婁兆鋒

選民自主性視域下居民委員會(huì)選舉制度研究

婁兆鋒

在基層選舉中，居民自主性參與選舉是其主要目標(biāo)。目前，我國(guó)居民參與選舉存在制度性約束，居民自主表達(dá)選舉訴求積極性不高。選民自主性出現(xiàn)了偏差其原因在于，選舉制度的設(shè)計(jì)帶有強(qiáng)賦權(quán)、弱授權(quán)的色彩；規(guī)則設(shè)定的激勵(lì)機(jī)制不足，無(wú)法鼓勵(lì)選民進(jìn)一步實(shí)施授權(quán)；選民參與民主選舉的時(shí)間成本較高。

選舉制度； 村級(jí)選舉； 自主性

十八屆三中全會(huì)提出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家做主為根本。需要引起注意的是堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，完善的方法是健全民主制度、豐富民主形式。近年來(lái)，我國(guó)基層社區(qū)居委會(huì)選舉如火如荼，選舉訴求的表達(dá)日益成為社區(qū)居民熱切關(guān)注的焦點(diǎn)。但同時(shí)由于各種復(fù)雜因素的作用，也暴露出選舉激勵(lì)機(jī)制的不足，表現(xiàn)為選舉的熱情不足、選民積極性不夠。

一、選民自主性與選舉制度的基本內(nèi)涵

(一)選民自主性

文史哲百科詞典中認(rèn)為“自主性”概念是指事物控制自身的能力。選民自主性就是指選民基于自身的選舉權(quán)利獲取外部資源的能力的屬性。當(dāng)選民處于高度自主性的時(shí)候，才能夠通過(guò)選舉準(zhǔn)確表達(dá)選舉訴求，實(shí)現(xiàn)自身選舉權(quán)利與集體利益的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)民主訴求與集體行動(dòng)的統(tǒng)一，促進(jìn)社區(qū)民主協(xié)調(diào)發(fā)展。這種以內(nèi)部實(shí)現(xiàn)與外部協(xié)調(diào)為主的自主性構(gòu)成了一種獨(dú)立決策機(jī)制，使得選民更好融入到選舉制度中，實(shí)現(xiàn)選舉制度有效性。

選民自主性分析過(guò)程中需要包含的幾個(gè)要素：第一，選民主導(dǎo)方向。選民自身要求參與選舉并履行義務(wù)，如果與選舉權(quán)的要求同方向，就可促使選舉訴求的實(shí)現(xiàn)；若是反方向，選民不履行選舉義務(wù)，保持冷漠或者破壞選舉秩序，選民就無(wú)法實(shí)現(xiàn)民主訴求。第二，選民資源的決定性。選民本人在表達(dá)選舉訴求的時(shí)候，是獨(dú)立于任何一個(gè)人，不受他人影響，自主作出選擇，每個(gè)選民相對(duì)于其他任何一個(gè)人都有公平的機(jī)會(huì)參與選舉，這是表達(dá)集體利益的前提。第三，選民利益的主動(dòng)性。選民自身表達(dá)選舉訴求與實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的預(yù)定目標(biāo)相契合的時(shí)候，選民才具有主動(dòng)權(quán)，才能夠形成集體行動(dòng)。

（二）選舉制度

選舉制度是將個(gè)人意愿匯集成整體意愿的一種程序，是民主國(guó)家反映民意的主要機(jī)制。[1]中國(guó)的選舉制度在一定程度上受蘇聯(lián)選舉制度的影響，但是經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放后30余年的發(fā)展，已形成了具有中國(guó)特色的較固定的選舉制度。包括如下特點(diǎn)：直接選舉與間接選舉結(jié)合的選舉方式；法律與法規(guī)相結(jié)合的選舉合法性依據(jù)；由上至下的選舉組織體系；一步到位的選舉權(quán)利；復(fù)合式的選區(qū)劃分和代表名額分配；絕對(duì)多數(shù)決制下的投票方式；多種形式的候選人提名方式；低競(jìng)爭(zhēng)程度的候選人介紹方式；以組織程序而非法律程序抑制選舉違法；公費(fèi)選舉。[2]

