，與科學(xué)警務(wù)、實(shí)戰(zhàn)警務(wù)、主動(dòng)警務(wù)、信息警務(wù)、效能警務(wù)的現(xiàn)代化警務(wù)機(jī)制有較大差距，打信息戰(zhàn)、合成戰(zhàn)、協(xié)作戰(zhàn)往往停留在理念和紙面上。

（二）鐵路公安隊(duì)伍建設(shè)與形勢(shì)任務(wù)的要求不完全適應(yīng)

1.沒(méi)有建立起與職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的編制調(diào)整增長(zhǎng)機(jī)制

2009年改革時(shí)中央編辦核定鐵路警察人員編制為7.5萬(wàn)人（這個(gè)人員編制是按我國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程7.5萬(wàn)公里時(shí)，一公里一警設(shè)置的），2009年全國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程8.6萬(wàn)公里（其中高鐵運(yùn)營(yíng)里程為2830公里），鐵路貨運(yùn)量為33.3348億噸，鐵路客運(yùn)量15.562451億人次。2015年，全國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程12.1萬(wàn)公里（其中高鐵運(yùn)營(yíng)里程1.9萬(wàn)公里），鐵路貨運(yùn)量為100億噸，鐵路客運(yùn)量25億人次，公安保衛(wèi)任務(wù)成倍增加。6年來(lái)，鐵路營(yíng)運(yùn)里程增加了40%多，高鐵營(yíng)運(yùn)里程增加了近579%，鐵路貨運(yùn)量增加了200%，鐵路客運(yùn)量增加了60.6%。2016年，鐵路計(jì)劃投產(chǎn)新線3200公里（其中高鐵運(yùn)營(yíng)里程1300余公里）。按中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，鐵路建設(shè)還會(huì)不斷加強(qiáng)。但是，鐵路公安人員編制總量仍然維持2009年水平?jīng)]有變化。警力緊缺已經(jīng)成為鐵路公安機(jī)關(guān)行使中央管理鐵路公安管理事權(quán)的重要制約因素。

2.沒(méi)有建立起與鐵路公安相適應(yīng)的人才引進(jìn)機(jī)制

鐵路公安管轄點(diǎn)多面廣，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，又有自然條件惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，有的警務(wù)區(qū)設(shè)在前不著村后不著店的甚至是荒無(wú)人煙的地方。這些地區(qū)生活條件艱苦，本身就缺乏拴心留人的客觀條件，再加上相對(duì)較高的錄用標(biāo)準(zhǔn)，造成有的崗位無(wú)人報(bào)考的局面［7］。即使考取了，每年都有部分考生放棄錄用資格，考進(jìn)來(lái)的也想辦法盡快調(diào)走。一些高素質(zhì)的專業(yè)人才由于沒(méi)有用武之地，要么閑置，要么調(diào)走或辭職。

3.沒(méi)有建立與相對(duì)分散管理相適應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制

相比地方公安機(jī)關(guān)而言，鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，所屬單位分散，與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)相距較遠(yuǎn)。當(dāng)?shù)攸h委和政府又無(wú)管理和監(jiān)督權(quán)。這就造成，縱向上，上級(jí)黨委和機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)管理力度小，監(jiān)督制約困難，橫向上，沒(méi)有力量進(jìn)行管理和監(jiān)督的局面。

4.鐵路公安領(lǐng)導(dǎo)干部交流渠道少和民警調(diào)動(dòng)存在客觀困難

鐵路公安機(jī)關(guān)有兩個(gè)有別于地方公安機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。一是自成體系。干部只能在鐵路公安系統(tǒng)內(nèi)交流，不像地方公安機(jī)關(guān)，干部可以交流到政府其他部門去。這種情況下，有的民警盡管很優(yōu)秀，但由于受到職數(shù)限制，工作一輩子也只能做一個(gè)普通的民警。二是管轄具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、范圍大的特點(diǎn)。有的區(qū)域鐵路公安局管轄范圍跨數(shù)個(gè)省、市，如上海鐵路公安局管轄范圍跨上海、江蘇、安徽、浙江等四省市；有的公安處管轄范圍甚至跨省，如南昌鐵路公安處管轄范圍就跨江西、湖南兩省。在區(qū)域鐵路公安局范圍內(nèi)，干部跨省交流很正常；在公安處范圍內(nèi)，干部交流基本上都要跨設(shè)區(qū)市或縣，甚至跨省。這種管轄特點(diǎn)造成了不少鐵路公安干警夫妻兩地分居，一定程度上影響了干警工作積極性和隊(duì)伍的發(fā)展和穩(wěn)定。所以，有的干部民警盡管優(yōu)秀，組織上有意培養(yǎng)他走上更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，但由于要異地交流，他寧愿繼續(xù)留在原單位原崗位工作。

有的鐵路公安機(jī)關(guān)也在盡最大努力解決這個(gè)問(wèn)題，如南昌鐵路公安局的“夫妻團(tuán)圓”計(jì)劃，但受鐵路公安機(jī)關(guān)社會(huì)資源和協(xié)調(diào)能力的局限，這個(gè)計(jì)劃僅限于干警在公安局所轄的公安處范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)，而所調(diào)入鐵路公安處又受到編制限制，不可能全部滿足符合調(diào)動(dòng)條件干警的愿望。實(shí)際上，有相當(dāng)部分兩地分居的干警屬于要想解決兩地分居問(wèn)題就要把配偶調(diào)入干警所在地的情況。

（三）鐵路公安機(jī)關(guān)司法資源存在浪費(fèi)閑置和短缺現(xiàn)象

鐵路公安機(jī)關(guān)設(shè)置無(wú)論是警力配置、機(jī)構(gòu)層級(jí)和內(nèi)部警種設(shè)置都和地方公安機(jī)關(guān)一樣，在現(xiàn)行管理體制下，從國(guó)家層面來(lái)看，存在浪費(fèi)司法資源、增加司法成本和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)象；從鐵路公安機(jī)關(guān)自身層面看，又面臨司法資源短缺等現(xiàn)象。

