劉根法

（中國(guó)浦東干部學(xué)院對(duì)外交流與培訓(xùn)開發(fā)部，上海201204）

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試論中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理

劉根法

（中國(guó)浦東干部學(xué)院對(duì)外交流與培訓(xùn)開發(fā)部，上海201204）

摘要：研究領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理事關(guān)我黨長(zhǎng)期執(zhí)政方略和推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，對(duì)進(jìn)一步落實(shí)習(xí)總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局意義重大。領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度化應(yīng)根據(jù)制度化的要求和干部管理的需求，按照縱向與橫向兩個(gè)方向的八個(gè)維度進(jìn)行矩陣式固化，即從制度化的四個(gè)縱向維度（SPRC）：結(jié)構(gòu)、程序、法規(guī)與文化，以及干部管理的四個(gè)橫向維度（TAPS）：培訓(xùn)、考評(píng)、選用和監(jiān)督著手，對(duì)目前中國(guó)特色的干部制度進(jìn)行分析梳理，從而助推形成結(jié)構(gòu)合理、程序公正、管理合規(guī)、風(fēng)清氣正的干部制度化管理體系。

關(guān)鍵詞：干部；制度化；管理；特點(diǎn)

以習(xí)近平為總書記的黨中央在十八屆三中全會(huì)上首次把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，提出了“完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系”的要求。具體包括深化干部人事制度改革，完善干部培訓(xùn)、考評(píng)、選用和監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)干部管理體系和能力的現(xiàn)代化。這是我黨在新時(shí)期更好地適應(yīng)黨情國(guó)情和世情新變化、落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的需要。要達(dá)到這一現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部的制度化管理可以作為一個(gè)突破口。

毛澤東等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命和建設(shè)的歷史進(jìn)程中進(jìn)行了艱苦的探索，制訂了一系列的干部管理的規(guī)章制度，為我黨干部的制度化管理奠定了良好的基礎(chǔ)；改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平把領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理正式提上了議事日程；江澤民和胡錦濤同志對(duì)加強(qiáng)干部制度化管理做出了不懈努力。以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高瞻遠(yuǎn)矚，率先垂范，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的制度化管理提出了更高要求，使中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度化管理工作日漸成熟，而且成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、制度化管理的政治內(nèi)涵及分析視角

制度化通常是指群體或組織從個(gè)別的、不固定的、不確定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，是其組織持續(xù)發(fā)展并走向成熟的標(biāo)志。學(xué)界先前對(duì)制度化管理的定義很多很雜，大多借用人力資源管理上的專業(yè)化、工程技術(shù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化和法律學(xué)上的法制化等手段，通過(guò)組織的體系結(jié)構(gòu)、工作程序、管理法規(guī)與組織文化等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。按照英國(guó)政治學(xué)家約翰·維特的表述，“制度化是指一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中組織的價(jià)值觀、理念模式和組織使命漸為成員接受，并且內(nèi)化成和表現(xiàn)為組織的組織結(jié)構(gòu)、組織程序以及組織文化。”[1]（P214）在這里他強(qiáng)調(diào)的是與法規(guī)相關(guān)聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)、程序和文化。由此可見，法制化是制度化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它更接近制度化，因?yàn)榉?、制度、?guī)則是制度化的前提保障；但制度化比專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化的要求更高，除結(jié)構(gòu)、程序、法規(guī)指標(biāo)外，還有文化方面的維度。從約翰的定義還可看出，組織文化是組織的基因，組織法規(guī)是組織文化的承載者，組織結(jié)構(gòu)決定著組織程序；組織法規(guī)和文化影響著組織結(jié)構(gòu)和程序，二者又反作用于組織法規(guī)和文化，四者是有機(jī)的統(tǒng)一。

“干部制度是干部管理體系、管理制度及其工作機(jī)制的總稱。它為干部隊(duì)伍建設(shè)提供制度保證，為實(shí)現(xiàn)黨的政治任務(wù)服務(wù)?！盵2]在中國(guó)共產(chǎn)黨的干部管理中，干部的教育培訓(xùn)、考核評(píng)價(jià)、選拔任用和監(jiān)督管理是四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的重要組成部分，為推動(dòng)中國(guó)革命勝利、國(guó)家建設(shè)和改革開放提供了堅(jiān)實(shí)的組織和人才保證。要實(shí)現(xiàn)從“制度”到“制度化”的跨躍，就需要厘清二者之間關(guān)系，干部管理體系是制度化的結(jié)構(gòu)要求，工作機(jī)制則體現(xiàn)制度化的程序要求，管理制度主要體現(xiàn)制度化的法律和文化要求。因此，干部管理制度化應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度化的要求和干部管理的需求，按照縱向與橫向兩個(gè)方向的八個(gè)維度進(jìn)行矩陣式固化。