（三）居民委員會(huì)選舉制度

社區(qū)居民委員會(huì)選舉的基本特征：社區(qū)居民委員會(huì)選舉組織工作還未完全達(dá)到程序化要求，在新社區(qū)組織基礎(chǔ)上的選舉組織工作的程序化、規(guī)范化，還需要一段實(shí)踐才能“達(dá)標(biāo)”；社區(qū)居民委員會(huì)選舉程序還未達(dá)到規(guī)范化水平，就選舉規(guī)定而言，社區(qū)居民委員會(huì)選舉程序還沒(méi)有達(dá)到規(guī)范化水平，選舉實(shí)踐中的程序規(guī)范，差距更大；居民直接選舉還需推進(jìn)；社區(qū)居民委員會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和選民參與程度較低。[3]

（四）選民自主性對(duì)居民委員會(huì)選舉的要求

選民自主性的發(fā)揮需要選舉制度預(yù)留自主性空間。第一，選民主導(dǎo)方向性的制度空間。在居委會(huì)選舉制中，我國(guó)采取登記選民的方式，將合格的人員登記為選民，選民可以選擇參加或者不參加選舉，可以選擇是否投票；選民在預(yù)留的制度空間里具有很強(qiáng)的主導(dǎo)性特點(diǎn)。第二，選民資源的決定性制度空間。選民有公平的機(jī)會(huì)參加選舉，并擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。一方面，選民有公平的機(jī)會(huì)參加選舉，就意味著地理位置遷徙不會(huì)影響到選民自由的進(jìn)行選舉；另一方面，選民有公平的機(jī)會(huì)可以被提名為候選人，或者提名他人為候選人，提名候選人自己也可以選擇放棄。第三，選民利益的主動(dòng)性。選舉制度的設(shè)計(jì)是通過(guò)選票的集中匯總來(lái)決定讓候選人留任或者當(dāng)選。因此，選民需要將選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)作為最終目標(biāo)，即確認(rèn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、提名權(quán)、知情權(quán)、投票權(quán)等的實(shí)現(xiàn)，才能夠完整的表達(dá)選民意志。

二、居民委員會(huì)選舉制度存在的問(wèn)題及原因

1989年七屆全國(guó)人大十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》。自此，居民委員會(huì)自治制度正式進(jìn)入正常軌道，居民委員會(huì)選舉制度正式開(kāi)始實(shí)施。1998-1999 年，城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉的案例依次出現(xiàn)在青島、上海、北京、南京。2001-2002 年在廣西進(jìn)行了較大范圍的試點(diǎn)，有20幾個(gè)城市的社區(qū)參加了直接選舉的實(shí)驗(yàn)，進(jìn)而擴(kuò)展到廣西全部城市，進(jìn)而在全國(guó)展開(kāi)直選。[4]

2013年4月至9月，民政部與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合，調(diào)查顯示，居民委員會(huì)選舉制度作為居民自治參與的一種途徑，得到了城鎮(zhèn)居民的普遍認(rèn)可，且直接增強(qiáng)了民眾對(duì)于自治程序認(rèn)知，包括重大事項(xiàng)決定方式、居民委員會(huì)產(chǎn)生方式的認(rèn)知水平。[5]

（一）居民委員會(huì)選舉制度中存在的問(wèn)題

根據(jù)筆者對(duì)濟(jì)南市某社區(qū)進(jìn)行了50份問(wèn)卷調(diào)查，顯現(xiàn)出以下問(wèn)題。

1.選舉制度中的激勵(lì)機(jī)制不足。筆者問(wèn)及“我參加居民委員會(huì)選舉時(shí)，我對(duì)哪個(gè)程序比較熟悉？”有45.10%的選民選擇了“提名候選人程序”；有25.49%的選民選擇了“最后的投票程序”；有13.73%的選民選擇“競(jìng)職演說(shuō)程序”；只有少數(shù)選民選擇“唱票、計(jì)票程序”、“頒發(fā)當(dāng)選證書(shū)程序”、“委托投票程序”。而據(jù)社區(qū)主任介紹，委托投票率是比較高的。但問(wèn)卷顯示，選民對(duì)委托投票并不了解，對(duì)自己的選舉權(quán)利不重視，選民行為與選舉制度擬合程度不高。

