蒯正明,胡 珺

(1.溫州大學,浙江 溫州325035;2.中共安徽省委黨校,安徽合肥230022)

黨的基層組織分布于中國社會的各個區(qū)域、各個領域、各個行業(yè),是黨最接近人民群眾的基層組織,黨推動經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略最終要依賴黨的基層組織去完成。而黨的基層組織能否有效地執(zhí)行黨推動經濟社會戰(zhàn)略從根本上取決于黨的基層組織能否有效地履行其應有的功能。當下中國正處于推進全面建成小康社會的關鍵時期,在這一時期,黨的基層組織不僅要發(fā)揮“推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”的功能,而且還要從全面建成小康社會、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視野中強化基層黨組織的整體功能。

1 強化基層黨組織的整體功能:全面建成小康社會的組織保障

關于基層黨組織的功能,黨的十七大就明確了具體的要求,即“推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”。黨的十八大再次強調了基層黨組織要“充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”,并提出了到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。十八大以來,以習近平為代表的中國共產黨人進一步提出了以全面建成小康社會為戰(zhàn)略目標的“四個全面”發(fā)展戰(zhàn)略。在此基礎上,黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》,更為明確地指出,“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段,并對全面建設小康社會的指導思想、目標以及發(fā)展戰(zhàn)略作了規(guī)劃。從總體上看,全面建成小康社會離不開中央層面上經濟、文化、社會、生態(tài)等各個方面的支撐,但實現(xiàn)全面建成小康社會,重點和難點還在基層。

還必須看到,全面小康社會階段是中國社會發(fā)生深刻轉型的階段,也是社會由同質性向異質性轉變的階段,社會關系發(fā)生深刻變化,社會治理呈現(xiàn)出這樣一種局面:一是隨著城市化進程的加快,人口流動性加快,不同職業(yè)、不同地位的人聚集在同一地理空間上,社會群體之間利益矛盾問題日益凸顯;二是人們的利益訴求不斷增強,但利益訴求又不僅僅體現(xiàn)在物質層面,還要求更好的生態(tài)環(huán)境等,并且隨著民主意識和參與意識的提高,政治參與的呼聲也不斷高漲;三是在社會轉型過程中,一些基層也出現(xiàn)了集體生活的碎片化問題,尤其在廣大農村,基層社會民眾更多追求個人利益的最大化,缺乏應有的公共精神,使得各種公共事務無人問津,“搭便車”現(xiàn)象盛行。

對于基層黨組織而言,基層黨組織既是黨的各項方針、政策的貫徹者和執(zhí)行者,又是國家經濟社會建設的具體推進者和實踐者,是全面建成小康社會的組織保障。基層黨組織“推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”的功能定位實際上既是對社會轉型時期實現(xiàn)黨在基層有效執(zhí)政的要求,也是通過黨在基層的有效執(zhí)政提高自身的服務能力和影響力、凝聚力,進而推動基層經濟、政治、文化、社會發(fā)展的要求。但總體看來,面對快速轉型的社會,部分基層黨組織功能發(fā)揮不充分是客觀存在的。究其原因而言,從主觀上看,與部分基層黨員和黨員干部的意識淡薄有關。從客觀上看,在全面建成小康社會階段,社會個體獲得資源的途徑更加多樣,加之大量社會組織的出現(xiàn),在方便基層群眾表達利益訴求的同時,也降低了基層群眾對黨組織的依賴,客觀上降低了基層黨組織的權威。隨著全面小康社會的進一步推進,人們的利益觀念、自主意識會進一步增強,不同群體間的矛盾也將成為社會的常態(tài),社會組織大量增長會進一步擠占基層黨組織的發(fā)展空間,這要求我們必須結合全面小康社會推進進程中基層黨組織的新情況、新問題,更為系統(tǒng)地強化基層黨組織的功能。十八大以來,中國共產黨人明確提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標,這就要求基層黨組織的功能必須與中國共產黨對現(xiàn)代化國家發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計相一致,將基層黨組織建設納入整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中,強化整體功能。