本文試圖從制度化的四個(gè)縱向維度（SPRC，四個(gè)字母分別代表Structure，Procedure，Regulation, Culture）：組織結(jié)構(gòu)、組織程序、組織法規(guī)與組織文化，以及干部管理的四個(gè)橫向維度（TAPS，四個(gè)字母分別代表Training, Assessment, Promotion, Supervision）：教育培訓(xùn)、考核評(píng)價(jià)、選拔任用和監(jiān)督管理著手，對(duì)中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理進(jìn)行分析。從橫向維度看，培訓(xùn)重在按照習(xí)總書記所強(qiáng)調(diào)的如何培養(yǎng)“好干部”，旨在堅(jiān)定理想信念，提高執(zhí)政能力，適應(yīng)新的黨情、新的國(guó)情和新的世情。評(píng)估是遵循“好干部”的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面進(jìn)行考評(píng)。選用旨在遴選德才兼?zhèn)涞摹昂酶刹俊保押酶刹糠诺胶线m的位置上。監(jiān)督注重創(chuàng)新黨內(nèi)黨外監(jiān)督手段，盡量保證好干部不變壞，能夠持之以恒地為民服務(wù)。如果四個(gè)橫向維度（TAPS）和四個(gè)縱向維度（SPRC）能夠一如既往聯(lián)合發(fā)力，則可助推領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理朝著理想模式的方向繼續(xù)前進(jìn)，即在干部管理的四個(gè)主要環(huán)節(jié)上，具備完整的組織結(jié)構(gòu)、透明的組織程序、公正的組織法規(guī)和先進(jìn)的組織文化。

二、中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理的發(fā)展特點(diǎn)及相關(guān)要求

中共中央組織部是中國(guó)共產(chǎn)黨的干部管理的主管部門，也是中國(guó)人力資源管理的權(quán)威機(jī)構(gòu)。全國(guó)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣各級(jí)黨委都設(shè)置了組織部。通常來(lái)講，組織部門管理的領(lǐng)導(dǎo)干部不但包括黨政系統(tǒng)，而且還有以下幾個(gè)領(lǐng)域副處級(jí)及以上干部，包括人大、政協(xié)以及黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)團(tuán)體:如工青婦，還有工商聯(lián)、文聯(lián)等。在領(lǐng)導(dǎo)干部的制度化管理進(jìn)程中，具備依法管理、問題導(dǎo)向和領(lǐng)導(dǎo)重視三個(gè)基本特點(diǎn)：

首先，我黨的領(lǐng)導(dǎo)干部管理是建立在法制規(guī)則基礎(chǔ)之上的。新中國(guó)的干部管理制度最早可追溯到《選舉法》和《憲法》。1953年3月1日，中央人民政府公布施行《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，這是新中國(guó)頒布的第一部選舉法。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。依據(jù)相關(guān)法律，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，我黨確立了“又紅又?！焙汀暗虏偶?zhèn)洹钡母刹窟x拔標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，先后頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》（1998）、《深化干部人事制度改革綱要》（2000）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002）、《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》（2004）、《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》（2004）、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2005）、《干部教育培訓(xùn)工作條例》（2006年試行，2015年10月正式頒布）、《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》（2006）等法規(guī)文件，初步確立了“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人選人標(biāo)準(zhǔn)。其中《公務(wù)員法》標(biāo)志著中國(guó)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理體系的建立；《干部教育培訓(xùn)工作條例》標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)開始走向制度化管理；《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》及《綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》為干部科學(xué)評(píng)估提供重要依據(jù)；《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任命和監(jiān)督機(jī)制的基本框架已經(jīng)形成。特別是，2014年最新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，根據(jù)新時(shí)期干部工作的新特點(diǎn)和新要求，把習(xí)總書記在全國(guó)組織工作會(huì)議上提出的“好干部”的五條標(biāo)準(zhǔn)：信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔正式寫入條例，使選拔和監(jiān)督工作再上新臺(tái)階。

