田鈺燕

(梧州學院文法學院，廣西　梧州　543002)

機構(gòu)養(yǎng)老服務的認識誤區(qū)、原則及改進措施

田鈺燕

(梧州學院文法學院，廣西梧州543002)

〔關鍵詞〕機構(gòu)養(yǎng)老；支持體系；社會養(yǎng)老服務體系

我國老年人口基數(shù)大，增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化、病殘化趨勢。加強社會養(yǎng)老服務體系建設已經(jīng)成為老年人社會福利服務發(fā)展的重點。

1機構(gòu)養(yǎng)老服務的認識誤區(qū)

1.1將機構(gòu)養(yǎng)老等同于機構(gòu)養(yǎng)老服務或養(yǎng)老機構(gòu)機構(gòu)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老服務及養(yǎng)老機構(gòu)是3個不同的概念。機構(gòu)養(yǎng)老是與居家養(yǎng)老相對應的一種養(yǎng)老方式或模式，指以各種養(yǎng)老機構(gòu)為載體(不包括社區(qū)中養(yǎng)老居所 )，依靠國家資助、親屬承擔或老年人自助并由養(yǎng)老機構(gòu)提供養(yǎng)老照料的養(yǎng)老模式〔1〕。機構(gòu)養(yǎng)老服務是機構(gòu)養(yǎng)老和社會服務的一種交叉組合服務形式，是指由專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)為老年人提供基本養(yǎng)老服務，服務的內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療康復、心理護理、精神慰藉等。養(yǎng)老機構(gòu)是指為老年人提供集中居住和照料服務的機構(gòu)，它是機構(gòu)養(yǎng)老模式的重要載體和落地產(chǎn)品，不同的投資主體通過興辦具體的養(yǎng)老機構(gòu)設施，由養(yǎng)老機構(gòu)實體來實現(xiàn)其基本養(yǎng)老服務〔2〕。

1.2將機構(gòu)養(yǎng)老等同于入住養(yǎng)老機構(gòu)進行養(yǎng)老大多數(shù)學者認為老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)進行養(yǎng)老都屬于機構(gòu)養(yǎng)老，例如，朱勇〔3〕認為機構(gòu)養(yǎng)老是由養(yǎng)老機構(gòu)提供養(yǎng)老照料職能的養(yǎng)老模式；李翌萱〔4〕認為機構(gòu)養(yǎng)老是老年人在養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構(gòu)安度晚年。雖然養(yǎng)老機構(gòu)是機構(gòu)養(yǎng)老方式的重要載體，但并不是老年人入住到養(yǎng)老機構(gòu)，就屬于機構(gòu)養(yǎng)老。例如，社區(qū)中養(yǎng)老居所雖然是養(yǎng)老機構(gòu)，但它與社區(qū)密切聯(lián)系，對社區(qū)養(yǎng)老服務很依賴，更符合于社區(qū)養(yǎng)老，而不是機構(gòu)養(yǎng)老。

1.3將機構(gòu)養(yǎng)老視為補充作用隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，家庭結(jié)構(gòu)的變化導致家庭規(guī)模小型化、空巢化及出現(xiàn)大量留守家庭、失獨家庭、空巢家庭等特殊家庭，使得家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。而失能、半失能老年人的數(shù)量還將持續(xù)增長，照顧和護理問題日益突出，對專業(yè)化養(yǎng)老機構(gòu)需求與日俱增，機構(gòu)養(yǎng)老已經(jīng)成為老年人福利發(fā)展的重要方式。值得注意的是《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》將機構(gòu)養(yǎng)老在老年人社會福利服務體系中定位于補充地位。而《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011～2015年)》等法律制度中將機構(gòu)養(yǎng)老定于支撐作用。這個定位是具有遠見的，這是預見到機構(gòu)養(yǎng)老未來發(fā)展的重要性，它會成為一種日趨重要的選擇。但是目前有的學者〔5〕及一些地方出臺的政策還是將機構(gòu)養(yǎng)老定于補充作用，例如，2012年廣西人民政府辦公廳印發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設工作方案》中提到：“以居家養(yǎng)老為主、社會養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系”。忽視機構(gòu)養(yǎng)老未來發(fā)展的重要性，最終也不利于社會養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