1.浪費(fèi)、閑置司法資源

鐵路公安機(jī)關(guān)以點(diǎn)、線的形式設(shè)置在各地方公安機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域范圍內(nèi)，存在機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象。由于相互沒(méi)有隸屬關(guān)系，故警務(wù)協(xié)作、資源共享等方面很欠缺。

（1）警力方面

以某鐵路公安局N局為例。N局為副局級(jí)建制單位，全局3500多名民警。N局管轄范圍跨J、F兩個(gè)省，下轄5個(gè)鐵路公安處和1個(gè)警察訓(xùn)練支隊(duì)。各鐵路公安處為正處級(jí)建制，下設(shè)派出所、看守所、乘警隊(duì)、行政拘留所、特警隊(duì)、警犬工作隊(duì)。區(qū)域鐵路公安局和鐵路公安處機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和地方公安機(jī)關(guān)一樣齊全。乘警隊(duì)和看守所設(shè)在公安處機(jī)關(guān)所在城市，派出所或地區(qū)刑偵大隊(duì)設(shè)在設(shè)區(qū)市或縣城，派出所和刑偵大隊(duì)離公安處機(jī)關(guān)距離近的有數(shù)十公里，遠(yuǎn)的則有幾百公里，甚至上千公里，離公安局機(jī)關(guān)距離則更遠(yuǎn)。警察訓(xùn)練基地設(shè)在公安局機(jī)關(guān)所在城市的郊區(qū)。

其一，從局、處機(jī)關(guān)來(lái)看。局、處兩級(jí)機(jī)關(guān)民警編制有600人左右，由于各項(xiàng)專項(xiàng)活動(dòng)的需要，還會(huì)從基層所隊(duì)抽調(diào)民警，局、處兩級(jí)機(jī)關(guān)民警實(shí)際人數(shù)數(shù)可能達(dá)650名左右。N局機(jī)關(guān)和A公安處機(jī)關(guān)設(shè)在J省的省會(huì)城市X區(qū)，B、C公安處機(jī)關(guān)分別設(shè)在J省的其他兩個(gè)地級(jí)市，D公安處機(jī)關(guān)設(shè)在F省省會(huì)城市，E公安處機(jī)關(guān)設(shè)在F省一個(gè)計(jì)劃單列市。一部分情況是，鐵路公安處所在地的設(shè)區(qū)市存在至少兩個(gè)以上正處級(jí)建制的公安機(jī)關(guān)（如市公安局、鐵路公安處），區(qū)域鐵路公安局所在的省會(huì)城市存在至少六個(gè)正處級(jí)以上公安機(jī)關(guān)（省公安廳、市公安局、區(qū)域鐵路公安局、海關(guān)偵查局、森林公安局、鐵路公安處）。鐵路公安機(jī)關(guān)垂直管理系統(tǒng)中，這些層級(jí)又是必不可缺的，否則就不能進(jìn)行有效的管理指揮。但從該省或市的行政區(qū)域來(lái)說(shuō)，地方公安系統(tǒng)這些領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)完全可以有效管理和指揮所在區(qū)域的所有警察，并不需要這么多并列的層級(jí)機(jī)構(gòu)。從指揮管理角度來(lái)說(shuō)，N局局、處兩級(jí)機(jī)關(guān)沒(méi)有存在的必要。

其二，從派出所來(lái)說(shuō)。A公安處在J省省會(huì)城市市區(qū)設(shè)有6個(gè)鐵路派出所，這些派出所分別設(shè)在6個(gè)地方派出所管轄范圍。這個(gè)市的某火車站內(nèi)設(shè)有一個(gè)鐵路派出所（約60名警力），地方派出所（約50名警力）設(shè)在火車站廣場(chǎng)邊上，兩個(gè)派出所直線距離相距不過(guò)150米。但由于管轄權(quán)的劃分，兩者之間日常工作中并沒(méi)有什么協(xié)作關(guān)系。從警務(wù)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，這么小的區(qū)域內(nèi)分布這么多警力，顯然浪費(fèi)。鐵路派出所和地方派出所毗鄰而設(shè)的情況不是少數(shù)。

其三，從其他機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)。N局每個(gè)公安處都有一支10人左右的特警支隊(duì)，若有突發(fā)事件，發(fā)生在公安處機(jī)關(guān)所在城市的車站、列車等地方的，特警隊(duì)還能及時(shí)趕到，若發(fā)生在公安處轄區(qū)內(nèi)其他車站或列車上的就鞭長(zhǎng)莫及了，即使趕到現(xiàn)場(chǎng)，也已錯(cuò)過(guò)了最佳處置時(shí)機(jī)。從這種意義上可以說(shuō)，特警隊(duì)并未有效發(fā)揮其“特”的作用。

每個(gè)公安處都設(shè)有一支3至7名民警的警犬工作隊(duì)，這些警員和警犬也就是節(jié)假日才會(huì)去火車站值勤，平時(shí)發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)不多。

其四，看守所和拘留所。鐵路公安機(jī)關(guān)最有“公安”特色的是看守所和拘留所。5個(gè)公安處都設(shè)有看守所和拘留所，但押量偏小，有一個(gè)擁有20多名民警的看守所有段時(shí)間羈押人員只有1個(gè)。5個(gè)拘留所因?yàn)椴荒馨礃?biāo)準(zhǔn)配備警力，從建好后一直未啟用。目前，5個(gè)看守所暫停了4個(gè)，最早暫停的看守所已暫停了七八年了，今后甚至以后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，這些暫停的看守所都沒(méi)有重新啟用的可能。N局5個(gè)公安處給予治安拘留處罰的違法人分別放在鐵路派出所所在地的市、縣拘留所執(zhí)行，4個(gè)暫停了看守所的公安處抓獲的犯罪嫌疑人放在公安處所在地的市看守所羈押。這些暫停看守所的民警部分去了地方公安機(jī)關(guān)看守所，部分去了鐵路公安機(jī)關(guān)其他所、隊(duì)，還有部分留守看守所。唯一還在啟用的看守所，羈押人數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到監(jiān)所設(shè)計(jì)的押量標(biāo)準(zhǔn)，為了便于管理，還羈押了部分地方公安機(jī)關(guān)送來(lái)的犯罪嫌疑人。

