蔡仲超 梁 棟

治理現(xiàn)代化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力提升探究

蔡仲超 梁 棟

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)政府?！蹦壳班l(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力較以往有較大提升，但也存在一些問題，比如軟執(zhí)行、慢執(zhí)行、懶執(zhí)行、亂執(zhí)行等問題嚴(yán)重，這是由于政策本身與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際存在沖突、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)不一致性和不對(duì)稱性、執(zhí)行主體的素質(zhì)不高、監(jiān)督追責(zé)機(jī)制不健全等原因造成的。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力，必須提升決策質(zhì)量，增強(qiáng)政策的可操作性和適應(yīng)性；培育政策執(zhí)行資源，增強(qiáng)執(zhí)行權(quán)威和執(zhí)行能力；更新培養(yǎng)選拔機(jī)制,提升執(zhí)行主體的能力和素質(zhì)；完善監(jiān)督考核機(jī)制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行環(huán)境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共政策；政策執(zhí)行力

空談?wù)`國，實(shí)干興邦。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“如果不沉下心來抓落實(shí)，再好的目標(biāo)，再好的藍(lán)圖，也只是鏡中花、水中月?！盵1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是承上啟下的關(guān)鍵點(diǎn)，是改革發(fā)展的第一線。如何準(zhǔn)確高效地執(zhí)行上級(jí)政策和決策是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的首要職責(zé)，也是完善基層治理體系和提升基層治理能力的重要內(nèi)容與手段。為此，本文以山東省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，通過集體訪談和個(gè)別訪談的方法，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級(jí)政策過程中存在的問題與困境，多角度分析影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的基本因素，并根據(jù)其問題與困境，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力提升提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力存在的主要問題

通過對(duì)山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣直部門工作人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)群眾的訪談和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共政策執(zhí)行過程中主要存在以下問題：

（一）軟執(zhí)行，就是執(zhí)行不到位或者片面地執(zhí)行

主要表現(xiàn)：一是不敢擔(dān)當(dāng)、不敢負(fù)責(zé)。對(duì)政策執(zhí)行存在畏懼心理，怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，怕丟帽子，在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)借口規(guī)定多、約束條件多。二是表里不一、歪曲變通執(zhí)行政策，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行。三是態(tài)度生硬、官腔應(yīng)付?！肮俦疚弧彼枷胼^嚴(yán)重，工作態(tài)度不端正，對(duì)待政策執(zhí)行過程中群眾的聲音和訴求漠視慢待、視而不見。

“我們中有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行上級(jí)政策的過程中，特別是一些涉及群眾切身利益、難度又較大的工作時(shí)，怕?lián)?zé)任，怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，不想干、不敢干、不會(huì)干，導(dǎo)致上級(jí)很多政策在實(shí)施過程中流于表面、流于形式，使政策實(shí)施的效果大打折扣?！保ㄔL談對(duì)象01：楊某某，某鄉(xiāng)機(jī)關(guān)干部）

（二）慢執(zhí)行，就是執(zhí)行程序復(fù)雜、辦事效率低下或者工作不推不動(dòng)甚至推而不動(dòng)

主要表現(xiàn)在：一是“踢皮球”、“打太極”，工作效率低下，出工不出力，出力不出活。二是程序復(fù)雜、手續(xù)繁雜。

“現(xiàn)在家鄉(xiāng)的投資環(huán)境仍需改善，我們作為全縣的重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目，2013年就和縣里簽訂了投資合同，但是直到2015年5月份我們的施工隊(duì)伍才進(jìn)場(chǎng)，光征地時(shí)間就用了一年多才完成。”（訪談對(duì)象02：韓某某，重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）

（三）懶執(zhí)行，就是工作中照本宣科、創(chuàng)新不足，習(xí)慣用老經(jīng)驗(yàn)、老辦法解決問題

主要表現(xiàn)：一是“機(jī)械主義”，執(zhí)行上級(jí)要求時(shí)不能很好地結(jié)合本地實(shí)際情況，不能把上級(jí)政策吃準(zhǔn)、吃透，喜歡用會(huì)議貫徹會(huì)議，用文件貫徹文件。二是“拿來主義”，對(duì)工作不上心，對(duì)任務(wù)不動(dòng)腦，工作中出現(xiàn)的問題，習(xí)慣“等著”、“拖著”。三是“經(jīng)驗(yàn)主義”，執(zhí)行上級(jí)政策因循守舊，用老辦法工作，習(xí)慣“走老路”、“念老經(jīng)”。