2機構(gòu)養(yǎng)老服務改進與發(fā)展經(jīng)驗

機構(gòu)養(yǎng)老服務完善的理論基礎主要包括：福利多元主義理論、社會福利社會化和顧客導向理論。福利多元主義理論認為政府不再是唯一的福利提供者，社會福利可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)4個部門共同來負擔〔6〕。政府在社會福利中的直接供給角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠盏囊?guī)范者、購買者、管理者、仲裁者及促使其他部門從事福利服務供給者的角色，政府在福利領域留下的空間則由營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)等共同來承擔〔7〕。福利多元主義理論指出，包括機構(gòu)養(yǎng)老在內(nèi)的社會養(yǎng)老服務不僅僅是政府的責任，社會養(yǎng)老服務的發(fā)展還需要營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)的共同參與。機構(gòu)養(yǎng)老服務是社會養(yǎng)老服務體系中不可缺少的部分，發(fā)展和完善機構(gòu)養(yǎng)老服務有利于解決失能和半失能老年人的照料和護理問題，是適合我國社會養(yǎng)老服務持續(xù)健康發(fā)展的養(yǎng)老服務方式。社會福利社會化理論主張，在政府倡導、組織、支持和必要的資助下，動員社會力量建設社會福利設施，開展社會福利服務，滿足社會對福利服務的需求〔7〕，主要包括：投資主體多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化、服務隊伍專業(yè)化。社會福利社會化理論對于中國機構(gòu)養(yǎng)老服務的完善具有指導意義，有利于鼓勵和支持各種社會力量舉辦不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)，擴大機構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模，豐富養(yǎng)老服務內(nèi)容，提高機構(gòu)養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化水平。

顧客導向理論認為組織應考慮如何通過產(chǎn)品及與創(chuàng)造、傳送產(chǎn)品和最終消費產(chǎn)品有關的所有事情，滿足顧客需要。組織的服務必須以顧客的需求為前提，提供服務的目的是滿足顧客的需要和愿望，而不是服務提供者單方面的愿望甚至是強迫行為〔8〕。顧客導向理論指出，機構(gòu)養(yǎng)老服務應以老年人的需求為出發(fā)點，滿足老年人多元化的養(yǎng)老服務需求，提高老年人的生活質(zhì)量。我國應進一步加強機構(gòu)養(yǎng)老服務利醫(yī)療衛(wèi)生的結(jié)合，豐富機構(gòu)養(yǎng)老服務的內(nèi)容和項目，提高服務質(zhì)量和水平，以滿足老年人機構(gòu)養(yǎng)老服務的需求。

國外機構(gòu)養(yǎng)老服務的發(fā)展經(jīng)驗可以概括為兩個方面：①國外機構(gòu)養(yǎng)老服務經(jīng)歷了一個發(fā)展-繁榮-衰退-改革的過程。機構(gòu)養(yǎng)老源于十九世紀英國社會對濟貧法的機構(gòu)式收容窮人。為應對工業(yè)化引起的社會結(jié)構(gòu)變化和家庭功能弱化所帶來的社會問題，英國開始建立老人機構(gòu)〔9〕，將機構(gòu)照顧的方式引入老年人照顧。歐洲各國相繼建立了許多機構(gòu)，將需要照顧的孤兒、老人、精神病人等集中于機構(gòu)中提供服務和照顧〔10〕。隨著時間的推移，機構(gòu)養(yǎng)老逐漸暴露出一些問題，如老年人對養(yǎng)老機構(gòu)形成了依賴，與社會產(chǎn)生隔離，缺乏自我或自立意識。上述問題引發(fā)西方社會的反思，20世紀50年代以后，英國政府將社區(qū)照顧的方式引入老年人照顧，認為對老年人而言，最佳的地方就是自己的家，要通過居家服務來給予他們必要的協(xié)助，以避免他們在應對身體衰弱和疾病的時候與社會產(chǎn)生隔離〔11〕。福利國家危機爆發(fā)以后，社區(qū)照顧被福利國家廣泛用于解決那些需要長期照顧的失能、半失能老年人和殘疾人的照料問題〔12〕。雖然社區(qū)養(yǎng)老照顧對機構(gòu)養(yǎng)老照顧有一定沖擊，但西方國家仍然認為機構(gòu)養(yǎng)老服務具有社區(qū)養(yǎng)老服務不可比擬的優(yōu)勢，是老年人社會福利改革與發(fā)展的一種基本養(yǎng)老服務方式和應對人口老齡化浪潮的重要福利舉措。為完善機構(gòu)養(yǎng)老服務，西方國家進行社會化改革，鼓勵多種主體參與機構(gòu)養(yǎng)老，提供多元化養(yǎng)老服務，以滿足老年人不同的需求。②建立機構(gòu)養(yǎng)老服務支持體系。鼓勵和調(diào)動社會力量參與機構(gòu)養(yǎng)老，建立不同功能類型的養(yǎng)老機構(gòu)，根據(jù)老年人需求，提供多元化的養(yǎng)老服務。如美國按照功能不同，將養(yǎng)老機構(gòu)分為一級護理型、二級護理型、一般照顧型和混合型。注重老年人的精神生活和能力培養(yǎng)，如匈牙利、新加坡、日本的養(yǎng)老機構(gòu)都注重豐富老年人精神生活，強調(diào)和鼓勵老年人發(fā)揮自己的能力，找到自我價值。政府實行有效的監(jiān)督，例如日本制定了《老人院的機能及服務評價》、《社會福利機構(gòu)運營指南》、《特殊養(yǎng)護老人院老人保健設施服務評價基準》等政策，以實現(xiàn)服務的標準化和提高服務質(zhì)量；荷蘭建立了一套嚴格統(tǒng)一的教育培訓制度，以加強機構(gòu)養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化。