2 提高服務能力:強化基層黨組織整體功能的抓手

從當前來看,強化基層黨組織整體功能需要多管齊下來加強基層黨組織建設,以此形成合力。但是,基層黨建整體功能的增強也需要一個重要抓手,尤其是在當前民眾利益訴求、民主意識不斷提高的大背景下,這就要求基層黨組織必須不斷提高服務能力,以服務能力的提高來凝聚黨心民心,同時將服務能力建設貫穿于基層黨組織建設的全過程,通過提高黨員服務意識、領導干部的服務本領、完善服務機制等,帶動基層黨組織整體功能的提高。

當前基層黨組織服務能力還面臨一些問題,具體表現(xiàn)為:一是部分基層黨員領導干部服務意識不強?！爱斍稗r村黨員干部服務意識不強,宗旨意識淡薄的問題普遍且顯著存在”[1]。有的領導干部在實踐中不愿意接觸群眾,顛倒了公仆與主人的關系。有的領導干部在工作中磨洋工、踢皮球,奉行“啥都不干、難找缺陷”的思想。二是服務能力不強。以農村為例,當前隨著城市化進程的不斷推進,農村基層黨組織隊伍人才流失現(xiàn)象嚴重,加之部分基層黨組織負責人不注重學習,“本領恐慌”“能力不足”的問題比較普遍。三是服務陣地建設滯后。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例,目前“相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)迄今為止還缺乏像樣的服務陣地,己建成運營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務中心,也存在名稱、標準不統(tǒng)一的問題”[2]。不僅如此,相關的服務平臺還存在重投入輕管理以及利用效率不高的問題。四是服務機制不完善,有些服務活動是在上級黨委的推動下展開的,基層黨組織的主動性不足,加之有些活動的形式大于內容,導致群眾的認同感不高。針對這些問題,必須采取多種措施,提高基層黨組織的服務能力。

2.1 提高基層黨員的服務意識

提高黨員服務意識,一靠黨員自我修養(yǎng),二靠黨組織對黨員進行思想政治教育。從當前來看,要將黨員服務意識教育與學習型政黨建設結合起來,尤其要通過完善黨員集中培訓教育制度、黨員日常學習制度等實現(xiàn)黨員服務意識教育的制度化和長效化。針對黨員隊伍中存在的“厭學”“假學”“淺學”等問題,要豐富學習形式,激發(fā)黨員的學習熱情,使廣大黨員從“要我學”轉變?yōu)椤拔乙獙W”。

2.2 提升基層干部服務群眾的本領,拓寬選人用人的視野和范圍

拓寬選人用人的視野和范圍,一是可以從一些優(yōu)秀的大學生、致富能手、退伍軍人等黨員中選拔基層黨組織負責人。二是建立服務群眾的工作機構。群眾工作的開展離不開有效的工作機構,它是基層黨組織實現(xiàn)服務功能的組織保證。基層黨組織應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成立群眾工作站,在村(社區(qū))成立群眾工作室,在村(居)民小組設立群眾工作聯(lián)絡員。在各類企事業(yè)單位,依托黨組織或工會組織設立群眾工作室,開通服務電話,安排專人值班,及時收集群眾的服務訴求,耐心聽取群眾反映的意見、建議和訴求,認真做好群眾反映事項的登記、摘報、呈送、督辦工作。

2.3 完善服務機制

要完善服務機制,可以通過建立和完善黨員聯(lián)系群眾制度、結對幫扶制度、為民服務代理制度等,推動黨員干部真正深入到矛盾突出、困難較多、問題集中的地方去,及時了解民意,準確摸清實情,從而推進基層黨組織群眾工作的規(guī)范化、常態(tài)化。