2.選舉制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)與效果發(fā)生了偏離。選舉制度設(shè)計(jì)的目的是讓選民更加重視自治，并參與自治活動(dòng)中來(lái)，但是選民在這方面的認(rèn)識(shí)確實(shí)比較高，但是實(shí)際行為卻顯得蒼白無(wú)力，表現(xiàn)為選舉制度僅凸顯了教育功能。筆者問(wèn)及“我認(rèn)為參與居民委員會(huì)選舉活動(dòng)實(shí)際上是？”有37.26%的選民選擇“服務(wù)于社區(qū)的民主監(jiān)督”；有25.49%的選民選擇“服務(wù)于社區(qū)的民主管理”；19.60%的選民選擇“服務(wù)于社區(qū)的民主決策”；17.65%的選民選擇“服務(wù)居民選舉參與訴求”，這說(shuō)明選民自身獲取政治資源的能力較強(qiáng)，不限于參與選舉本身，國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體賦權(quán)已經(jīng)起作用了。

3.社區(qū)選舉制度的自治屬性較弱。筆者問(wèn)及“我參加居民委員會(huì)選舉的原因是？”有45.10%的選民選擇了居委會(huì)是合法組織、是憲法規(guī)定的；有31.37%的選民選擇了居委會(huì)承擔(dān)著街道辦事處分配的各項(xiàng)工作和任務(wù)；有21.57%的選民選擇了居委會(huì)向居民提供社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障；有1.96%的選民選擇了居委會(huì)是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織。就此說(shuō)明選民對(duì)居委會(huì)是一種基于國(guó)家權(quán)力合法性的認(rèn)可，但對(duì)其進(jìn)行授權(quán)的意識(shí)較弱。

（二）居民委員會(huì)選舉制度問(wèn)題的原因分析

1.賦權(quán)的要素相互分離。國(guó)家賦予了居民自治權(quán)，但是其中監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)、選舉權(quán)卻因時(shí)間成本而出現(xiàn)了彼此分離的趨勢(shì)。選民對(duì)選舉權(quán)利最不重視，但是對(duì)民主監(jiān)督權(quán)相當(dāng)重視，超過(guò)了1/3的受試民眾選擇了“民主監(jiān)督權(quán)”，緊跟其后的是民主管理、民主決策。按照此順序，在民眾與社區(qū)不牽扯利益交集的情況下，民眾參與的成本呈現(xiàn)遞增順序，其緣由在于越是時(shí)間成本大，民眾參與的積極性就越弱。在這里所謂的成本考慮主要依據(jù)時(shí)間成本。民主監(jiān)督的成本最小，因?yàn)榫用窨梢噪S時(shí)隨地?fù)艽驘峋€投訴。其次，民主管理的成本稍大，需要民眾坐下來(lái)制定約定，并根據(jù)約定進(jìn)行實(shí)施。再次，民主決策的成本更大，民眾或者民眾代表需要通盤考慮、深入分析外部環(huán)境，根據(jù)約定最后作出決策。最后，選舉的成本最大。民眾從選舉日開(kāi)始前，就要實(shí)時(shí)關(guān)注選舉信息，并且經(jīng)過(guò)一系列的選舉程序的安排，走完全程。

2.賦權(quán)的效能打了折扣。賦權(quán)只是從一個(gè)單一視角在縱向上平衡了和增強(qiáng)了公民的權(quán)利，但沒(méi)有從橫向上解決好相應(yīng)的民主問(wèn)題。使得積極的民眾可以參與到社區(qū)自治中。

3.動(dòng)員成分多于自主成分。民眾更多的認(rèn)為居委會(huì)在憲法制度上的合法性，體現(xiàn)出民眾對(duì)居委會(huì)自治組織的認(rèn)可和同意，但是并不傾向于民眾自身對(duì)居委會(huì)的授權(quán)。該動(dòng)員在上級(jí)政府規(guī)定的投票率上顯現(xiàn)得非常清晰。

