高琳婷

西北政法大學，陜西　西安　710063

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我國草原生態(tài)建設補償制度的構建

高琳婷

西北政法大學，陜西西安710063

隨著草原資源的不斷破壞和及周邊環(huán)境的不斷惡化，有效的保護草原資源和改善草原環(huán)境顯得非常重要。那么，在環(huán)境保護中預防和治理這一思想的指導下，生態(tài)補償是有效預防和治理草原環(huán)境的重要舉措。本文將要探討我國草原生態(tài)補償制度的構建，以此來促進實現(xiàn)草原資源的可持續(xù)發(fā)展和草原環(huán)境的改善。本文將通過三個部分進行論述：首先闡述我國草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，從而指出目前我國草原在生態(tài)保護方面沒有得到有效改變的原因，即在保護治理過程中存在的各方面問題；最后依據這些問題提出相應的解決對策，從而構建我國的草原生態(tài)補償制度。

草原；生態(tài)補償；資金

一、我國草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀

草原是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，在中國生態(tài)環(huán)境和國民經濟中，具有重要的地位和作用。然而目前對于草原資源的破壞比較嚴重，過度放牧、濫砍濫伐，導致野生動植物資源減少、鼠蟲害成災，草原退化、沙化、荒漠化趨勢加劇。雖然隨著社會經濟的發(fā)展，國家對環(huán)境資源保護的重視，啟動了一些草原生態(tài)建設工程，使受損的草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定的恢復，但生態(tài)環(huán)境“局部有所改善、整體持續(xù)惡化”的狀況尚未根本扭轉，草原生態(tài)環(huán)境問題依然十分嚴峻。

構建草原生態(tài)補償制度，不僅是在草原資源開發(fā)利用過程中所必須進行的環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要舉措。草原生態(tài)補償制度的建立，是有效結合生態(tài)保護和合理安置居民的重要途徑。通過生態(tài)補償，提高牧民保護草原資源的積極性，從根本上遏制因牧民過度放牧、濫砍濫伐等追求經濟利益，激勵他們主動投入到保護草原生態(tài)環(huán)境的隊伍中去。從而更好的保護和改善草原生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經濟發(fā)展和環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展。草原擁有許多生態(tài)功能及社會經濟功能，它不僅有涵養(yǎng)水源、防風固沙、維護生物多樣性等多種生態(tài)功能，而且為社會提供了大量的公共產品，具有非常大的經濟價值，比如內蒙古奶業(yè)等和人們生活息息相關的產業(yè)。

二、草原生態(tài)保護建設中存在的問題

(一)缺乏長效、完整的草原生態(tài)補償法律制度體系

雖然我國在草原資源的保護領域制定了專門性的法律《草原法》，而且在我國《環(huán)境保護法》中也有關于草原保護的規(guī)定，但大多數具體的規(guī)定都是國務院、相關部委頒布的條例、意見等政策法規(guī)。在我國，由于生態(tài)補償制度的立法起步比較晚，社會對此的重視度也是隨著資源的破壞和環(huán)境的惡化才有所增加的。因此之前以及現(xiàn)在對此的認識也不太高，頒布的法律法規(guī)條文過于簡單，而且原則性較強，在補償范圍、補償標準、補償方式等方面都存在一些不足，規(guī)定的太過籠統(tǒng)，不夠細致，以至于遇到具體的問題無法依靠具體的法律條文來解決。而且大多依據都只能以政策為主，缺乏可持續(xù)性和權威性，再加上法律擁有其特有的落后性特征，因此不能及時反映社會變化的現(xiàn)狀，不能解決一些新型的問題。所以目前關于草原生態(tài)補償的較為完善的制度體系并未建立，從而導致地方政府在具體執(zhí)行相關政策、法律法規(guī)時較為混亂，自由裁量權過大，隨意性強。

(二)生態(tài)補償力度不足，補償的主體、標準、方式不完善

歸根結底草原生態(tài)系統(tǒng)破壞的最根本原因是牧民為了獲取過多的經濟利益而過度放牧，濫挖發(fā)菜藥材等，長期以此草原生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重的、不可逆的損害。在生態(tài)補償不足的情況下，牧民的生活得不到保障，甚至牧戶收入下降、生產生活難以得到最基本的保障。這樣會極大的影響牧民實施禁牧、休牧等保護草原的積極性。如在退牧還草工程中，國家給予牧民的補貼只是圍欄費和飼料糧等，對于相關配套建設的棚圈、飼草料基地、人畜飲水設施等內容一般不進行補貼，補償的額度也比較低。補償的期限較短、沒有建立長期的激勵機制，而且資金往往不能及時到位，農牧民進行生態(tài)建設的積極性不高，偷牧現(xiàn)象、退牧反彈現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，草原生態(tài)建設成果得不到鞏固。