其次，我黨的領(lǐng)導(dǎo)干部管理是問題導(dǎo)向和與時(shí)俱進(jìn)的。由于不同歷史時(shí)期的中心任務(wù)不同，干部管理的重點(diǎn)也有區(qū)別。干部制度是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代逐步形成的，當(dāng)時(shí)更多地體現(xiàn)在增強(qiáng)革命信念、加強(qiáng)組織紀(jì)律、提高政治和軍事斗爭(zhēng)能力等方面。建國(guó)后，采用了與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的高度統(tǒng)一的干部人事管理制度。改革開放以來(lái)，主要適應(yīng)由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變的需要，更多地體現(xiàn)在提高領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力上，如加強(qiáng)理想信念，拓展國(guó)際視野；建立離退休制度，實(shí)行差額提名、競(jìng)爭(zhēng)上崗等。當(dāng)前，干部管理制度化發(fā)展又成為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的重要晴雨表。

再者，我黨領(lǐng)導(dǎo)人長(zhǎng)期重視領(lǐng)導(dǎo)干部管理的制度建設(shè)。毛澤東曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。為此，他對(duì)干部的教育培訓(xùn)、考核評(píng)價(jià)、選拔任用和監(jiān)督管理傾注了大量心血，并領(lǐng)導(dǎo)全黨同志制訂了一系列法律和條規(guī)作為保障。1980年8月18日，鄧小平同志談到“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”時(shí)指出，“干部隊(duì)伍要革命化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化，并且要把這種干部的提拔使用制度化”，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定”，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。[3]（P332）許多政治學(xué)家認(rèn)為，是鄧小平設(shè)計(jì)了領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理的框圖，這篇講話也被認(rèn)為是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度化開始的重要標(biāo)志。

胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中提出，要“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須抓好八個(gè)方面的重要任務(wù)”，其中兩個(gè)方面是：“深化干部人事制度改革，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍；堅(jiān)持黨管人才原則，把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家事業(yè)中來(lái)?！绷?xí)近平同志高瞻遠(yuǎn)矚，在就任總書記不久于2012年12月4日在首都各界紀(jì)念憲法公布30周年大會(huì)上發(fā)表講話，指出要“實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究……實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法制化?！盵4]（P140）十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的決定》中第59條指出了領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理的新方向:一是要改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度，改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部辦法。二是要完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度，完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系。因此，干部制度化管理依然任重道遠(yuǎn)，必須以科學(xué)化、民主化、制度化為目標(biāo)，以全面深化改革為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)研究、推動(dòng)實(shí)施。

三、中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理的主要特征

中國(guó)共產(chǎn)黨的干部管理在制度化的四個(gè)縱向維度（SPRC）上成績(jī)斐然:已經(jīng)初步構(gòu)建了完整的組織結(jié)構(gòu)、透明的組織程序、公正的組織法規(guī)和先進(jìn)的組織文化。在四個(gè)主要橫向維度（TAPS）方面特征明顯：建立了大規(guī)模的干部教育培訓(xùn)體系，科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)體系，競(jìng)爭(zhēng)性的干部選拔任用體系，嚴(yán)格的干部監(jiān)督管理體系。下面以橫向維度為主、縱向?yàn)檩o，對(duì)制度化的主要特征具體加以闡釋。

（一）大規(guī)模的干部教育培訓(xùn)體系（T-Training）

中國(guó)共產(chǎn)黨擁有世界上最大規(guī)模的干部教育體系。自1978年改革開放以來(lái)，共培訓(xùn)各級(jí)黨政干部約有1．5億人次，這是世界上其他任何政黨都難以比擬的。因此，黨的干部教育是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)取得成功的重要秘訣之一。這主要取決于其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)、程序、法律和文化。

1.完整的培訓(xùn)結(jié)構(gòu)。經(jīng)過(guò)多年創(chuàng)新實(shí)踐，中國(guó)特色干部教育體系已經(jīng)初步確立，主要體現(xiàn)在“金字塔型”的培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)和辦學(xué)結(jié)構(gòu)上。（1）在管理結(jié)構(gòu)上，已經(jīng)形成在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，由中央組織部主管，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門分工負(fù)責(zé)，中央、地方和部門分級(jí)分類管理的干部教育培訓(xùn)管理體制。（2）在辦學(xué)結(jié)構(gòu)上，目前有干部教育“一校四院”的五家“國(guó)家隊(duì)”，以及從省部級(jí)到地市級(jí)的各類各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院3000余所。其中2003年中央決定成立中國(guó)浦東干部學(xué)院等三所新型領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)院，初步形成以黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院為主陣地，13所高等學(xué)校和其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極參與，網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)廣泛運(yùn)用，開放多元、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的辦學(xué)體制。