3 整合各方力量:強化基層黨組織整體功能的資源保障

3.1 持續(xù)加大對基層黨組織的“輸血”力度

為了充實基層黨組織力量,需要進一步加大基層組織建設保障工作力度,切實強化基層黨組織整體功能,形成“人往基層走、錢往基層投、政策往基層傾斜”的良好導向。要按照權隨責走、費隨事轉原則,為基層黨組織提供相應的資金和資源。以上海浦東為例,“2001年以來,新區(qū)在兩新組織黨建工作中建立了‘一返還、兩補貼'(上繳黨費全額返還、區(qū)管黨費和街鎮(zhèn)財力適當補貼)的機制,每年總額達到400多萬元”[3]147。針對基層組織辦公條件差和基層干部待遇較低、任務繁重、動力不足的實際,要把健全基層組織支持保障體系作為一項基礎性工作來抓,從而推進基層組織活動場所建設。要按照有關規(guī)定全面落實基層黨組織書記、專職黨務工作者報酬待遇和基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保障待遇,為基層黨組織開展工作創(chuàng)造良好條件。

3.2 打造城鄉(xiāng)基層黨建一體化新格局

長期以來,由于受城鄉(xiāng)二元結構的影響,城鄉(xiāng)基層黨建自成體系、相互分隔的局限性突出,由此也在一定程度上造成城鄉(xiāng)基層黨建資源失衡現(xiàn)象。新時期要調動各方力量,強化基層黨組織整體功能,除了加大對基層黨組織縱向的扶持力度之外,還需要在橫向上充分整合各方資源,尤其要通過推進城鄉(xiāng)基層黨建一體化新格局,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建工作。為此,需要著力做到如下:一是積極創(chuàng)新黨組織設置模式,想方設法延伸城鄉(xiāng)黨組織網(wǎng)絡,打破城鄉(xiāng)界限,積極探索“村企聯(lián)建”“村與村聯(lián)建”“村與機關單位聯(lián)建”黨組織,建立城鄉(xiāng)一體的黨組織鏈。二是優(yōu)化資源配置,共享組織資源。如利用城鎮(zhèn)黨組織的活動陣地、黨建信息、制度管理等資源優(yōu)勢,建立定點聯(lián)系幫扶農村薄弱黨組織制度。通過開展考察學習、組織教育培訓、互派黨員掛職等辦法,解決農村基層組織建設和黨員隊伍建設整體較薄弱的問題。三是健全城鄉(xiāng)基層黨建互動的聯(lián)動機制。包括探索建立城鄉(xiāng)基層黨建聯(lián)席會制度,定期研究解決工作中存在的突出問題,定期組織聯(lián)建單位協(xié)商工作,總結交流統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建工作的經驗,以此進一步推進城鄉(xiāng)基層黨組織互動,促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建資源。

3.3 轉換資源整合思路

從基層黨組織自身來看,在社會分化和資源有限的條件下,基層黨組織也要克服依賴思想,根據(jù)實際情況拓展資源,尤其是在當前大量社會組織發(fā)展的情況下,基層黨組織更要整合社會組織,利用社會組織的社會服務進一步拓展基層黨組織資源,使基層黨建工作突破黨內循環(huán)。在化解社會矛盾問題上,要充分發(fā)揮村、居、企等基層調解組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所、綜治工作中心及各類區(qū)域性、行業(yè)性調解組織的作用,構建部門協(xié)作的聯(lián)合調解機制。在培養(yǎng)人才方面,基層黨組織要善于培養(yǎng)“群眾領袖”,讓那些工作經驗豐富、在群眾中有一定威望的人成為群眾中的“領袖”,由此為基層黨組織功能的發(fā)揮創(chuàng)造條件。

4 制度建設:強化基層黨組織整體功能的關鍵

在當前全面從嚴治黨深入推進的情況下,通過制度建設不僅可以保證基層黨組織的規(guī)范運作,同時也在整體上保證基層黨組織建設與整個黨組織體系建設有效對接,對于強化基層黨組織的整體功能具有重要意義。