3中國機構(gòu)養(yǎng)老服務改進的理念

3.1保證老年人生活質(zhì)量老年人生活質(zhì)量是指老年人對自己的物質(zhì)生活、精神文化生活、身心健康(或稱生命質(zhì)量)、自身素質(zhì)、享有的權(quán)利和權(quán)益及生存(生活)環(huán)境等方面的客觀狀況和主觀感受所做的總評價〔13〕。選擇養(yǎng)老服務方式應以確保老年人生活質(zhì)量為前提，并在此前提下，根據(jù)老年人的階層、需求、經(jīng)濟狀況等因素來決定選擇哪一種養(yǎng)老服務方式。雖然居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老都是確保老年人生活質(zhì)量的養(yǎng)老服務途徑，但是機構(gòu)養(yǎng)老服務更有利于確保失能、半失能老年人的生活質(zhì)量。

3.2可持續(xù)照顧可持續(xù)照顧的理念應貫穿到社會養(yǎng)老服務體系中，居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構(gòu)養(yǎng)老服務都是滿足老年人多元化需求的可持續(xù)照顧養(yǎng)老服務方式。這3種養(yǎng)老服務方式在各司其職的同時達到相互補充、相互支持、形成完整的綜合性和可持續(xù)性的養(yǎng)老服務體系?？沙掷m(xù)照顧理念是盡量讓老年人在同一家專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)安享晚年。如果由于身體健康狀況需要轉(zhuǎn)到另一家養(yǎng)老機構(gòu)，老年人可能會因為不適應而導致身體狀況更差。因此，專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)需要通過豐富服務內(nèi)容、提高服務水平和業(yè)務技能等改進機構(gòu)養(yǎng)老服務來秉承可持續(xù)照顧的基本理念。

3.3尊重老年人意愿《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確規(guī)定：“對生活不能自理的老年人，贍養(yǎng)人應當承擔照料責任；不能親自照料的，可以按照老年人的意愿委托他人或養(yǎng)老機構(gòu)等照料”。這為尊重老年人意愿提供了法律依據(jù)和保障。機構(gòu)養(yǎng)老服務必須尊重和盡量滿足老年人的意愿，老年人意愿直接關系到他們的生活質(zhì)量。

4中國機構(gòu)養(yǎng)老服務改進的原則

4.1堅持共同責任原則機構(gòu)養(yǎng)老服務強調(diào)家庭、政府、社會的多方責任。離開家，入住專業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)，老年人普遍會感到孤獨、寂寞、缺少家的溫暖和自由。因此，機構(gòu)養(yǎng)老的服務發(fā)展，必須強調(diào)家庭的養(yǎng)老服務責任，家庭成員應給予居住在養(yǎng)老機構(gòu)的老年人更多的精神慰藉和心理支持，讓他們感受到親情滋養(yǎng)和家的溫暖。同時也應該明確政府和社會在機構(gòu)養(yǎng)老服務中的責任。政府應建立政策支持體系，通過老年護理補貼、床位補貼、專業(yè)護理人員補貼、護理保險、老年人意外傷害保險等支持機構(gòu)養(yǎng)老的服務發(fā)展。社會應該通過志愿者組織、社工等為老年人提供心理支持與幫助，構(gòu)建社會支持體系，提高和完善機構(gòu)養(yǎng)老的服務質(zhì)量。