2.透明的培訓(xùn)程序。在運(yùn)行程序上，初步形成以培訓(xùn)需求為導(dǎo)向，干部教育培訓(xùn)主管部門按計(jì)劃調(diào)訓(xùn)與干部自主選學(xué)相結(jié)合，統(tǒng)籌培訓(xùn)需求，于每年底下發(fā)下一年度干部教育培訓(xùn)計(jì)劃。在此基礎(chǔ)上，形成了以管理部門、辦學(xué)單位、用人單位和參訓(xùn)學(xué)員相互協(xié)調(diào)的干部教育培訓(xùn)運(yùn)行機(jī)制。有的部門嘗試將培訓(xùn)主題和報(bào)名程序全部掛在網(wǎng)上，采用個(gè)人公開報(bào)名與組織討論決定的雙向選擇方式，增加培訓(xùn)的程序透明度。

3.公正的培訓(xùn)法規(guī)。適應(yīng)以法治國(guó)需要，不斷加強(qiáng)干部教育制度化建設(shè)。中共中央和國(guó)務(wù)院相繼頒布了一系列條例和法規(guī)，形成了比較完備的制度體系，就培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、課程、教材、對(duì)象、要求、學(xué)員管理、教員資格和經(jīng)費(fèi)保障等制定了詳細(xì)的規(guī)則。如《干部教育培訓(xùn)工作條例》規(guī)范了脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、中心組學(xué)習(xí)、在職自學(xué)等多種形式，初步形成了以需求為導(dǎo)向，計(jì)劃調(diào)訓(xùn)與自主參訓(xùn)相結(jié)合的干部培訓(xùn)運(yùn)行體系。為體現(xiàn)公平公正，《條例》明確規(guī)定：（1）任何干部都有接受教育培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)；縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部每5年應(yīng)當(dāng)參加黨校和干部學(xué)院累計(jì)3個(gè)月以上的培訓(xùn)。（2）干部教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算。（3）在推進(jìn)干部教育制度建設(shè)方面，頒布了《2010-2020年干部教育培訓(xùn)工作改革綱要》，對(duì)今后培訓(xùn)工作做了規(guī)劃，提出了一系列目標(biāo)和保證措施。這意味著干部教育培訓(xùn)工作又進(jìn)入了一個(gè)更加開放公正、更具活力、更有實(shí)效的新時(shí)期。

4.先進(jìn)的培訓(xùn)文化。中國(guó)共產(chǎn)黨代表先進(jìn)文化的發(fā)展方向，這也體現(xiàn)在培訓(xùn)文化上，尤其是培訓(xùn)文化的競(jìng)爭(zhēng)性和協(xié)調(diào)性上。中央組織部作為主管部門，每年對(duì)國(guó)家級(jí)干部學(xué)院的教學(xué)內(nèi)容、培訓(xùn)方式和培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行考核和排名，中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院和三所干部學(xué)院互相借鑒，互相趕超，不斷推陳出新，提高自身核心競(jìng)爭(zhēng)力。截至目前，一個(gè)各有側(cè)重、互為補(bǔ)充、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的干部培訓(xùn)鏈已經(jīng)形成。（1）在培訓(xùn)內(nèi)容上，初步形成政治理論教育、工作能力培養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)行為訓(xùn)練相結(jié)合的內(nèi)容體系。除了繼續(xù)重視政治教育外，為提升競(jìng)爭(zhēng)能力，許多黨校、行政學(xué)院以及干部院校的知識(shí)性和技能性的內(nèi)容大大增加。諸如金融創(chuàng)新、應(yīng)急管理、信息技術(shù)等專業(yè)性培訓(xùn)，成為干部教育的基礎(chǔ)性內(nèi)容。（2）在培訓(xùn)方式方法上，各個(gè)院校不斷創(chuàng)新，初步形成分級(jí)分類開展培訓(xùn)，以針對(duì)崗位需要的專項(xiàng)短期培訓(xùn)為主、以提升綜合素質(zhì)的中長(zhǎng)期培訓(xùn)為輔，課堂教學(xué)與現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)相結(jié)合，講授式、研究式、案例式、體驗(yàn)式、模擬式等方法廣泛運(yùn)用的培訓(xùn)模式。（3）在培訓(xùn)師資上，在加強(qiáng)專職教師隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，廣泛選聘實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、理論水平較高的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員、專家學(xué)者和模范人物擔(dān)任教師，形成專兼結(jié)合的師資隊(duì)伍。