其五，公安局的警察訓(xùn)練支隊(duì)。N局警察訓(xùn)練支隊(duì)民警人數(shù)20人左右，它的前身是N局鐵路警察學(xué)校，改為警察訓(xùn)練支隊(duì)后由原來(lái)的獨(dú)立法人單位變?yōu)镹局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)改為支隊(duì)長(zhǎng)和副支隊(duì)長(zhǎng)，其他一切沒(méi)有變。訓(xùn)練支隊(duì)工作任務(wù)主要是在公安局教育訓(xùn)練部門組織下階段性地從事民警短期培訓(xùn)工作，不需要提供師資，只是做些服務(wù)性工作，這些工作量5名左右警力就完全可以勝任。

其六，地區(qū)刑偵大隊(duì)。每個(gè)公安處刑偵支隊(duì)（隊(duì)部編制約10人）都在數(shù)個(gè)派出所之間的城市或地區(qū)設(shè)有2至3個(gè)地區(qū)刑偵大隊(duì)，每個(gè)刑偵大隊(duì)刑警10至20名不等，這些地區(qū)刑偵大隊(duì)轄區(qū)為數(shù)個(gè)鐵路車站派出所轄區(qū)，負(fù)責(zé)偵破這些派出所轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事案件。前面所述，近年鐵路轄區(qū)刑事案件數(shù)非常低，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，N局某年度全年辦理的刑事案件數(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有某設(shè)區(qū)市地方派出所同年辦理的刑事案件數(shù)多。N局刑警人數(shù)是180人左右，而該派出所僅是治安組十幾個(gè)民警兼辦刑事案件。

（2）設(shè)施設(shè)備方面

N局現(xiàn)有警察訓(xùn)練基地（警察訓(xùn)練支隊(duì)所在地）1個(gè)，現(xiàn)在，全國(guó)有幾十所警察院校（含公安部直屬警察院校、地方警察院校、專業(yè)警察院校），每個(gè)省有一個(gè)警察院校，每個(gè)設(shè)區(qū)市都有警察訓(xùn)練基地，其中，鐵道警察學(xué)院是專門為鐵路公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)、輸送人才的警察院校。各區(qū)域鐵路公安局民警既可以就近去地方警察院?；蚓煊?xùn)練基地培訓(xùn)，也可以去鐵道警察學(xué)院培訓(xùn)。

每個(gè)設(shè)區(qū)市公安局和縣局都有警犬隊(duì)工作基地，鐵路公安機(jī)關(guān)若需警犬工作，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)警犬隊(duì)工作基地完全可以滿足需要。

上述情況，在全國(guó)鐵路公安機(jī)關(guān)比較普遍。全國(guó)18個(gè)區(qū)域鐵路公安局、74個(gè)鐵路公安處、74看守所（已暫停33個(gè)）。在全國(guó)公安系統(tǒng)警力普遍緊缺的情況下，警力浪費(fèi)的數(shù)量是非常驚人的。建好未啟用的拘留所、暫停的看守所、警犬?dāng)?shù)量有限的警犬工作隊(duì)基地、設(shè)施齊全和占地面積較大沒(méi)有得到充分使用或沒(méi)有必要啟用的警察訓(xùn)練基地，這些設(shè)施、設(shè)備、場(chǎng)地都沒(méi)有得到充分利用，造成了巨大的浪費(fèi)。

2.增加執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)法成本

其一，押送犯罪嫌疑人的過(guò)程存在較高執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。鐵路公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有體制下存在諸多執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，比如最突出的是看守所押解犯罪嫌疑人去鐵路法院接受審判。N局看守所，3所在J省，2所在F省，J省和F省的省會(huì)城市都設(shè)有鐵路檢察院和鐵路基層法院，故J省3個(gè)鐵路公安處、F省2個(gè)鐵路公安處抓獲的犯罪嫌疑人都要到鐵路基層法院出庭接受審判，不在省會(huì)城市所在地的公安處要通過(guò)汽車或火車長(zhǎng)途押送犯罪嫌疑人到省會(huì)城市所在地公安處的看守所羈押。按公安部有關(guān)規(guī)定，押送犯罪嫌疑人要配置3名警力武裝押送。路途遙遠(yuǎn)，執(zhí)法成本高，且不可預(yù)測(cè)因素多，押送風(fēng)險(xiǎn)很大。

其二，辦案、指導(dǎo)、檢查等執(zhí)法活動(dòng)成本高。以公安處為例，如前面所述，辦理刑事案件，刑偵人員要跨縣、市進(jìn)行偵查活動(dòng)，由于路途較遠(yuǎn)，到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間較長(zhǎng)，有時(shí)不但延誤了最佳破案時(shí)機(jī)，還要產(chǎn)生住宿費(fèi)等出差費(fèi)用。半日內(nèi)能完成的指導(dǎo)、檢查活動(dòng)，也因?yàn)槁吠据^遠(yuǎn)，工作人員不能當(dāng)天往返，不但浪費(fèi)了工作時(shí)間，還要產(chǎn)生一天的食、宿、交通費(fèi)等出差費(fèi)用。