4.1 完善黨員發(fā)展制度

黨員發(fā)展制度是基層黨組織建設制度的基礎,沒有嚴格的黨員發(fā)展制度,基層黨組織建設就無從談起。當前基層黨員發(fā)展制度建設還面臨一些問題,表現(xiàn)為:一是片面地理解黨員標準,有的基層黨組織將金錢、關系、名氣、地位、能力當作衡量標準,而忽視“道德”標準;二是盲目追求數(shù)量,尤其是有些“兩新”組織的基層黨組織急于發(fā)展黨員,由此放寬入黨積極分子的標準;三是在發(fā)展黨員工作中搞不正之風。在一些農村,宗族觀念現(xiàn)象較為普遍,導致村級黨組織變成維護和實現(xiàn)小集團利益的工具。因此,新時期基層黨員發(fā)展制度必須立足強化基層黨組織整體功能的高度,結合自身面臨的實際情況加以完善。要按照“堅持標準、保證質量、改善結構、慎重發(fā)展”的方針,嚴格履行入黨程序和手續(xù),堅持入黨自愿和個別吸收的原則,成熟一個,發(fā)展一個。在這一過程中要積極完善發(fā)展黨員的培訓制、公示制、預審制和責任追究制,從制度上保證發(fā)展黨員的質量。當然在黨員發(fā)展過程中,在嚴格執(zhí)行黨章和黨內法規(guī)的前提下,地方可以根據(jù)實際情況,在方法上進行創(chuàng)新。

4.2 完善黨員管理制度

一是黨員必須編入黨的一個組織的制度,尤其是針對當前部分黨員紀律觀念淡薄以及大量流動黨員游離于黨的組織之外的實際狀況。對于流動黨員,要按照屬地原則做好流動黨員管理工作,創(chuàng)新流動黨員管理方式,并將其編入黨的一個支部,以防止流動黨員成為“散兵游勇”。二是嚴格黨的組織生活制度。嚴格黨的組織生活要求黨組織把嚴肅黨內政治生活作為一種常態(tài),對不按時參加組織生活的黨員,予以批評教育,經教育不改的要嚴肅處理,同時創(chuàng)新黨的組織生活形式,不斷豐富基層組織生活形式,切實增強黨內活動的吸引力和實效性。三是建立健全民主評議黨員制度。民主評議黨員是對黨員進行經常性教育、管理、服務和監(jiān)督的有效方法。從當前來看,建立健全民主評議黨員制度尤其需要完善民主評議黨員的程序。要保障黨員的民主權利,黨員領導干部應帶頭解剖自己,帶頭接受批評,帶頭評議別人,經過民主評議,對表現(xiàn)合格的黨員由基層黨組織通過口頭或者書面形式進行表揚。對不合格黨員要按照有關政策,區(qū)別情況,嚴肅處置。

4.3 完善黨風廉政制度

一是完善基層黨內民主制度,要以擴大基層黨內公推直選范圍和層次為方向,逐步把公推直選擴大到整個基層黨組織。在這一過程中要注重改革提名制度,采取黨員自愿報名、組織提名、黨員聯(lián)名提名等方式,并以自愿報名為主。同時,要擴大差額選舉的比例,規(guī)范選舉程序步驟,有計劃、有步驟地將政治強、業(yè)務精、有能力、知識面廣的優(yōu)秀干部充實到各級領導班子之中。二是完善基層黨務公開制度。堅持全面公開,全方位向黨員“亮底”,使之成為黨內的一種“常態(tài)”,要把編制好黨務公開目錄作為一項基礎性工作來抓。三是完善對基層黨組織成員的作風考核機制。在考核內容上,要將基層干部的作風是否民主、生活作風是否正派、工作作風是否務實等都納入考核指標。在考核方式上,要通過召開基層黨組織干部、服務對象和普通黨員群眾代表的民主測評大會,對基層領導干部的作風表現(xiàn)情況進行民主評議,同時將基層領導干部作風考核評價結果作為干部選拔任用的主要依據(jù)。

4.4 完善基層黨建工作責任制

落實黨建工作責任制,是黨要管黨、從嚴治黨的具體體現(xiàn),是從制度層面推動基層黨建工作各項目標任務落實的重要舉措。一是建立健全領導機制。地方黨委和部門黨組(黨委)要把黨建工作納入重要議事日程,成立以書記為組長的黨建工作領導小組,充分發(fā)揮黨建工作領導小組的作用,采取定期檢查、隨機抽查、集中督查等形式,加強檢查指導,分析基層黨建工作存在的問題和不足,提出改進的意見和建議。二是各級黨組織要牢固樹立“抓好黨建是本職,不抓是失職,抓不好是不稱職”的責任意識,明確各級黨組織書記的管黨責任和基層黨建工作的目標任務,切實抓好責任分解,科學界定責任主體,明確黨組織班子成員各自職責,形成一級抓一級、一級帶一級、一級對一級負責的縱向到底的層級責任體系。