（二）科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)體系（A-Assessment）

干部的考核評(píng)價(jià)是為了形成對(duì)干部德才與實(shí)績(jī)的綜合評(píng)價(jià)，是選拔任用干部的重要條件和前提。

1.完整的考評(píng)結(jié)構(gòu)。從結(jié)構(gòu)種類上看，主要分為專項(xiàng)考評(píng)（德的考評(píng)）、年度考評(píng)、綜合考評(píng)和平時(shí)考評(píng)四種。（1）專項(xiàng)考評(píng)主要包括政治品質(zhì)和道德品行兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)和八個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括理想信念和職業(yè)道德等。測(cè)評(píng)的范圍主要包括機(jī)關(guān)內(nèi)和機(jī)關(guān)外，涉及干部的上級(jí)、同事、下屬、服務(wù)對(duì)象、居住社區(qū)等，基本構(gòu)成了360度測(cè)評(píng)模式。特別是“居住社區(qū)”測(cè)評(píng)，其結(jié)構(gòu)之完整，世界上幾乎沒有國(guó)家和政黨可與之媲美。（2）年度考評(píng)評(píng)價(jià)。干部的年度考核是一種定期考核，主要是對(duì)干部在一個(gè)年度周期內(nèi)的德才表現(xiàn)和工作績(jī)效做出全面考核評(píng)價(jià)。（3）綜合考核評(píng)價(jià)。綜合考核評(píng)價(jià)是一種任期考核，是對(duì)干部在一個(gè)任期內(nèi)的履職情況做出綜合評(píng)價(jià)。綜合考核評(píng)價(jià)主要用于領(lǐng)導(dǎo)班子換屆考察、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)別提拔任職考察。（4）干部平時(shí)考核。干部的平時(shí)考核也為選拔任用提供客觀依據(jù)或重要參考。平時(shí)考核重點(diǎn)考核完成日常工作任務(wù)、階段工作目標(biāo)情況以及出勤情況。年度考核是以平時(shí)考核為基礎(chǔ)的。

2.透明的考評(píng)程序。不管是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考評(píng)、財(cái)務(wù)審計(jì)，還是對(duì)所任職務(wù)和未來(lái)發(fā)展?jié)撃艿脑u(píng)估，在程序上都是民主的和透明的。如上級(jí)評(píng)下級(jí)，一級(jí)評(píng)一級(jí)；要求書寫總結(jié)報(bào)告；會(huì)議發(fā)言交流；同事互提意見；領(lǐng)導(dǎo)打分評(píng)級(jí)；反饋個(gè)人認(rèn)可；組織發(fā)展建議。既嚴(yán)謹(jǐn)又透明的程序從綜合考評(píng)上也能反映出來(lái)。（1）民主測(cè)評(píng)：民主測(cè)評(píng)是一種機(jī)構(gòu)內(nèi)的行為評(píng)價(jià)，最能體現(xiàn)民主的精神與程序。（2）民意調(diào)研:民意調(diào)查主要通過(guò)公共參與，讓社會(huì)有關(guān)方面評(píng)價(jià)，了解地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾滿意度。（3）個(gè)別談話:個(gè)別談話常用于對(duì)干部的任前考察。通過(guò)事先預(yù)約、單個(gè)交談、征詢意見，談話的內(nèi)容都會(huì)記錄在案，最后用于干部的綜合考核評(píng)價(jià)。

3.公正的考評(píng)法規(guī)。2009年7月，中央組織部印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》。主要考核本年度履行崗位職責(zé)情況，內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)、廉等方面的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。主要方式是述職和測(cè)評(píng)。年度考核中的民主測(cè)評(píng)是對(duì)被考核者開展的360度的滿意度評(píng)價(jià)?？荚u(píng)面前，人人平等，這些測(cè)評(píng)的指標(biāo)和方式對(duì)每個(gè)班子成員都一樣。

4.先進(jìn)的考評(píng)文化。考評(píng)文化先進(jìn)性主要體現(xiàn)在較強(qiáng)的崇德性和獨(dú)特性。首先是崇德性，把“德和廉”作為干部考核的兩項(xiàng)重要指標(biāo)，說(shuō)明對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念和廉潔奉公的重視。再就是獨(dú)特性，一般對(duì)公共部門領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效定性的考核比較普遍，而定量的考評(píng)難度較大，但我黨創(chuàng)新地把質(zhì)量指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)結(jié)合起來(lái)科學(xué)使用，比較獨(dú)特，實(shí)屬先進(jìn)。

（三）競(jìng)爭(zhēng)性的干部選拔任用體系（P-Promotion）

中國(guó)是全球人力資源大國(guó)，通過(guò)完整的選用結(jié)構(gòu)、透明的選用程序、公正的選用法規(guī)及先進(jìn)的選用文化，創(chuàng)新地開展競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，決定了干部選用環(huán)節(jié)具備較高的競(jìng)爭(zhēng)性。