4.2堅持分類化發(fā)展原則機構(gòu)養(yǎng)老服務的基本宗旨是依靠專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務，為入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人提供必要的養(yǎng)老服務，以保障他們的生活質(zhì)量，并滿足其心理意愿。老年人由于健康狀況、生活自理能力、經(jīng)濟狀況等差異，對機構(gòu)養(yǎng)老服務的需求也不相同，所以養(yǎng)老機構(gòu)應分類化發(fā)展，即建立不同類型和功能的養(yǎng)老機構(gòu)，為老年人提供專業(yè)的養(yǎng)老服務。《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011～2015年)》中提到：“在機構(gòu)養(yǎng)老層面，重點推進供養(yǎng)型、養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老設施建設”。老年人可根據(jù)自身的情況和心理意愿，選擇哪一種類型和功能養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)老服務。

4.3堅持福利與產(chǎn)業(yè)兼并發(fā)展原則一方面強調(diào)機構(gòu)養(yǎng)老福利性質(zhì)，通過建立機構(gòu)養(yǎng)老服務的政策支持體系來提高服務質(zhì)量；另一方面是鼓勵和調(diào)動民間力量將養(yǎng)老做成一個產(chǎn)業(yè)，使機構(gòu)養(yǎng)老的投資主體通過豐富養(yǎng)老服務內(nèi)容、提高養(yǎng)老服務質(zhì)量打造出品牌的養(yǎng)老機構(gòu)，從而獲得豐厚的經(jīng)濟回報。

4.4堅持機構(gòu)為支撐的原則正確定位和明確機構(gòu)養(yǎng)老在我國社會養(yǎng)老服務體系中的作用，直接關系到機構(gòu)養(yǎng)老服務的發(fā)展和改進。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老符合中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老文化和國情，面向的對象主要是能自理的老年人，所以在我國社會養(yǎng)老服務體系中分別處于基礎和依托的地位。而機構(gòu)養(yǎng)老服務的對象主要是失能、半失能老年人，這些老年人一般是完全不能自理或部分不能自理，他們需要養(yǎng)老機構(gòu)提供專業(yè)的養(yǎng)老服務，對服務的項目、人員、水平等方面要求會更高。

5改進中國機構(gòu)養(yǎng)老服務的對策

5.1逐步明確機構(gòu)養(yǎng)老服務內(nèi)容和運作我國機構(gòu)養(yǎng)老服務內(nèi)容過于籠統(tǒng)、不夠明確，缺乏評價的標準。因此，完善機構(gòu)養(yǎng)老服務必須要明確服務內(nèi)容和運作。

5.2健全機構(gòu)養(yǎng)老服務的政策體系要盡快試點建立護理保險、老年護理補貼和老年人意外傷害保險制度，加快建立完善養(yǎng)老機構(gòu)責任保險制度，為機構(gòu)養(yǎng)老服務提供必要的支持。建議在《社會保險法》中增加“護理保險”，具體內(nèi)容包括對護理保險的參保人、資金籌集渠道、享受護理保險待遇的條件等方面的規(guī)定。與此同時，為65歲以上，需要經(jīng)常照料的老年人提供老年護理補貼。為入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人提供老年人意外傷害保險，由老年人自愿購買，保險費由國家、養(yǎng)老機構(gòu)、老年人共同承擔。養(yǎng)老機構(gòu)責任保險逐步實現(xiàn)從養(yǎng)老機構(gòu)自愿參加到強制參加，保險費由國家、養(yǎng)老機構(gòu)共同承擔。

逐步建立有助于改進機構(gòu)養(yǎng)老服務的照顧者津貼。這項政策是對提供機構(gòu)養(yǎng)老服務的照顧者給予履行社會責任認同。照顧者可以是接受機構(gòu)養(yǎng)老服務老年人的家人或者朋友。領取照顧者津貼需要由照顧者本人申請，并且必須同時滿足以下條件：年滿16周歲；每星期提供照顧至少28 h；不再接受全日制教育；月工資收入低于當?shù)刈畹凸べY標準。還需要對照顧者提供的養(yǎng)老服務進行評價和監(jiān)督以作為領取津貼的依據(jù)。

加大對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)，建立一套嚴格統(tǒng)一的養(yǎng)老服務職業(yè)教育培訓制度。鼓勵和支持高等院校和中等職業(yè)學校設置養(yǎng)老服務相關課程和培養(yǎng)老年醫(yī)學、營養(yǎng)、心理和護理等方面的專業(yè)人才，同時對養(yǎng)老機構(gòu)的主管及護理人員進行崗前培訓和一系列連續(xù)性在職培訓。推行養(yǎng)老護理員持證上崗制度，要求養(yǎng)老機構(gòu)的護理員必須持有養(yǎng)老護理員職業(yè)資格證且接受崗前培訓。在機構(gòu)養(yǎng)老服務中引入專業(yè)社會工作人才機制，每個專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)至少配備一名專業(yè)社工，并設置符合其專業(yè)的崗位和工資制度。