“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)行縣里的決策時(shí)，有的只是發(fā)個(gè)文、開個(gè)會(huì)把事情宣布一下完事，真正認(rèn)真貫徹執(zhí)行的較少?！保ㄔL談對(duì)象03：許某某，縣直某部門工作人員）

“現(xiàn)在有一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣用一些老方法、老路子去解決問題和矛盾，但是現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)這么發(fā)達(dá)，老百姓的維權(quán)意識(shí)不斷提高，在處理一些較復(fù)雜的問題時(shí)，很多時(shí)候不能有效解決甚至可能會(huì)引起矛盾升級(jí)，引發(fā)干群矛盾。”（訪談對(duì)象04：張某某，某鄉(xiāng)工作人員）

（四）亂執(zhí)行，就是工作方法簡(jiǎn)單粗暴，執(zhí)行中濫用公共權(quán)力侵害群眾的公共利益

主要表現(xiàn)在：一是漠視群眾、冷硬橫推。工作中門難進(jìn)、臉難看、事難辦，不會(huì)講群眾語言，高高在上。二是惟利是圖、吃拿卡要。喜歡搞“潛規(guī)則”，制造“軟阻力”，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。三是有權(quán)任性、毫不收斂。缺少敬畏、膽大妄為，違規(guī)謀取個(gè)人利益而置制度、規(guī)定于不顧。

二、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力的因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行不力，既有政策本身的因素，又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的因素，既有運(yùn)行機(jī)制方面的因素，又有監(jiān)督機(jī)制方面的因素。概括起來有以下幾個(gè)方面：

（一）政策本身與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層實(shí)際存在沖突

“政策目標(biāo)的不清晰、不確定性往往對(duì)政策執(zhí)行對(duì)象的適用性構(gòu)成障礙。政策在制定過程中，應(yīng)考慮政策調(diào)整的成本、目標(biāo)群體的順應(yīng)程度、機(jī)構(gòu)的應(yīng)變與生存能力等”。[2]而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策的制定者在制定相關(guān)公共政策時(shí)，往往民主參與不足導(dǎo)致部分政策內(nèi)容缺乏科學(xué)性，不能全面考慮政策執(zhí)行對(duì)象的適用性，或者政策本身難以滿足不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展需求，政策制定者大都傾向于整體利益的最大化，而政策執(zhí)行是分布分散進(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政策的執(zhí)行者，往往考慮其鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身利益或局部利益，這種利益?zhèn)戎攸c(diǎn)的不同往往會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)不一致性和不對(duì)稱性

在執(zhí)行政策的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共政策的最終執(zhí)行者，在現(xiàn)行的體制關(guān)系上與縣級(jí)政府相比處于責(zé)大、權(quán)小、能弱的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政權(quán)，難以充分管理本轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等事務(wù)，缺乏應(yīng)有的管理權(quán)威和管理效能。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是“上面千條線，下面一根針”，上級(jí)所有的政策都得經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來傳達(dá)、執(zhí)行到每一個(gè)村莊、村民，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員“一人對(duì)應(yīng)多個(gè)部門，承擔(dān)多項(xiàng)任務(wù)”的現(xiàn)象非常普遍。以某鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)一名組織委員兼任著宣傳與統(tǒng)戰(zhàn)委員，對(duì)應(yīng)了縣委組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、縣人社局、縣編辦、縣考核辦六大部門，管理著黨建、人事、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)和包村事務(wù)，工作事務(wù)非常繁雜。特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存活動(dòng)方式發(fā)生了顯著的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入由上級(jí)政府掌握，“上級(jí)政府通過財(cái)政集權(quán)，在行政上控制了基層”，[3]進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)矛盾。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行主體的素質(zhì)不高、能力欠缺