1.完整的選用結(jié)構(gòu)。中國(guó)的干部選拔任用從結(jié)構(gòu)上主要分為選任、委任、考任和聘任四種方式。（1）選任。選任是按照有關(guān)法律、章程的規(guī)定，通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人員的一種方式。即通過(guò)征求群眾意見，民主投票推薦選拔領(lǐng)導(dǎo)。目前我國(guó)各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)及各人民團(tuán)體和群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，均采取民主選舉的方式產(chǎn)生。（2）委任。委任是指任免機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限直接委派干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一種方式。根據(jù)黨委建議，通過(guò)民主推薦和集體評(píng)議，然后確定任命。我國(guó)黨政機(jī)關(guān)工作人員的任用，一般都采用委任制的形式。（3）考任?？既卧侵更h政機(jī)關(guān)錄用干部時(shí)，必須通過(guò)法定的統(tǒng)一考試，然后在合格者中擇優(yōu)錄用的制度。即通過(guò)公開考試，招考適合崗位要求的領(lǐng)導(dǎo)。目前，我國(guó)考任制已擴(kuò)展成為公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等多種形式，即面向社會(huì)或在單位、系統(tǒng)內(nèi)部，采取公開報(bào)名與考試考察相結(jié)合的辦法，選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一種方式。（4）聘任。聘任是與高級(jí)專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人才通過(guò)簽訂合同錄用的方式，主要指黨政機(jī)關(guān)可對(duì)部分需要具有較強(qiáng)專門業(yè)務(wù)知識(shí)和技術(shù)水平要求的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，采取合同方式聘任的一種領(lǐng)導(dǎo)人才選拔任用方式。以上幾種選用方式中，選任、委任是我國(guó)干部任用的主要方式，考任、聘任是補(bǔ)充方式。

2.透明的選用程序。在選用程序上，注重以擴(kuò)大民主為核心，增強(qiáng)干部工作的公開性和透明度；干部選拔任用的必經(jīng)程序包括動(dòng)議、推薦、考察、討論和任職等環(huán)節(jié)，主要分為三個(gè)程序。（1）初始提名，民主推薦：干部的初始提名是干部選拔任用工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，關(guān)鍵在于擴(kuò)大干部提名環(huán)節(jié)的民主透明度，對(duì)干部提名權(quán)進(jìn)行有效分解和制衡。民主推薦，是指組織部門組織有關(guān)方面人員參加的推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選的活動(dòng)。（2）資格審查，組織考察：黨委組織部門進(jìn)行資格審核商議確定擬考察人員，考察對(duì)象要嚴(yán)格按照程序由集體研究確定?？疾焓侵更h對(duì)確定的考察對(duì)象進(jìn)行全面了解和公正評(píng)價(jià)，全面考察其德、能、勤、績(jī)、廉情況。（3）討論決定，公示任職：黨的組織部門按程序安排面試、醞釀、討論環(huán)節(jié)。醞釀是指討論決定干部任免之前，部門負(fù)責(zé)同志就黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行的溝通協(xié)商和征求意見工作。然后上報(bào)黨委會(huì)，通過(guò)集體討論決定；上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)；任前媒體公示，下發(fā)任命文件，開始任職試用。特別是干部任前公示，這是干部選拔任用工作中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。不管是通過(guò)媒介向社會(huì)公示，還是在部門、單位或系統(tǒng)內(nèi)公示的，均體現(xiàn)了選用程序的透明度。

3.公正的選用法規(guī)。公正公平的制度是干部選用的基礎(chǔ)，我黨堅(jiān)持民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，著力建設(shè)符合中國(guó)國(guó)情的干部選拔任用機(jī)制體制，推動(dòng)干部選拔任用工作的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。特別是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，在選拔方式上，更加強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主公開，群眾公認(rèn)，擴(kuò)大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些干部的選拔任用法規(guī)經(jīng)歷了長(zhǎng)期發(fā)展和變化，逐漸形成了更為科學(xué)、更加有效的制度。

4.先進(jìn)的選用文化。選用文化先進(jìn)性主要體現(xiàn)在較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和創(chuàng)新性。首先是競(jìng)爭(zhēng)性。在選拔對(duì)象上，堅(jiān)持五湖四海，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)。堅(jiān)持廣開進(jìn)賢之路，不拘一格選人用人。積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推行公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等考任方式。作為一種競(jìng)爭(zhēng)性選拔任用方式，考任在領(lǐng)導(dǎo)人才選拔過(guò)程中，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)主體的作用。其次是創(chuàng)新性。競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔也是不斷推陳出新的范例，其中的測(cè)評(píng)重點(diǎn)是檢測(cè)應(yīng)試者的能力和素質(zhì)，評(píng)價(jià)其工作實(shí)績(jī)和一貫表現(xiàn)。采用的方式包括筆試、面試、經(jīng)歷業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、心理測(cè)驗(yàn)等方法，整套選用方式體現(xiàn)了選用文化的創(chuàng)新性。

