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職務(wù)犯罪偵查指定管轄制度之完善

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對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行指定管轄的法理依據(jù)、法律依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)都較為充分，但實(shí)踐運(yùn)用存在一些問(wèn)題。完善職務(wù)犯罪指定管轄制度應(yīng)當(dāng)在遵循程序法定原則、偵查效率原則和人權(quán)保障原則基礎(chǔ)上，從明確指定管轄案件范圍、細(xì)化指定流程、加強(qiáng)程序銜接等方面完善相關(guān)制度。

職務(wù)犯罪指定管轄程序法定偵查效率人權(quán)保障

管轄是訴訟程序開(kāi)始的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，職務(wù)犯罪偵查指定管轄在司法實(shí)踐中存在著一些較為突出的問(wèn)題，需要予以重視。結(jié)合我國(guó)政治體制安排和法律制度規(guī)定，有必要采取“相對(duì)合理主義”的態(tài)度和原則，盡快完善職務(wù)犯罪偵查指定管轄制度，以進(jìn)一步提升職務(wù)犯罪偵查法治化、規(guī)范化和現(xiàn)代化水平。

一、職務(wù)犯罪偵查指定管轄的主要依據(jù)

我國(guó)職務(wù)犯罪偵查指定管轄制度的產(chǎn)生和形成離不開(kāi)現(xiàn)行法律制度安排和具體的司法實(shí)踐活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)適用職務(wù)犯罪偵查指定管轄的主要依據(jù)可概括為以下三個(gè)層面內(nèi)容：

（一）職務(wù)犯罪偵查指定管轄的法理依據(jù)

第一，符合我國(guó)刑事訴訟結(jié)構(gòu)形態(tài)的有關(guān)內(nèi)容。相對(duì)于西方法治國(guó)家普遍遵循的“審判中心主義型”刑事訴訟結(jié)構(gòu)，我國(guó)刑事訴訟結(jié)構(gòu)實(shí)為“訴訟階段型”，即偵查、起訴、審判、執(zhí)行等訴訟程序分別由不同的法定國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使，各個(gè)訴訟階段之間既相對(duì)獨(dú)立又彼此聯(lián)系。作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的訴訟階段，偵查有自己特定的訴訟目標(biāo)和任務(wù)，這就要求偵查階段一開(kāi)始就需要解決好管轄這一重大問(wèn)題，而不能用法院的審判管轄去逆推偵查管轄，檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)始立案?jìng)刹榈臅r(shí)候就應(yīng)解決好管轄問(wèn)題。

第二，適應(yīng)我國(guó)職務(wù)犯罪偵查規(guī)律的相關(guān)要求。職務(wù)犯罪具有隱蔽性、團(tuán)伙性、高智能性等特點(diǎn)，決定了職務(wù)犯罪偵查和普通刑事犯罪偵查存在較大差異，即“地方保護(hù)”和“權(quán)力干擾”成為職務(wù)犯罪偵查工作有效開(kāi)展的嚴(yán)重阻力；在職務(wù)犯罪偵查立案之前設(shè)置有初查程序；職務(wù)犯罪偵查工作往往與紀(jì)檢監(jiān)察工作有著密切聯(lián)系。因此，從我國(guó)職務(wù)犯罪偵查規(guī)律的視角來(lái)考察，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查指定管轄制度不僅能夠?yàn)槁殑?wù)犯罪偵查的順利進(jìn)行提供良好的偵查環(huán)境，而且能夠較為靈活地連接起各個(gè)辦案程序。

（二）職務(wù)犯罪偵查指定管轄的法律依據(jù)

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《訴訟規(guī)則》）的相關(guān)規(guī)定，職務(wù)犯罪偵查指定管轄主要包括以下三類情形：第一，管轄權(quán)“由上至下”發(fā)生轉(zhuǎn)移的案件。《訴訟規(guī)則》第14條規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院在必要的時(shí)候，可以直接立案?jìng)刹榛蛘呓M織、指揮、參與偵查下級(jí)人民檢察院管轄的案件，也可以將本院管轄的案件指定下級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹?。”第二，管轄存在?zhēng)議或者情況特殊的案件。《訴訟規(guī)則》第16條規(guī)定：“對(duì)管轄有爭(zhēng)議的或者情況特殊的案件，由共同的上級(jí)人民檢察院指定管轄?！钡?7條規(guī)定：“幾個(gè)人民檢察院都有管轄權(quán)的案件，由最初受理的人民檢察院管轄。必要時(shí)，可以由主要犯罪地的人民檢察院管轄?！钡谌茌牪幻骰蛘咝枰淖児茌牭陌讣??！对V訟規(guī)則》第18條規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院可以指定下級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹楣茌牪幻骰蛘咝枰淖児茌牭陌讣??！?/p>