3.司法資源短缺

（1）鑒定工作

一是毒品鑒定。區(qū)域鐵路公安局和公安處大部分沒(méi)有毒品鑒定設(shè)施和專業(yè)技術(shù)人才，只能送地方公安機(jī)關(guān)鑒定。二是傷情鑒定。雖然區(qū)域鐵路公安局有傷情鑒定資質(zhì)，但大部分鐵路公安處不具有鑒定資質(zhì)。由于基層所隊(duì)離鐵路公安局機(jī)關(guān)路途遙遠(yuǎn)，考慮執(zhí)法成本原因，加上被鑒定人也不愿耽誤時(shí)間長(zhǎng)途跋涉，傷情鑒定工作常常只能通過(guò)私人關(guān)系就近找地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行。地方公安機(jī)關(guān)只會(huì)免費(fèi)幫忙做輕微傷鑒定，輕傷鑒定則要收取費(fèi)用。如遇上周末或晚間休息還不會(huì)及時(shí)做鑒定。三是價(jià)格鑒定。價(jià)格鑒定要委托地方物價(jià)部門做，原先大部分鐵路公安處是一年結(jié)算一次鑒定費(fèi)用，結(jié)算時(shí)還可減免一點(diǎn)費(fèi)用。物價(jià)部門會(huì)根據(jù)鑒定工作量的多少發(fā)放獎(jiǎng)金，鑒定員積極性還能調(diào)動(dòng)起來(lái)?，F(xiàn)在是做一次結(jié)一次費(fèi)用，鑒定費(fèi)用大幅度上升一定程度上影響了鐵路公安辦案效果。四是身份證真?zhèn)舞b定。在辦理偽造二代身份證案時(shí)，由于鐵路公安機(jī)關(guān)不具有身份證制作能力，沒(méi)有鑒別能力，要去地方公安機(jī)關(guān)鑒定，但違法嫌疑人要趕時(shí)間乘車，所以只好由鐵路派出所鑒定真?zhèn)?。由于二代身份證技術(shù)含量高，憑肉眼判斷，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)誤判。這樣鑒定的結(jié)果在證明力上是有限的。五是槍支和管制刀具鑒定。大部分鐵路公安處不具備槍支和管制刀具鑒定資質(zhì)，遇上需要鑒定時(shí)，由于沒(méi)有和地方公安機(jī)關(guān)建立有效的協(xié)作機(jī)制，辦案單位只能憑私人關(guān)系找地方公安機(jī)關(guān)幫忙鑒定。

（2）信息資源

鐵路公安機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)當(dāng)年并沒(méi)有納入全國(guó)公安系統(tǒng)的“金盾工程”建設(shè)，而是獨(dú)自開(kāi)發(fā)了自己的信息系統(tǒng)，故許多信息不能實(shí)行共享。如犯罪信息系統(tǒng)和人口查詢等系統(tǒng)，要依靠公安部下發(fā)的數(shù)字證書才能進(jìn)入相關(guān)信息系統(tǒng)查詢，而這些數(shù)字證書只有刑偵部門少數(shù)民警才有。各鐵路公安機(jī)關(guān)只有“八仙過(guò)海，各顯神通”，爭(zhēng)取所在地地方公安機(jī)關(guān)的支持，有的鐵路公安處、派出所獲得了地方公安機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)的部分查詢權(quán)限。這種零敲碎打式共享地方公安機(jī)關(guān)信息的方式顯然滿足不了鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)際工作的需要。地方公安機(jī)關(guān)也無(wú)法獲取鐵路公安機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)相關(guān)信息。在大信息化背景下，從全國(guó)公安工作一盤棋的角度來(lái)說(shuō)，地方公安機(jī)關(guān)和鐵路公安機(jī)關(guān)信息之間的壁壘嚴(yán)重影響和制約了我國(guó)公安工作。

（3）乘警隊(duì)警力短缺

鐵路公安機(jī)關(guān)最有“鐵路”特色的警力是乘警隊(duì)，乘務(wù)警種是鐵路公安機(jī)關(guān)區(qū)別于其他公安機(jī)關(guān)最明顯的標(biāo)志之一。N局所擔(dān)當(dāng)乘務(wù)客運(yùn)列車總為194對(duì)，需要值乘乘警700多名（春運(yùn)期間，由于加開(kāi)不少臨時(shí)列車，需要更多的值乘乘警），實(shí)際只有400多名值乘乘警，警力缺口達(dá)300名左右，也就意味著五分之二以上列車上是沒(méi)有乘警值乘的。這些沒(méi)有乘警值乘的列車雖然會(huì)安排警力巡乘和一個(gè)鐵路企業(yè)派的安全員，但巡乘不是全程的，而是警察巡一兩個(gè)站區(qū)就下車，也就意味著這列列車行駛過(guò)程中大部分時(shí)間是沒(méi)有警察的。這些沒(méi)有乘警值乘的列車的治安工作只有靠鐵路企業(yè)的安全員（列車員兼），有的鐵路局安全員只是每月比其他列車員多100元補(bǔ)貼。微薄甚至近似于沒(méi)有的補(bǔ)貼顯然不能體現(xiàn)出安全員重大責(zé)任的價(jià)值來(lái)，也必然會(huì)影響安全員的工作責(zé)任心。這些安全員對(duì)列車上的治安環(huán)境的維護(hù)和對(duì)違法犯罪人員的震懾能力是極其有限的。這就決定了列車上一定要安排一定數(shù)量的乘警值乘，否則列車治安環(huán)境就處在失控狀態(tài)，旅客群眾也沒(méi)有安全感。