（四）嚴(yán)格的干部監(jiān)督管理體系（S-Supervision）

中國(guó)的干部管理工作制定了一整套卓有成效的監(jiān)督管理規(guī)制。由于國(guó)外媒體宣傳，西方許多學(xué)者誤認(rèn)為中國(guó)干部管理體系內(nèi)部缺乏檢查和監(jiān)督機(jī)制，或者比較薄弱，不如新加坡和香港地區(qū)的監(jiān)管和反腐調(diào)查措施嚴(yán)厲。其實(shí)，不管在中國(guó)的干部管理體系內(nèi)，或是在體系外都重視監(jiān)督、堅(jiān)決反腐，監(jiān)督和調(diào)查的力度都很大，中共關(guān)于監(jiān)督管理的制度與做法在國(guó)際上各政黨中是比較嚴(yán)格和有效的。

1.完整的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨不但認(rèn)真加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，而且主動(dòng)接受黨外監(jiān)督。首先是黨組織內(nèi)部的監(jiān)督。各級(jí)黨委負(fù)責(zé)對(duì)干部進(jìn)行監(jiān)督檢查。一般在黨委組織部的內(nèi)部設(shè)有干部監(jiān)督管理的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理有關(guān)干部工作的舉報(bào)、申訴，制止、糾正違反條例的行為。與此同時(shí)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)及巡視機(jī)構(gòu)也對(duì)干部進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)涉及違反黨的紀(jì)律和法規(guī)的問題進(jìn)行處理。例如巡視機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。巡視組由具有紀(jì)檢監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)和豐富領(lǐng)導(dǎo)資歷的同志組成，其職責(zé)包括執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和自身廉政勤政的情況以及選拔任用干部的情況。其次是人大和政協(xié)監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)接受各級(jí)人大代表和政協(xié)不同黨派團(tuán)體的監(jiān)督，定期向他們通報(bào)有關(guān)的情況，注重聽取、征求他們的意見和建議。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部歡迎輿論監(jiān)督批評(píng)；同時(shí)黨組織加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)行為的通報(bào)力度，對(duì)一些查處處理的典型案件，通過(guò)媒體進(jìn)行輿論公開曝光，以教育警示干部。

2.透明的監(jiān)督程序。黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督程序基本是透明的。如巡視監(jiān)督的主要方式和程序，包括聽取被巡視單位黨委的工作匯報(bào)；列席被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的民主生活會(huì)和述職述廉會(huì)；受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員問題的來(lái)信、來(lái)電、來(lái)訪等；召開聽取意見座談會(huì)；對(duì)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行民主測(cè)評(píng)、問卷調(diào)查和走訪調(diào)研等。

3.公正的監(jiān)督法規(guī)。強(qiáng)化依法對(duì)干部管理監(jiān)督，既包括對(duì)普通干部的監(jiān)督，也包括對(duì)各級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督。（1）中共中央頒布并帶頭監(jiān)督執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定：中共中央政治局2012 年12月審議通過(guò)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》。如要厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)格執(zhí)行住房、車輛配備等規(guī)定。（2）中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度。2009年7月，中共中央發(fā)布實(shí)施了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，對(duì)巡視制度做出了系統(tǒng)規(guī)范。（3）其他紀(jì)委檢查和監(jiān)督制度。各級(jí)黨委組織部門依靠制度負(fù)責(zé)監(jiān)督，一些有效的制度性安排確保了監(jiān)督工作，如中共中央于2015年10月18日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。另如責(zé)任追究制度，根據(jù)《干部任用條例》第六十五條規(guī)定，“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究制度。用人失察失誤造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，追究主要責(zé)任人以及其他直接責(zé)任人的責(zé)任”。即不僅要對(duì)當(dāng)事人追究其黨紀(jì)、政紀(jì)甚至刑事責(zé)任，而且要對(duì)主要責(zé)任人以及其他直接責(zé)任人進(jìn)行追究。