（三）職務(wù)犯罪偵查指定管轄的實(shí)踐依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件的辦理過(guò)程中適用指定管轄主要是基于以下三個(gè)方面因素：第一，追求公平正義的偵查環(huán)境。從司法實(shí)踐來(lái)看，職務(wù)犯罪嫌疑人在當(dāng)?shù)赝哂蟹浅?qiáng)大的保護(hù)勢(shì)力和盤根錯(cuò)節(jié)的人脈關(guān)系，并且當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和自主性尚未得到充分保障，給職務(wù)犯罪偵查工作帶來(lái)較大的阻力和困難。檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查階段適用指定管轄進(jìn)行異地辦案，可以營(yíng)造相對(duì)公平正義的偵查環(huán)境，有力保證了快速有效偵破職務(wù)犯罪案件。第二，有效利用現(xiàn)有的偵查資源。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)（主要是省級(jí)人民檢察院、地市級(jí)人民檢察院）往往從全區(qū)職務(wù)犯罪偵查工作整體情況尤其是偵查資源配置情況出發(fā)，運(yùn)用“職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制”，將一些案件予以指定管轄。這一方面避免各下級(jí)檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)“忙閑不均”的情況，另一方面也鍛煉了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查隊(duì)伍，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)該地區(qū)職務(wù)犯罪偵查資源的有效利用。第三，適應(yīng)當(dāng)前改革的有關(guān)要求。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”在檢察改革的試點(diǎn)地區(qū)，省級(jí)人民檢察院指定新設(shè)立的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院來(lái)集中管轄特定主體的職務(wù)犯罪案件。比如，北京市第四人民檢察院管轄案件范圍之一為北京市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件及關(guān)聯(lián)案件，上海市人民檢察院管轄案件范圍之一為上海市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件。

二、職務(wù)犯罪偵查指定管轄的主要問(wèn)題

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)用職務(wù)犯罪偵查指定管轄的過(guò)程中出現(xiàn)了一些較為突出問(wèn)題，概括起來(lái)包括以下幾個(gè)方面：

第一，職務(wù)犯罪偵查指定管轄的案件范圍不明?！对V訟規(guī)則》籠統(tǒng)地規(guī)定了我國(guó)職務(wù)犯罪偵查指定管轄的案件范圍，但何為“必要的時(shí)候”？何為“情況特殊”？何為“需要的時(shí)候”？這些模糊的法律語(yǔ)言固然增加了職務(wù)犯罪偵查管轄的靈活性，但卻導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪偵查指定管轄案件的范圍作出了各自不同的解釋，如有的省級(jí)檢察機(jī)關(guān)普遍適用職務(wù)犯罪偵查指定管轄，而有的省級(jí)檢察機(jī)關(guān)則嚴(yán)格限制職務(wù)犯罪偵查指定管轄，導(dǎo)致法律適用的混亂，一定程度上破壞了法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

第二，職務(wù)犯罪偵查指定管轄的具體流程不清。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是職務(wù)犯罪偵查指定管轄的啟動(dòng)程序較為隨意，即在司法實(shí)踐中，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)只要主觀上“認(rèn)為需要”即可啟動(dòng)職務(wù)犯罪偵查指定管轄程序，而并不需要其他條件予以約束；二是確定被指定管轄單位的隨意性較大，如何確定改變管轄后的案件承接檢察機(jī)關(guān)，尚無(wú)相應(yīng)的法律法規(guī)作出規(guī)定；三是職務(wù)犯罪偵查指定管轄的方式不甚規(guī)范，有的職務(wù)犯罪案件偵查管轄采取的是“逐級(jí)指定”方式，而有的則采取“越級(jí)指定”方式。