三、鐵路公安機(jī)關(guān)改革的必要性和可行性

（一）改革的必要性

深化人民警察管理制度改革是公安部“1+3”方案中的重要內(nèi)容，也是公安部2016年重點(diǎn)改革六大任務(wù)之一。

1.依法治國(guó)的要求

公安機(jī)關(guān)是武裝性質(zhì)的紀(jì)律部隊(duì)，是重要的治安行政力量和刑事司法力量，本質(zhì)上是人民民主專政的工具。自2009年以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，先后對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)的管理體制進(jìn)行了改革，將其從企業(yè)中剝離開(kāi)來(lái)，人員身份和經(jīng)費(fèi)保障渠道，在正規(guī)化、法治化建設(shè)上邁出了關(guān)鍵一步。但改革推進(jìn)并不順利，2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中鐵道部撤銷，鐵路公安交由新組建的鐵路總公司代管，實(shí)際又部分回歸到企業(yè)。這表明改革還不夠徹底。前面學(xué)者們談到了國(guó)務(wù)院授權(quán)鐵路總公司代管鐵路公安機(jī)關(guān)的黨政關(guān)系時(shí)，有的認(rèn)為法理上可行但不具有正當(dāng)性，有的則認(rèn)為既無(wú)合法性又無(wú)正當(dāng)性，但無(wú)論是論述法理上的可行性還是不合法性，他們都沒(méi)有站在憲法的角度進(jìn)行論述。因?yàn)?，他們忽略了一個(gè)根本問(wèn)題，即國(guó)務(wù)院是否具備授權(quán)鐵路總公司代管鐵路公安機(jī)關(guān)的資格和鐵路總公司是否具備接受代管鐵路公安機(jī)關(guān)的資格。

首先從國(guó)務(wù)院職權(quán)行使主體來(lái)源分析。根據(jù)《憲法》第62條第（五）項(xiàng)“全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)中華人民共和國(guó)主席的提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選；根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)的人選”，第63條第（二）項(xiàng)“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員：國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)”，從以上兩個(gè)決定可看出，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)及各部委領(lǐng)導(dǎo)的任免是由全國(guó)人民代表大會(huì)決定的。

其次從國(guó)務(wù)院職權(quán)來(lái)源分析。根據(jù)《憲法》第85條“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高行政機(jī)關(guān)”，第89條第（八）項(xiàng)國(guó)務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”的職權(quán)，以上兩條規(guī)定表明：一是國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，且行使的職權(quán)是行政職權(quán)，也就是說(shuō)國(guó)務(wù)院行使的行政權(quán)力是全國(guó)人民代表大會(huì)的。二是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理公安等工作，根據(jù)公安機(jī)關(guān)既具有行政權(quán)力又具有刑事司法權(quán)力的特點(diǎn)，那么國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)在這里實(shí)際上行使了本身具有的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和全國(guó)人民代表大會(huì)授予的刑事司法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

作為最高行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院把行政權(quán)力授權(quán)予鐵路總公司，行政法是允許的。因此國(guó)務(wù)院把公安機(jī)關(guān)行政權(quán)力管理權(quán)授權(quán)給鐵路公司是可以的。問(wèn)題是國(guó)務(wù)院能不能把公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)力的管理權(quán)授予鐵路公司呢？

國(guó)務(wù)院行使了刑事司法領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可看作是憲法性授權(quán)，即憲法把全國(guó)人民代表大會(huì)刑事司法權(quán)力中的部分權(quán)力授予國(guó)務(wù)院。那么國(guó)務(wù)院有沒(méi)有權(quán)力對(duì)刑事司法權(quán)力進(jìn)行第二次授權(quán)呢？這種授權(quán)是找不到任何法律依據(jù)的。在我國(guó)公安機(jī)關(guān)的行政管理和刑事司法權(quán)沒(méi)有分離的情況下，國(guó)務(wù)院授權(quán)代管鐵路公安機(jī)關(guān)的黨群關(guān)系，也就意味著國(guó)務(wù)院把公安機(jī)關(guān)的刑事司法管理權(quán)授予了鐵路總公司。這種做法從法理上解釋不了。

最后，鐵路總公司是否具備接受授權(quán)的資格呢？前面學(xué)者談到了鐵路總公司作為國(guó)家公司具有接受行政權(quán)的資格，但企業(yè)是否具有接受刑事司法管理權(quán)的資格呢？答案是否定的。鐵路總公司接受了國(guó)務(wù)院代管鐵路公安機(jī)關(guān)的黨群關(guān)系的授權(quán)，也就意味著鐵路總公司具有接受管理公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的資格。這同樣從法理上解釋不了。

我國(guó)依法治國(guó)方略的一個(gè)重要內(nèi)容是政企分開(kāi)，所以說(shuō)當(dāng)下鐵路公安管理體制與依法治國(guó)的要求不完全適應(yīng)，甚至背道而馳。

2.緩解警力短缺有效利用司法資源的要求

在目前我國(guó)還不太可能通過(guò)增加警察專項(xiàng)編制解決警力短缺問(wèn)題的情況下，充分科學(xué)配置現(xiàn)有警力資源則是一種比較可行的辦法。盤活存量，即通過(guò)有效的資源整合，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)資源配置方式，增加資產(chǎn)整體價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)盤活的目標(biāo)。比如，公安機(jī)關(guān)通過(guò)體制調(diào)整，緩解警力不足。

（1）緩解警力短缺的要求

警力短缺現(xiàn)象不僅存在于鐵路公安系統(tǒng)，也存在于我國(guó)整個(gè)公安系統(tǒng)。目前，全國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程12.1萬(wàn)公里，約7.5萬(wàn)名鐵路警察。按1公里1名警力來(lái)配置，鐵路公安系統(tǒng)缺警力近5萬(wàn)名。鐵路公安機(jī)關(guān)警力短缺主要表現(xiàn)在乘警隊(duì)。我國(guó)整個(gè)公安系統(tǒng)共約200萬(wàn)名民警，世界各國(guó)警察占人口總數(shù)的平均比例約為30/萬(wàn)人，西方的平均比例為35/萬(wàn)人，而我國(guó)的比例為11/萬(wàn)人。以世界平均水平計(jì)算，我國(guó)缺少警力360萬(wàn)左右。