4.先進(jìn)的監(jiān)督文化。監(jiān)督文化的先進(jìn)性體現(xiàn)在其科學(xué)的理性原則和深刻的人文精神，即科學(xué)性和大眾性。一方面是科學(xué)性。即研究近期所有可能發(fā)生的監(jiān)督漏洞，采取切實(shí)措施，嚴(yán)防密堵。如在任用監(jiān)督、事項(xiàng)報(bào)告和紀(jì)檢組監(jiān)督三個(gè)方面嚴(yán)加防范。干部選用監(jiān)督。2014年《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》進(jìn)一步充實(shí)了干部選拔任用的工作紀(jì)律，提出了“十不準(zhǔn)”。個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告。2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》要求副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部每年如實(shí)向組織報(bào)告婚姻、出國(guó)（境）、收入、房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)等14個(gè)方面的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)。紀(jì)檢組的監(jiān)督。紀(jì)檢組主要分為“派駐紀(jì)檢組”和“內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組”。派駐紀(jì)檢組的授權(quán)來(lái)自中紀(jì)委；“內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組”由所在單位設(shè)立。中紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“一對(duì)一”，充分體現(xiàn)其嚴(yán)密性和科學(xué)性。另一方面是大眾性。即鼓勵(lì)普通黨員群眾與社會(huì)監(jiān)督。普通黨員和群眾可以通過(guò)多種渠道對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督。如民主推薦制度、民主評(píng)議制度、舉報(bào)制度、來(lái)信來(lái)訪制度。黨組織對(duì)干部群眾反映強(qiáng)烈的突出問題、舉報(bào)反映多的地方和單位進(jìn)行有針對(duì)性的檢查。

總之，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度化管理在培訓(xùn)、考評(píng)、選用和監(jiān)督四大環(huán)節(jié)上成效顯著，已經(jīng)基本形成了四橫四縱的網(wǎng)格化矩陣式管理體系。一方面，在橫向維度上，中共干部教育培訓(xùn)手段不斷創(chuàng)新，干部教育培訓(xùn)制度持續(xù)完善，領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力進(jìn)一步提升，擁有了大規(guī)模的教育培訓(xùn)體系；干部考評(píng)工作不斷規(guī)范，為選準(zhǔn)用好干部發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用，形成了科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系；干部選拔任用制度進(jìn)一步健全，領(lǐng)導(dǎo)干部的更換交替實(shí)現(xiàn)民主化和制度化，建立了競(jìng)爭(zhēng)性的選拔任用體系；干部管理監(jiān)督工作不斷加強(qiáng)，對(duì)于遏制用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象起到了積極作用，構(gòu)筑了嚴(yán)格的干部監(jiān)督管理體系。另一方面，在縱向維度上，完整的組織結(jié)構(gòu)、透明的組織程序、公正的組織法規(guī)和先進(jìn)的組織文化從頭至尾、相互配套、有機(jī)地貫穿融合其中，形成結(jié)構(gòu)合理、程序公正、管理合規(guī)、風(fēng)清氣正的培訓(xùn)、考評(píng)、選用和監(jiān)督體系。

研究中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理事關(guān)我黨長(zhǎng)期執(zhí)政方略，對(duì)落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”意義重大。如果要探究中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的秘訣，領(lǐng)導(dǎo)干部制度化管理可以作為一個(gè)重要的切入點(diǎn)。目前，干部制度化管理所取得的進(jìn)展在提高興黨治國(guó)能力方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，標(biāo)志著我黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程上邁出了重要一步。

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[責(zé)任編輯沈斐]

A Study on the Institutionalized Management of Leading Cadres with Chinese Characteristics

LIU Gen-fa
（Department of International Exchanges and Program Development, China Executive Leadership Academy Pudong, Shanghai 201204, China）

Abstract:The institutionalized management of leading cadres serves as an important issue concerning the Party’s governing strategy, the modernization of national governance system and the implementation of“Four Comprehensives”strategic layout proposed by General Secretary Xi. Being responsive to the requirement of managing cadres, the institutionalized management should focus on four major aspects of institutionalization, including structure, procedure, regulations and culture(SPRC). In addition, some important aspects in cadre management such as training, evaluation, selection and supervision(TAPS)should also be included. An analysis of the current cadre system helps to form a systematic management of leading cadres characterized by justice, righteousness and clear structure.

Key words:leading cadres; institutionalization; management

作者簡(jiǎn)介：劉根法（1966-），男，河南許昌人，中國(guó)浦東干部學(xué)院對(duì)外交流部副主任、中浦院-牛津大學(xué)城市聯(lián)合研究中心主任；歐美同學(xué)會(huì)哈佛大學(xué)上海校友會(huì)副秘書長(zhǎng)、新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院上海校友會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海聯(lián)合國(guó)研究會(huì)理事；副譯審。

收稿日期：2015-11-01

中圖分類號(hào)：D261.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0955（2016）01-0103-08