執(zhí)行主體的素質(zhì)和能力是提高政府執(zhí)行力的重要保證，執(zhí)行者素質(zhì)的高低直接影響著地方政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱。執(zhí)行主體極易因?yàn)樗刭|(zhì)、認(rèn)識(shí)、覺悟不高有意或惡意追求自身利益而忽視了社會(huì)整體利益，對(duì)原政策采取任意加工，導(dǎo)致原政策在貫徹落實(shí)過程“阻滯”，也存在由于執(zhí)行者素質(zhì)不高、政治覺悟性不強(qiáng)，缺乏必要的認(rèn)知能力、知識(shí)能力、黨性修養(yǎng)等，導(dǎo)致不能正確地理解和把握上級(jí)政策的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，在政策執(zhí)行過程中對(duì)原政策采取了斷章取義、教條執(zhí)行、歪曲理解，或消極被動(dòng)或抵消執(zhí)行政策，影響或阻撓了公共政策的有效實(shí)施。仍以某鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)擁有全職工作人員72名。從學(xué)歷背景看，該鄉(xiāng)擁有大學(xué)本科及以上學(xué)歷的有12人，占16.67%，大專學(xué)歷的有12人，占16.67%，高中及中專學(xué)歷的有39人，占54.17%，初中及以下學(xué)歷的9人，占12.5%（見表1.1和1.2）；從教育培訓(xùn)看，2015年全年該鄉(xiāng)只有13人接受過上級(jí)的培訓(xùn)教育，只占總?cè)藬?shù)的18.06%，且培訓(xùn)時(shí)間較短，全年培訓(xùn)時(shí)間僅為1040小時(shí)，人均不到14.4個(gè)學(xué)時(shí)。較低學(xué)歷背景和較少的教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行者的素質(zhì)和能力的提高。

1.1田莊鄉(xiāng)機(jī)關(guān)工作人員學(xué)歷程度

1.2田莊鄉(xiāng)機(jī)關(guān)工作人員學(xué)歷分布

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督追責(zé)機(jī)制不健全

“績(jī)效考核是作為管理主體的政府手中的韁繩，它是駕馭行政執(zhí)行、保障執(zhí)行力的重要工具。通過績(jī)效考核的導(dǎo)向作用和激勵(lì)約束作用，可以引導(dǎo)和鼓勵(lì)公務(wù)員認(rèn)真履行職責(zé)，又快又好地工作，有效提高執(zhí)行力?！盵4]目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、行政問責(zé)機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制都沒有很好地建立起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏與執(zhí)行政策配套的執(zhí)行監(jiān)督制度。一方面有些政策過多強(qiáng)調(diào)了某些部門工作的特殊性，制定的政策存在著局限性，對(duì)制度落實(shí)往往正面要求多，對(duì)執(zhí)行不力的結(jié)果問責(zé)不夠嚴(yán)格；另一方面由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的不合理配置，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的軟肋，致使公共政策在執(zhí)行中主觀隨意性大，政策在執(zhí)行中缺乏公正性，滋長(zhǎng)了政策執(zhí)行中的腐敗。

三、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的對(duì)策和建議

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共政策執(zhí)行力是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過程，它涉及到公共政策質(zhì)量的提升、執(zhí)行資源的培育、執(zhí)行主體能力素質(zhì)的提高及監(jiān)督考核機(jī)制的完善等多個(gè)方面。

（一）提升決策質(zhì)量，增強(qiáng)政策的可操作性和適應(yīng)性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)決策和政策，涉及到方方面面特別是廣大農(nóng)民的利益。因此在制定決策時(shí)必須做到科學(xué)化、民主化，需要制定一系列科學(xué)民主的制度，才能有效地降低人為主觀因素等不合理因素在政策制定過程中的消極作用，如調(diào)查研究制度、集體決策制度、專家咨詢論證制度、決策聽證制度、社會(huì)公示制度、決策責(zé)任制度、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等。特別要充分分析決策是否可行，是否符合相關(guān)法律程序，是否能夠被有效執(zhí)行，是否反映了廣大人民群眾的最根本利益，同時(shí)考慮有沒有相關(guān)軟硬件的支持和符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。政策制定后，要建立一個(gè)政策反饋機(jī)制。政策制定的主體要及時(shí)聽取民眾意見，并對(duì)政策的不足之處作出及時(shí)修改和完善，以保證政策的時(shí)效性。同時(shí)借助相關(guān)的聽證和公示制度，提高政策的透明度和參與度，保證政策的合理性和科學(xué)性。