從上面所述內(nèi)容來(lái)看，有人會(huì)說(shuō)鐵路公安機(jī)關(guān)為什么不可以在局、處兩級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行“大部門”制改革呢？為什么不撤銷地區(qū)刑偵大隊(duì)和壓縮警察訓(xùn)練支隊(duì)等單位部門人員，把精簡(jiǎn)的警力充實(shí)到乘警隊(duì)呢？誠(chéng)然，單純從警力調(diào)配來(lái)說(shuō)，鐵路公安機(jī)關(guān)完全可以做得到。但是，優(yōu)化警力配置的前提和目的是更好地履行公安職責(zé)，而不是為了調(diào)配而調(diào)配。如按上述所說(shuō)，局、處兩級(jí)機(jī)關(guān)及其他單位把警力補(bǔ)充到乘警隊(duì)，在沒(méi)有相應(yīng)的系統(tǒng)改革支撐下，鐵路公安機(jī)關(guān)局、處兩級(jí)管理指揮能力會(huì)大大削弱，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難，其他單位和部門的工作效果也會(huì)大打折扣，甚至癱瘓。若從這個(gè)角度來(lái)談鐵路公安機(jī)關(guān)改革，這只是鐵路公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理改革，而不是鐵路公安機(jī)關(guān)體制的改革，是一個(gè)改革效果不明顯甚至可能是失敗的改革，所以緩解鐵路公安機(jī)關(guān)警力短缺問(wèn)題，就要從全國(guó)公安系統(tǒng)角度考慮改革才能有成效。

在目前我國(guó)還不大可能通過(guò)大幅度增加警察專項(xiàng)編制來(lái)解決警力短缺問(wèn)題的情況下，通過(guò)體制調(diào)整，盤活存量，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)資源配置方式，充分科學(xué)有效地配置現(xiàn)有警力資源則是一種比較可行的緩解警力不足的改革辦法。

（2）最大化利用現(xiàn)有資源的需要

一是充分共享信息資源。大信息化時(shí)代，鐵路和地方公安機(jī)關(guān)兩套信息系統(tǒng)互成孤島，部分信息重復(fù)錄入，既沒(méi)有做到信息共享，又不利于公安工作。二是充分利用現(xiàn)有場(chǎng)所。大部分鐵路公安拘留所、看守所長(zhǎng)期閑置或押量偏低，而地方拘留所、看守所押量又是人滿為患。

（二）改革的可行性

鐵路公安機(jī)關(guān)體制改革是個(gè)正在進(jìn)行中的過(guò)程，現(xiàn)在已有鐵路檢、法兩院改革的樣本可借鑒，更主要的是鐵路公安機(jī)關(guān)已擺脫了對(duì)鐵路企業(yè)的依附關(guān)系。最終完成改革可謂“最后一公里”的事。

1.鐵路檢察院、法院的改革提供了可借鑒樣本

鐵路檢察院改革模式。以北京鐵檢為例，北京鐵路運(yùn)輸檢察分院、北京鐵路運(yùn)輸檢察院整體移交給北京市人民檢察院，天津和石家莊兩家基層鐵路檢察院人、財(cái)、物分別歸天津市和石家莊市管，業(yè)務(wù)由北京市人民檢察院指導(dǎo)［8］。當(dāng)然，鐵路檢察院這種人、財(cái)、物和業(yè)務(wù)指導(dǎo)分開(kāi)模式還有進(jìn)一步改革的空間。

鐵路檢、法兩院屬地化后，工作成效顯著。有組數(shù)據(jù)可說(shuō)明這一點(diǎn)：2014年1月至10月，全國(guó)性鐵檢機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹楦黝惵殑?wù)犯罪案件279件332人。其中，職務(wù)犯罪227件，同比上升36.7%；縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部要案58人（內(nèi)有廳局級(jí)干部7人），同比上升75.8%［9］。2014年鐵檢機(jī)關(guān)能保持查辦涉鐵職務(wù)犯罪案件的高壓態(tài)勢(shì)，依法查辦涉鐵職務(wù)犯罪重特大案件，一個(gè)非常重要的原因就是鐵檢改革移交和體制的理順使得鐵檢機(jī)關(guān)的職能定位更加明晰。擺脫了鐵路企業(yè)的制約和干預(yù)，可以實(shí)現(xiàn)最大程度的獨(dú)立辦案。

2.鐵路公安機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政已擺脫了對(duì)鐵路企業(yè)的依附關(guān)系

鐵路公安機(jī)關(guān)擺脫了對(duì)鐵路企業(yè)的人事和財(cái)政依附關(guān)系，改革就不需要再考慮如何從鐵路企業(yè)剝離公安機(jī)關(guān)的問(wèn)題，只需考慮如何屬地化的問(wèn)題，難度就小了一半。

四、鐵路公安機(jī)關(guān)改革的目標(biāo)、規(guī)劃和方案

（一）鐵路公安機(jī)關(guān)改革的目標(biāo)是屬地化

無(wú)論是學(xué)界還是社會(huì)，各個(gè)層面都認(rèn)為鐵路公安機(jī)關(guān)屬地化管理更好。鐵路警察也希望鐵路公安屬地化管理，切斷跟鐵路管理上的聯(lián)系，使工作回到公安業(yè)務(wù)，而不是繼續(xù)做穿著警服的內(nèi)部保安［10］。

（二）鐵路公安機(jī)關(guān)的改革規(guī)劃

在鐵路特別是高鐵擴(kuò)張式發(fā)展及反恐形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，鐵路公安機(jī)關(guān)屬地化改革一定要穩(wěn)妥。故建議中央制訂包含鐵路公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的《行業(yè)公安機(jī)關(guān)改革發(fā)展三年規(guī)劃》。