三、健全居民委員會(huì)選舉制度的路徑

（一）加強(qiáng)組織制度建設(shè)

中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，就基層自治制度而言更是如此。要勇于從規(guī)則和規(guī)則制定上下功夫，從政策解讀上找突破口，變身為政策監(jiān)護(hù)者，最大限度的減小制度運(yùn)行成本，最大化的發(fā)揮制度服務(wù)于人民群眾的效能。

1.政府角色適時(shí)轉(zhuǎn)變。省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》要求，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要是各級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。充分發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織在協(xié)商民主中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、組織動(dòng)員作用、示范帶動(dòng)作用。[6]政府理應(yīng)將工作重點(diǎn)放在動(dòng)員、推動(dòng)民眾行使選舉權(quán)，為民眾厘清且建立可行性制度框架。

2.建立權(quán)力清單銜接機(jī)制。政府對(duì)社區(qū)有權(quán)力清單，就意味著居民自治組織內(nèi)部也應(yīng)該有一個(gè)權(quán)力清單與其進(jìn)行平衡。居民自治組織的清單項(xiàng)目亦應(yīng)該呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的特性，著力于居民會(huì)議授權(quán)的動(dòng)態(tài)性，關(guān)于居民會(huì)議討論的議程安排應(yīng)與微協(xié)商、微自治相結(jié)合，增強(qiáng)協(xié)商效率。

（二）強(qiáng)化社區(qū)自治組織公共服務(wù)能力

依據(jù)社區(qū)多層次、多樣化的訴求為突破口，結(jié)合政府權(quán)力清單，有針對(duì)性地對(duì)社區(qū)資源進(jìn)行分配，強(qiáng)化政府公共服務(wù)的績(jī)效。

1.信息化建設(shè)再上新臺(tái)階。社區(qū)應(yīng)該利用的自身資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析、支持的方式，緊跟國(guó)家供給側(cè)改革的步伐，對(duì)社區(qū)人群的需求和服務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)研、規(guī)劃，增強(qiáng)資源信息利用效能。信息應(yīng)用和發(fā)布服務(wù)社區(qū)，有力地減小社區(qū)居民的出行成本、生活成本、工作成本、時(shí)間成本等。最終，使得社區(qū)真正形成能量交換的場(chǎng)所，民眾才會(huì)為社區(qū)的活力注入新能量。

2.對(duì)居委會(huì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。應(yīng)針對(duì)工作人員自身接受能力和特點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn)。鼓勵(lì)社區(qū)工作人員自行編寫社區(qū)手冊(cè)，根據(jù)社區(qū)手冊(cè)與社工人員、業(yè)委會(huì)、物業(yè)進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、反饋，融通整個(gè)社區(qū)。在社區(qū)間形成培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，采取社區(qū)工作比較、經(jīng)驗(yàn)借鑒、問(wèn)題共享、措施共享的機(jī)制，基于培訓(xùn)平臺(tái)，形成不同類別的社區(qū)群手冊(cè)。

3.社區(qū)群服務(wù)共享平臺(tái)建設(shè)。形成社區(qū)群，資源互補(bǔ)，不斷的將社區(qū)整合在一起，形成資源共享平臺(tái)。平臺(tái)的搭建過(guò)程應(yīng)該包含兩個(gè)部分，其一，政府對(duì)平臺(tái)建設(shè)給予資金支持；其二，平臺(tái)運(yùn)行中的創(chuàng)意應(yīng)由社區(qū)民眾、社區(qū)自治組織與政府共同創(chuàng)制和實(shí)施。

（三）構(gòu)建社區(qū)居民民主觀念

民主觀念是社區(qū)居民的坐標(biāo)，是社區(qū)居民凝聚力的體現(xiàn)，是產(chǎn)生和形成社會(huì)資本和社會(huì)信任的前提，從而有利于強(qiáng)化居民溝通、交流，產(chǎn)生集體行動(dòng)的能力，形成公共輿論，強(qiáng)化社區(qū)居民政治生活。而社會(huì)組織可以激發(fā)基層活力，強(qiáng)化民主觀念。2016年8月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》提出增強(qiáng)社會(huì)組織的服務(wù)功能，發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的積極作用，推動(dòng)建立多元主體參與的社區(qū)治理格局。[7]