機構(gòu)養(yǎng)老服務需要的其他支持政策還包括建立機構(gòu)養(yǎng)老服務需求和服務質(zhì)量的評估機制；加快建立從事養(yǎng)老服務的志愿者隊伍，鼓勵和帶動更多志愿者隊伍參與機構(gòu)養(yǎng)老；建立機構(gòu)養(yǎng)老服務信息網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)每個入住專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)的老年人都有一個基本信息電子檔案；逐步解決養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)生和護士職稱、工資待遇，職業(yè)認同等問題。

5.3優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老服務的基礎環(huán)境①應改善現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的居住環(huán)境，設立老年人室外活動場所、閱覽室、文藝室等設施，檢驗養(yǎng)老機構(gòu)的房屋安全質(zhì)量和消防設施是否合格，使用養(yǎng)老護理專業(yè)設備和輔具，進行老年人無障礙居住環(huán)境改造，加快推進養(yǎng)護型、供養(yǎng)型、醫(yī)護型等不同功能和類型的養(yǎng)老機構(gòu)建設。②要豐富老年人的精神文化生活。組織老年人開展文化體育娛樂活動，發(fā)展老年人志愿者隊伍，鼓勵老年人參加各種公益組織和公益活動，找到自身價值，為老年人提供勞動機會，如：在老年人居室陽臺放一個種植箱或者在室外開辟一塊空地，讓老年人種上自己喜歡的蔬菜、花卉等植物。

弘揚儒家文化的孝道思想。倡導家庭成員之間要相互幫助，提倡尊老敬老的光榮傳統(tǒng)，應常去看望入住養(yǎng)老機構(gòu)的家庭成員，給予他們更多的關心和照顧，營造和諧溫馨的機構(gòu)養(yǎng)老氛圍。對青少年進行敬老、愛老、養(yǎng)老、助老的道德教育，發(fā)展青少年志愿者隊伍，經(jīng)常去養(yǎng)老機構(gòu)開展豐富多樣的志愿服務活動，營造良好的機構(gòu)養(yǎng)老服務社會氛圍。

完善機構(gòu)養(yǎng)老服務還需要切實保障老年人合法權(quán)益。應把五保、三無、失獨老人列為法律維權(quán)服務的主要對象，在涉及老年人保險、醫(yī)療、財產(chǎn)、人身傷害等方面，要為老年人提供全方位、高質(zhì)量的法律服務，以切實保障其合法權(quán)益。

綜上，機構(gòu)養(yǎng)老服務是社會養(yǎng)老服務體系的支撐，國外機構(gòu)養(yǎng)老服務的發(fā)展歷程及其對機構(gòu)養(yǎng)老服務的支持政策為我國機構(gòu)養(yǎng)老服務的發(fā)展和完善提供了有益的經(jīng)驗；機構(gòu)養(yǎng)老服務要堅持尊重老年人意愿、確保老年人生活質(zhì)量、可持續(xù)照顧等基本理念，堅持共同責任、分級化發(fā)展、福利與產(chǎn)業(yè)兼并發(fā)展和機構(gòu)為支撐等原則；逐步明確機構(gòu)養(yǎng)老服務內(nèi)容和運作，盡快建立包括護理保險和老年護理補貼及老年人意外傷害保險和養(yǎng)老機構(gòu)責任保險制度、照顧者津貼政策、嚴格統(tǒng)一的養(yǎng)老服務職業(yè)教育培訓制度、機構(gòu)養(yǎng)老服務需求和服務質(zhì)量的評估機制等與機構(gòu)養(yǎng)老服務有關的政策支持體系，并不斷改善老年人的生活與合法權(quán)益保障等機構(gòu)養(yǎng)老所需的基礎環(huán)境。

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〔2015-04-16修回〕

(編輯苑云杰/王一涵)

基金項目：廣西哲學社會科學規(guī)劃研究課題(15ESH004)；廣西高等學校人文社會科學研究項目(SK13X096)；廣西財經(jīng)學院社會保障自治區(qū)級重點建設學科2015年度重點研究項目(2015SBZ04)

〔中圖分類號〕C913

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1005-9202(2016)11-2806-03；

doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2016.11.112

第一作者：田鈺燕(1984-)，女，碩士，講師，主要從事社會福利研究。