1.第一年

第一步，國(guó)務(wù)院收回鐵路總公司代管權(quán)，鐵路公安機(jī)關(guān)整體劃歸公安部。鐵路公安機(jī)關(guān)停止招錄新民警。（但要統(tǒng)計(jì)減員情況，減員人數(shù)報(bào)中央編辦。中央編辦根據(jù)減員人數(shù)制訂招錄計(jì)劃，按鐵路公安機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)減員情況把招錄名額給該機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)所在地的省公安廳和直轄市公安局。）各區(qū)域鐵路公安局、公安處機(jī)關(guān)不再調(diào)入人員。鐵路公安局、公安處實(shí)行“大部門”制，調(diào)整派出所等機(jī)構(gòu)的警力，按標(biāo)準(zhǔn)配齊乘警隊(duì)警力。公安部組建新交通運(yùn)輸管理局，下設(shè)鐵路、民航、公路、水運(yùn)等涉及交通運(yùn)輸管理方面的處。?。ㄊ校┕矎d（局）組建副局級(jí)建制的交通運(yùn)輸管理局，該局下設(shè)正處級(jí)建制的鐵路、民航、公路、水運(yùn)等涉及交通運(yùn)輸管理方面的處。第二步，派出所、看守所、警犬工作隊(duì)等機(jī)構(gòu)移交所在地的設(shè)區(qū)市公安分局、縣公安局。

2.第二年

第一步，撤銷鐵路公安處機(jī)關(guān)，人員分流到所在地設(shè)區(qū)市公安局。第二步，警察訓(xùn)練基地移交區(qū)域鐵路公安局機(jī)關(guān)所在地的省、市公安廳（局），撤銷區(qū)域鐵路公安局，人員分流到省、市公安廳（局）。第三步，撤銷鐵路公安局，人員分流到公安部和北京市公安局。

3.第三年

培訓(xùn)、規(guī)范執(zhí)法年。一是對(duì)公安部、?。ㄊ校┕矎d（局）交通運(yùn)輸管理局鐵路處、乘警隊(duì)、車站派出所（警務(wù)區(qū)）人員進(jìn)行培訓(xùn)，以便使他們盡快適應(yīng)改革后的鐵路公安工作。二是對(duì)分流至地方公安機(jī)關(guān)其他部門和機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行執(zhí)法規(guī)范化培訓(xùn)，以便使他們盡快適應(yīng)地方公安工作。以上人員要做到人人受訓(xùn)，每個(gè)人的受訓(xùn)時(shí)間不能少于兩個(gè)月。

（三）鐵路公安機(jī)關(guān)改革方案

1.鐵路公安局機(jī)關(guān)并入公安部

各區(qū)域鐵路公安機(jī)關(guān)移交地方公安機(jī)關(guān)完畢后，鐵路公安局機(jī)關(guān)并入公安部。局長(zhǎng)、政委任交通運(yùn)輸管理局局長(zhǎng)、政委，其他副局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任交通運(yùn)輸管理局副局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。部分人員組建交通運(yùn)輸管理局鐵路處，部分人員調(diào)配至公安部其他業(yè)務(wù)局。公安部交通運(yùn)輸管理局鐵路處協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國(guó)鐵路公安工作。

2.區(qū)域鐵路公安局機(jī)關(guān)并入所在省（市）的公安廳（局）

區(qū)域鐵路公安局機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)行“大部門”制，合并工作職能相關(guān)相似的部門，設(shè)立執(zhí)法勤務(wù)、后勤保障、綜合3部門，機(jī)關(guān)人數(shù)為30至50人。精減人員，一部分去乘警隊(duì)等基層所隊(duì)，一部分組建?。ㄊ校┕矎d（局）的交通運(yùn)輸管理局鐵路處。鐵路處直接管理指揮本省市區(qū)域內(nèi)的鐵路乘警隊(duì)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)本省市區(qū)域內(nèi)的鐵路公安工作。鐵路公安處機(jī)關(guān)移交地方完畢，鐵路公安局機(jī)關(guān)整體并入?。ㄊ校┕矎d（局），局長(zhǎng)、政委任?。ㄊ校┕矎d（局）的副廳（局）長(zhǎng)或交通運(yùn)輸管理局的局長(zhǎng)、政委（他們應(yīng)兼廳或市局黨委委員），其他副職也按原級(jí)別安排相應(yīng)職務(wù)。其他工作人員，?。ㄊ校┕矎d（局）應(yīng)根據(jù)工作需要、個(gè)人特長(zhǎng)及意愿，按原職務(wù)或級(jí)別分別調(diào)配至局（廳）、省會(huì)城市市公安局、分局機(jī)關(guān)，如需要下分局機(jī)關(guān)，則應(yīng)任命相應(yīng)級(jí)別的職務(wù)。

3.鐵路公安處并入所在地的設(shè)區(qū)市公安局

鐵路公安處機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)行“大部門”制，合并工作職能相關(guān)部門，設(shè)立執(zhí)法勤務(wù)、后勤保障、綜合3部門，機(jī)關(guān)人數(shù)為30至50人。精減人員，去乘警隊(duì)等基層所隊(duì)。所屬所隊(duì)移交地方完畢，鐵路公安處機(jī)關(guān)整體并入設(shè)區(qū)市公安局，處長(zhǎng)、政委任市公安局的副局長(zhǎng)或其他處室的領(lǐng)導(dǎo)（應(yīng)兼市局黨委委員），其他副職也按原級(jí)別安排相應(yīng)職務(wù)。其他工作人員，市公安局應(yīng)根據(jù)工作需要、個(gè)人特長(zhǎng)及意愿，按原職務(wù)或級(jí)別分別調(diào)配至市局、分局機(jī)關(guān)，如需要下所隊(duì)，則應(yīng)任命相應(yīng)級(jí)別的職務(wù)。

4.派出所、拘留所、看守所、地區(qū)刑偵大隊(duì)等機(jī)構(gòu)移交所在地的設(shè)區(qū)市公安分局、縣公安局

（1）火車站警務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置。如北京、上海、廣州、深圳等特大型火車站根據(jù)工作需要，地方公安局（分局）可設(shè)立單獨(dú)的車站派出所，其他車站則按工作需要設(shè)立人數(shù)不等的警務(wù)區(qū)，專門負(fù)責(zé)火車站治安秩序。