1.發(fā)展社團(tuán)組織。社團(tuán)組織是聯(lián)系民眾與政治系統(tǒng)交換信息的紐帶之一，有助于實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)化，在社會(huì)互動(dòng)中塑造居民政治意識(shí)。要強(qiáng)化社團(tuán)組織的活力，提高自治組織的工作效率。在這樣的一個(gè)活的體系中，居民間、鄰里間的關(guān)系互動(dòng)自然成為一道亮麗的風(fēng)景，最終培養(yǎng)居民政治意識(shí)。

2.引導(dǎo)社團(tuán)組織。社團(tuán)組織的活動(dòng)目標(biāo)需與社區(qū)文化、政府政策相協(xié)同，社團(tuán)組織的功能應(yīng)界定在社區(qū)自治組織權(quán)力清單范圍內(nèi)，社區(qū)內(nèi)社團(tuán)活動(dòng)一旦成熟，就可以將幾個(gè)社區(qū)的社團(tuán)聯(lián)合起來(lái)，形成橫向社區(qū)交流平臺(tái)，根據(jù)地方民眾習(xí)慣和習(xí)俗，組織形式多樣、豐富有趣的社團(tuán)創(chuàng)意活動(dòng)，根據(jù)不同創(chuàng)意產(chǎn)生的積極效果，政府可以給予一定資助獎(jiǎng)勵(lì)。

3.引導(dǎo)居民參與社團(tuán)組織。編寫居民參與社團(tuán)組織手冊(cè)，應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明居民參與社團(tuán)的規(guī)范、應(yīng)盡義務(wù)和權(quán)利，引導(dǎo)居民處理好個(gè)人、社團(tuán)、自治組織、政府之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)居民參與社團(tuán)組織的文化功能，闡明居民民主參與的方法和途徑。

4.引導(dǎo)社團(tuán)協(xié)同，強(qiáng)化居民的社區(qū)意識(shí)和歸屬感，社區(qū)居委會(huì)可以通過(guò)建立社區(qū)居民論壇，與社團(tuán)加強(qiáng)溝通和交流，實(shí)時(shí)增進(jìn)社區(qū)工作與社團(tuán)之間的協(xié)同以及社團(tuán)之間的協(xié)同。社團(tuán)活動(dòng)過(guò)程就是為居民提供咨詢和培訓(xùn)的過(guò)程，將社團(tuán)的工作風(fēng)格和特點(diǎn)傳授予居民，增強(qiáng)居民間情感交流，形成居民鄰里互助的有效溝通渠道，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)工作的責(zé)任感。

[1]牛銘實(shí).選舉制度的類型及特點(diǎn)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2005(4)：27.

[2][3]史衛(wèi)民.“政策主導(dǎo)型”的漸進(jìn)式改革[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011.163-176. 221-222.

[4]宋頌.我國(guó)社區(qū)直選制度的問(wèn)題研究[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2010.5-9.

[5]史衛(wèi)民.中國(guó)政治參與報(bào)告（2014）[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.7.

[6]山東省政府信息公開(kāi).省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》[EB/OL].[2015-12-22].http：//xxgk.shandong. gov.cn/msgopen.

[7]中央政府門戶網(wǎng)站. 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》[EB/OL].[2016-08-21]http：//www.gov.cn/zhengce/2016-08/21/ content_5101125.htm.

(責(zé)任編輯 胡愛(ài)敏)

婁兆鋒，中共濟(jì)南市委黨校公共管理教研部講師，博士（郵政編碼 250100）

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1672-6359(2016)05-0046-04

全省黨校系統(tǒng)黨的十八屆五中全會(huì)精神專項(xiàng)研究選題“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局研究——以濟(jì)南市社會(huì)政策運(yùn)行機(jī)制為例”的階段性成果，中共濟(jì)南市委黨?！巴晟苹鶎用裰鬟x舉制度 提升基層治理能力”課題調(diào)研報(bào)告