第三，職務(wù)犯罪偵查指定管轄的銜接程序不暢。職務(wù)犯罪偵查指定管轄的銜接程序不暢主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，就刑事訴訟之“外”的角度來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查指定管轄的銜接方面往往對(duì)接不上，如上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)，就將案件線索直接交給下級(jí)檢察機(jī)關(guān)來(lái)作偵查指定管轄。另一方面，就刑事訴訟之“內(nèi)”的角度來(lái)看，由于缺乏明文的程序法律規(guī)定以及個(gè)案溝通不暢等問(wèn)題，在司法實(shí)踐中，職務(wù)犯罪偵查指定管轄與后續(xù)的起訴管轄、審判管轄的銜接往往出現(xiàn)問(wèn)題。比如，被指定管轄的檢察機(jī)關(guān)在偵查完畢并移送到同級(jí)法院時(shí)，法院往往以沒(méi)有審判管轄權(quán)為由拒絕受理，［1］這就容易造成訴訟資源的浪費(fèi)以及犯罪嫌疑人（被告人）超期羈押現(xiàn)象的發(fā)生，給訴訟效率和公平打了“折扣”。

第四，公民職務(wù)犯罪偵查指定管轄異議權(quán)與申請(qǐng)權(quán)缺失。在我國(guó)刑事訴訟程序中，偵查具有天然的強(qiáng)勢(shì)地位，偵查機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人一方不可能處在同一平等地位。職務(wù)犯罪偵查指定管轄實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)單方面所作出的帶有強(qiáng)烈“行政色彩”的決定，有悖于現(xiàn)代刑事訴訟所倡導(dǎo)的公權(quán)權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)原則。［2］一方面，當(dāng)事人對(duì)于職務(wù)犯罪偵查指定管轄沒(méi)有異議權(quán)，無(wú)權(quán)就職務(wù)犯罪偵查指定管轄提出任何異議，只能被動(dòng)接受；另一方面，當(dāng)事人對(duì)職務(wù)犯罪指定管轄也無(wú)申請(qǐng)權(quán)，無(wú)權(quán)就檢察機(jī)關(guān)是否需要采取職務(wù)犯罪偵查指定管轄提出相應(yīng)的法律訴求。

三、職務(wù)犯罪偵查指定管轄的完善原則及完善路徑

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定和司法實(shí)際，筆者認(rèn)為完善職務(wù)犯罪偵查指定管轄程序應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，程序法定原則，即檢察機(jī)關(guān)適用職務(wù)犯罪偵查指定管轄的依據(jù)必須具有法律的明文規(guī)定，包括職務(wù)犯罪偵查指定管轄的案件范圍、程序要求、操作步驟等等，否則職務(wù)犯罪偵查指定管轄歸于無(wú)效。第二，偵查效率原則，即檢察機(jī)關(guān)在適用職務(wù)犯罪偵查指定管轄過(guò)程中應(yīng)注重講究偵查成本，保障偵查便利，努力以盡可能小的偵查成本獲取盡可能大的偵查成果，［3］比如，檢察機(jī)關(guān)在采取職務(wù)犯罪偵查指定管轄的時(shí)候應(yīng)當(dāng)采取“就近原則”，由地域相近的檢察機(jī)關(guān)予以管轄以便縮短偵查時(shí)間，節(jié)約偵查資源，提高偵查效率。第三，人權(quán)保障原則，即檢察機(jī)關(guān)在適用職務(wù)犯罪偵查指定管轄過(guò)程中須尊重和保障公民的權(quán)利，尤其是尊重和保障犯罪嫌疑人的權(quán)利，必要的時(shí)候聽(tīng)取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人的相關(guān)意見(jiàn)。若公民權(quán)利遭受到不法侵害，公民有權(quán)就職務(wù)犯罪偵查指定管轄程序提出異議并尋求相應(yīng)救濟(jì)，以便有效對(duì)抗強(qiáng)大的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

對(duì)于職務(wù)犯罪偵查管轄的完善，應(yīng)注重以下四個(gè)方面內(nèi)容：

第一，明確職務(wù)犯罪偵查指定管轄的案件范圍。職務(wù)犯罪偵查指定管轄的案件范圍應(yīng)當(dāng)清楚、明確?？梢钥紤]以下幾類職務(wù)犯罪案件予以指定管轄：（1）受當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)干涉、可能影響司法公正的職務(wù)犯罪案件；（2）涉及到檢察機(jī)關(guān)整體回避的職務(wù)犯罪案件；（3）存在偵查管轄爭(zhēng)議或者管轄不明的職務(wù)犯罪案件；（4）檢察長(zhǎng)指令采取指定管轄的職務(wù)犯罪案件。