（二）培育政策執(zhí)行資源，增強(qiáng)執(zhí)行權(quán)威和執(zhí)行能力

政策在執(zhí)行過程中所需要的資源數(shù)量越多、質(zhì)量越好，政策執(zhí)行力就可能越大越有效。政策制定得再科學(xué)、再具體，如果缺少執(zhí)行資源，那么執(zhí)行結(jié)果就無法達(dá)到預(yù)期要求。培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行資源，對(duì)于上級(jí)部門來說，就是在“向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給政策、劃任務(wù)的同時(shí)，要給與相應(yīng)的資源，如加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威、撥給充足的經(jīng)費(fèi)、提供政策指導(dǎo)和培訓(xùn)等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行公共政策時(shí)有能力、有動(dòng)力、有保障”。[5]對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身來說，一方面要“開源節(jié)流”，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，為執(zhí)行提供充足的財(cái)力保障，并且要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，加快鄉(xiāng)、村兩級(jí)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，另一方面要“挖潛增效”，要注重“投入產(chǎn)出比”，以最小的投入獲得最多的產(chǎn)出，要充分利用現(xiàn)有的資源，優(yōu)化資源配置，不斷開發(fā)潛在執(zhí)行資源，確保轄區(qū)內(nèi)決策執(zhí)行快速有效。同時(shí)在協(xié)調(diào)“鄉(xiāng)政村治”關(guān)系上，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理方式，實(shí)現(xiàn)由領(lǐng)導(dǎo)向指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和駐村工作方式的轉(zhuǎn)變，只有這樣才能協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村關(guān)系，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力。

(三)更新培養(yǎng)選拔機(jī)制，提升執(zhí)行主體的能力和素質(zhì)

“政策的成敗取決于這些基層執(zhí)行人員的素質(zhì)、責(zé)任心和執(zhí)行力，因此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的關(guān)鍵是在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行者?！盵6]所以，建立一支素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的公務(wù)員隊(duì)伍，對(duì)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力尤為關(guān)鍵。這就要求組織部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員招錄上，適當(dāng)降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考試“門檻”，把那些愿意扎根農(nóng)村、奉獻(xiàn)農(nóng)村的人才招錄進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員管理上，積極改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資待遇和辦公條件，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工作的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，建立人才“能上能下、能進(jìn)能出”的暢通渠道，使廣大基層公務(wù)員工作上“有盼頭”；在公務(wù)員的培訓(xùn)上，制定科學(xué)的培訓(xùn)計(jì)劃，構(gòu)建干部終身學(xué)習(xí)體系，通過開展各種短期培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)和業(yè)余學(xué)習(xí)等，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的理論水平和能力素質(zhì)。

（四）完善監(jiān)督考核機(jī)制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行環(huán)境

干部的績(jī)效考核，具有很強(qiáng)的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”作用。完善政策執(zhí)行的考核評(píng)估機(jī)制，要根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能等情況，科學(xué)設(shè)定考核目標(biāo)，規(guī)范評(píng)估主體范圍，不斷完善考核評(píng)估原則、內(nèi)容、程序和方法，把考核評(píng)估結(jié)果作為干部獎(jiǎng)懲、晉升的重要依據(jù)。強(qiáng)化政策執(zhí)行中的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制等，提升執(zhí)行主體的責(zé)任意識(shí)、執(zhí)行意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和自律意識(shí)，對(duì)那些軟執(zhí)行、慢執(zhí)行、懶執(zhí)行、亂執(zhí)行的機(jī)關(guān)人員和單位主要領(lǐng)導(dǎo)，要采取誡勉談話、限期整改、警告開除等黨紀(jì)政紀(jì)方式追究責(zé)任。建立健全紀(jì)委、人大、檢查、審計(jì)等機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政監(jiān)督體系，完善群眾監(jiān)督機(jī)制，認(rèn)真受理群眾的來訪來信，并通過互聯(lián)網(wǎng)等多種方式暢通群眾的訴求渠道，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督功能。同時(shí)探索建立科學(xué)的渠道來充分發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”在監(jiān)督政府官員行為方面的作用。

[1]習(xí)近平.習(xí)總書記對(duì)全國黨委秘書長(zhǎng)會(huì)議批示[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-10.

[2]謝明.公共政策分析概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.215.

[3]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務(wù)印書館，2012.248.

[4]梁棟.提高政府執(zhí)行力的責(zé)任治理及路徑選擇[J].齊魯學(xué)刊，2011(6)：102.

[5]陳俊星.是什么影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共政策執(zhí)行力[J].紅旗文稿，2008(3)：10-11.

[6]徐元善，周定財(cái).我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力提升研究[J].政治研究，2013(2)：39-51.

（責(zé)任編輯 馬樹顏）

蔡仲超，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院；梁棟，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士（郵政編碼 250002)

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1672-6359(2016)05-0053-04