（2）拘留所、看守所。如設(shè)區(qū)市公安局需要啟用拘留所、看守所，則啟用；如不需要啟用，則可把這兩個(gè)所作為該市紀(jì)委或檢察院的辦案場(chǎng)所；如紀(jì)委、檢察院不需要，則可把這些場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備拍賣或置換。不啟用的拘留所、看守所的民警由設(shè)區(qū)市公安局調(diào)入市局拘留所、看守所或其他基層所隊(duì)。

（3）地區(qū)刑偵大隊(duì)。地區(qū)刑偵大隊(duì)并入所在地的縣公安局或者設(shè)區(qū)市公安局的分局。

5.警犬工作隊(duì)及警犬基地。警犬工作隊(duì)并入所在地的設(shè)區(qū)市公安局。

6.乘警隊(duì)。在省市范圍內(nèi)根據(jù)始發(fā)站列車數(shù)量情況設(shè)置1至3個(gè)乘警隊(duì)，乘警隊(duì)隊(duì)部在設(shè)區(qū)市所火車站所在地。乘警隊(duì)根據(jù)警力情況多少定為副處級(jí)（500人以上）和正科（500人以下）建制，?。ㄊ校┕矎d（局）的交通運(yùn)輸管理局鐵路處直接管理指揮各乘警隊(duì)。乘警隊(duì)不內(nèi)設(shè)大隊(duì)，直管警組，隊(duì)部人員嚴(yán)格控制在10至25人之間。每輛列車上都應(yīng)安排乘警，長(zhǎng)途列車應(yīng)根據(jù)列車運(yùn)行距間的長(zhǎng)短安排2名以上乘警。

（四）其他工作

1.修改相關(guān)規(guī)章規(guī)章制度，厘清涉及鐵路的公安機(jī)關(guān)職責(zé)，明確管轄范圍

將《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二十三條、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第十二條第一款進(jìn)行修改，內(nèi)容包含乘警隊(duì)只負(fù)責(zé)列車上治安管理和行使治安當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán)，不能當(dāng)場(chǎng)處罰的行政案件和刑事案件只負(fù)責(zé)前期初步調(diào)查取證工作。列車未啟動(dòng)時(shí)發(fā)生的不能當(dāng)場(chǎng)處罰的行政案件和刑事案件，移交給火車站所在地派出所負(fù)責(zé)；啟動(dòng)后發(fā)生的不能當(dāng)場(chǎng)處罰的行政案件和刑事案件，移交給下個(gè)停靠火車站所在地派出所負(fù)責(zé)。

2.鐵路檢、法兩院屬地化

鐵路檢、法兩院雖然已屬地化，但不徹底，仍然作為專業(yè)檢、法院獨(dú)立存在。這種存在浪費(fèi)國(guó)家司法資源，應(yīng)撤銷鐵路檢、法兩院二級(jí)機(jī)構(gòu)，分別并入所在地的地方檢察院、法院，犯罪嫌疑人按屬地原則由辦案公安機(jī)關(guān)所在地的地方檢、法兩院分別起訴、審判。

民航、航運(yùn)、海關(guān)、林業(yè)等行業(yè)公安機(jī)關(guān)可和鐵路公安機(jī)關(guān)同步實(shí)施體制屬地化改革，只有將這五大行業(yè)公安機(jī)關(guān)整體納入到地方公安機(jī)關(guān)，我們平常所說(shuō)的全國(guó)公安機(jī)關(guān)才是真正意義上的全國(guó)公安機(jī)關(guān)，在大信息化背景下，才能實(shí)現(xiàn)全國(guó)公安機(jī)關(guān)真正意義上的大合成警務(wù)。只有順應(yīng)法治化的歷史潮流，公安機(jī)關(guān)才能不斷健康發(fā)展，才能更好地履行好職責(zé)。

［1］張京甫.關(guān)于行業(yè)公安改革發(fā)展的思考［EB/OL］.（2016-02-03）［2016-03-01］.http://home.cpd.com.cn/thread -288415-1-4.html.

［2］鐵路公安系統(tǒng)完成轉(zhuǎn)制，將由公安部直管［N］.華西都市報(bào)，2009-10-24（004）.

［3］［5］賴鍇.現(xiàn)行鐵路公安管理體制的正當(dāng)性與合法性分析［J］.遼寧警專學(xué)報(bào)，2015（3）：5-9.

［4］10］晏耀斌，龔思宇.鐵路公安轉(zhuǎn)制“公務(wù)員”中鐵總公司“企業(yè)代管”八萬(wàn)警察［EB/OL］.（2013-08-31）［2014-09-30］.http://finance.ifeng.com/a/20130831/ 10573280_0.shtml.

［6］賈永生.論交通大部制背景下公安領(lǐng)導(dǎo)體制與警務(wù)機(jī)制［J］.鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2013（2）：5-10.

［7］劉旌.鐵路公安國(guó)考遇冷部分職位尚處“零報(bào)考”狀態(tài)［EB/OL］.（2014-10-21）［2014-11-30］.http://news.qq. com/a/20141022/010487.htm.

［8］葉鐵橋.鐵路司法改革大幕拉開(kāi)鐵路兩院扎堆移交地方［EB/OL］.（2012-05-23）［2014-11-30］.http://news. xinhuanet.com/politics/2012-05/23/c_123176243.htm.

［9］陳金亮.2014檢察大數(shù)據(jù)：嚴(yán)懲涉鐵犯罪確保鐵路安全暢通［EB/OL］.（2015-02-05）［2015-02-06］.http://news.jcrb. com/jxsw/201502/t20150205_1475459.html.

責(zé)任編輯：時(shí)娜

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1009-3192（2016）04-0119-010

2016-05-03

張承先，男，江西余干人，南昌鐵路公安局法制監(jiān)管處副處長(zhǎng)。