第二，細(xì)化職務(wù)犯罪偵查指定管轄的具體流程。職務(wù)犯罪偵查指定管轄的流程應(yīng)當(dāng)清楚、具體、便于操作。具體而言：一是嚴(yán)格規(guī)范指定管轄的啟動(dòng)條件，即檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)職務(wù)犯罪偵查指定管轄程序不僅要達(dá)到主觀上的“認(rèn)為需要”，而且要符合客觀上的“法定情形”，筆者建議以省為單位建立統(tǒng)一的案件線索庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)案件線索的“一體化”管理，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的案件線索應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)逐級(jí)上報(bào)直至省級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)掌握全省的案件線索情況，待省級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)案件線索進(jìn)行全面、科學(xué)地評(píng)估后，依法作出偵查指定管轄的決定，從而避免職務(wù)犯罪偵查管轄的濫用或者亂用；二是科學(xué)確定被指定管轄的檢察機(jī)關(guān)，即上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在確定被指定管轄的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)時(shí)應(yīng)綜合考慮被指定管轄的檢察機(jī)關(guān)的各方面條件，尤其是其職務(wù)犯罪偵查資源情況，從而做出合理的安排；三是采取“逐級(jí)指定”的職務(wù)犯罪偵查指定管轄方式，即由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)確定被指定管轄的下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)，而且“逐級(jí)指定”應(yīng)以兩次為限；四是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在尊重和保障被指定管轄的檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展職務(wù)犯罪偵查工作的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查指定管轄案件的跟蹤和督辦，發(fā)揮好職務(wù)犯罪偵查宏觀指揮和協(xié)調(diào)的職能，以進(jìn)一步提升偵查指定管轄案件的辦案效果。

第三，健全職務(wù)犯罪偵查指定管轄的程序銜接。一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建立健全協(xié)商制度，在職務(wù)犯罪立案之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)商好偵查指定管轄的相關(guān)問(wèn)題，包括案件線索移送、被指定管轄的檢察機(jī)關(guān)等。另一方面，檢察機(jī)關(guān)作出職務(wù)犯罪偵查指定管轄的決定后，應(yīng)即告知同級(jí)法院，由同級(jí)法院予以備案審查，假如職務(wù)犯罪偵查指定管轄的決定合法合理，則由該法院直接確定與偵查相對(duì)應(yīng)的下級(jí)法院予以審判管轄；假如職務(wù)犯罪偵查指定管轄的決定有問(wèn)題，則由該法院提出異議，建議檢察機(jī)關(guān)重新予以指定管轄。

第四，賦予公民職務(wù)犯罪偵查指定管轄異議權(quán)和申請(qǐng)權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從法律的層面上賦予公民對(duì)于職務(wù)犯罪偵查指定管轄的異議權(quán)和申請(qǐng)權(quán)。具體而言：檢察機(jī)關(guān)在作出職務(wù)犯罪偵查指定管轄的決定之后，應(yīng)將相應(yīng)的法律文書(shū)送達(dá)犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人，允許他們?cè)诜ǘǖ臅r(shí)間內(nèi)提出異議一次。對(duì)于有異議的，作出指定管轄決定的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以復(fù)查并將復(fù)查結(jié)論告知犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人。此外，犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)職務(wù)犯罪偵查指定管轄，檢察機(jī)關(guān)在審查之后，若認(rèn)為申請(qǐng)理由合法，則應(yīng)予以執(zhí)行；若認(rèn)為申請(qǐng)理由不合法，則應(yīng)予以駁回，并依法告知犯罪嫌疑人可向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議一次。

注釋：

［1］參見(jiàn)葛治華：《司法反腐的中國(guó)模式：職務(wù)犯罪異地管轄研究》，載《政治與法律》2009年第7期。

［2］參見(jiàn)龍宗智：《刑事訴訟指定管轄若干問(wèn)題研究》，載《法律適用》2013年第12期。

［3］參見(jiàn)樓伯坤等：《貪污賄賂案件偵查地域管轄制度的構(gòu)建》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

*北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院［100026］
**河南省靈寶市人民檢察院［472500］