5 創(chuàng)新基層黨組織工作方式:強化基層黨組織整體功能的重要途徑

在當前社會分化、社會矛盾不斷出現(xiàn)、社會治理任務繁重的背景下,創(chuàng)新基層黨組織工作方式不僅是基層黨建適應新形勢下基層黨組織面臨新情況、新問題的需要,更是強化基層黨組織整體功能的現(xiàn)實需要。

5.1 堅持依法辦事,使基層黨建工作適應基層治理法治化要求

“黨的法治思維能力的強弱決定著國家治理現(xiàn)代化基礎的厚薄?！盵4]但由于受封建思想文化的影響,“‘權大于法'的觀念和‘唯上'的傾向影響至今”[5]。在現(xiàn)實中,有的領導干部存在以言代法、以權壓法以及化解矛盾不靠法等問題。因此,新時期基層黨組織工作必須改變工作方式,使基層黨建工作適應基層治理法治化的要求。各級基層黨組織要教育和引導黨員干部始終堅持嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法,使基層黨員干部在推進基層治理法治化過程中充分發(fā)揮模范帶頭作用,形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習慣,在法治軌道上推動各項工作有序開展,以此提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

5.2 正確處理基層黨組織與基層群眾自治的關系,促進基層黨組織工作的社會化

一是正確處理基層黨組織與村民自治、社區(qū)居民自治的關系,促進基層黨組織領導方式從“全能包辦”型向“核心引導”型轉變。在處理與村民自治關系時,村黨組織應該將由村委會管理的一些事權還給村委會,合理劃分職責權限,積極探索基層黨組織與村委會有效互動的途徑。在處理與社區(qū)居民自治的關系中,基層黨組織要讓渡社區(qū)居民自治的空間,探索完善適合各居民區(qū)實際的自治模式和工作方法。二是支持各類社會主體自我約束、自我管理、自我教育、自我服務,發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。三是注重價值觀引領?；鶎狱h組織與基層群眾自治的有效互動不僅表現(xiàn)在具體行動中,而且還需要基層黨組織將自身的價值觀“嵌入”社會之中,這就要求基層黨組織不能忽視思想政治工作,要善于用社會主義核心價值觀引導群眾的思想認知,提高民眾對執(zhí)政黨的認同,進一步增強基層黨組織的凝聚力和影響力。

5.3 推進基層協(xié)商民主,加強基層黨組織與群眾的溝通

“從制度來源上說,我國基層民主協(xié)商制度是一種內生性的制度,它來源于我國已有的民主協(xié)商傳統(tǒng),同時吸收借鑒了西方協(xié)商民主理念?！盵6]協(xié)商民主的實質,就是要實現(xiàn)和推進公民的有序政治參與?；鶎訁f(xié)商民主的發(fā)展對于加強黨群之間的溝通具有重要意義,也有利于基層黨組織真正做到 “問政于民、問計于民、問需于民”。新時期推進基層協(xié)商民主,需要做到以下幾個方面:一是各地要從本地區(qū)實際出發(fā),對基層協(xié)商民主制度進行具體細化和科學規(guī)劃,擬定適合本地實際的協(xié)商民主制度。對協(xié)商民主作具體規(guī)定,完善協(xié)商民主的議事規(guī)則和工作規(guī)程,不斷健全和完善協(xié)商民主程序。二是注重做好協(xié)商前準備,避免倉促上陣,要提高協(xié)商效果,避免走過場,協(xié)商之前就要制定“內容清單”。三是積極營造平等、自由、公正、寬松的基層協(xié)商氛圍,倡導平等,促進協(xié)商各方講真心話,充分激發(fā)各方的積極性,真正做到知無不言、言無不盡,以提高協(xié)商實效。

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