(三)草原生態(tài)建設的融資機制不完善，融資途徑過于單一

目前，對于草原生態(tài)補償承擔的主體是政府，除了國家的財政支持，幾乎沒有其他相關主體對此舉措進行投資、資助，也就是草原生態(tài)建設的融資途徑過于單一，沒有形成穩(wěn)定、完整的融資機制。因此，我國草原生態(tài)建設補償仍處于初步發(fā)展階段，沒有強有力的資金作為發(fā)展、建設的后盾，對于草原生態(tài)補償制度的建設步伐也將緩慢進行。而且生態(tài)建設項目區(qū)大多是經濟發(fā)展相對滯后的西部欠發(fā)達地區(qū)，財政配套能力低，群眾自籌能力不足，基礎設施和生態(tài)建設方面自籌資金的不斷加大，使得項目區(qū)牧民面臨很大的資金籌措問題。目前，我國生態(tài)補償建設的資金主要來源于政府的財政轉移支付，以糧食和現(xiàn)金為方式的直接補償為主，而以優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導和幫助、技術援助、扶持發(fā)展新產業(yè)等間接補償為輔，但嚴重不足。沒有充分調動社會公眾的力量，融資途徑過于單一，無法滿足大量資金需求。

(四)草原生態(tài)建設補償機制組織管理體制薄弱

一個體制要想運作正常、順利，除了需要本身內容的合理性、合法性，還需要相關組織在執(zhí)行操作過程中進行合理的安排、管理和監(jiān)督。而我國目前重點關注了生態(tài)建設補償機制的內容，如補償的范圍、補償的方式、標準等，沒有確定強有力的且專門的組織管理機構，如退牧還草工程由國務院西部開發(fā)辦、國家發(fā)改委、財政部、農業(yè)部等多部門聯(lián)合組織實施，沒有專門的組織管理體系，各部門分頭管理，給生態(tài)建設工程的有效實施帶來了諸多阻礙。而且在執(zhí)行完成后沒有相關組織進行事后的監(jiān)督，因此，有些內容得不到落實，如補償的主體范圍、資金不到位等現(xiàn)象。

三、我國草原生態(tài)補償制度的構建

為了解決上述我國在建設草原生態(tài)補償機制的過程中存在的問題，為了解決上述草原生態(tài)補償存在的問題，同時避免草原地區(qū)走“貧窮—過度利用草原—草原生態(tài)環(huán)境破壞—更貧窮”的惡性循環(huán)道路，我認為應當從如下幾個宏觀制度方面進行把握。

(一)建立全面、協(xié)調的草原生態(tài)補償制度體系

正如上述提出的問題所表明的，我國目前的關于草原生態(tài)補償方面的法律規(guī)定較少，而更多的是政策性文件，也就是我們通常所說的“紅頭文件”，如此，大多數的規(guī)定，法律層級較低，權威性較弱。因此要完善我國的草原生態(tài)補償制度體系，首先要提高有關草原生態(tài)補償規(guī)定的法律層級，減少政策性規(guī)定，形成以法律法規(guī)為主，政策性文件為輔的一整套完整的法律體系。其次，各省應制定草原生態(tài)補償方面的實施條例、實施辦法、管理辦法等部門規(guī)章或地方性法律法規(guī)，根據每個省市的實際情況，具體的貫徹實施。比如在《草原法》中應具體規(guī)定草原生態(tài)補償的主體、范圍，補償標準、補償方式等問題，將生態(tài)補償問題作為一個重要的部分在法律中列明，各省市的實施條例中也應同樣得此重視。從而形成一套完整的草原生態(tài)建設補償的法律體系。

(二)合理確定補償標準和期限，加大補償力度

草原生態(tài)建設補償的成敗就在于有無合理確定補償的標準、期限，補償的力度等等實質性問題，根據不同的自然地理狀況和經濟發(fā)展水平，具體問題具體分析，確定合理的補償標準，在現(xiàn)有的補償期限基礎上適當的延長，并且加大補償的力度，充分調動牧民的積極性，從根本上遏制過度放牧等現(xiàn)象，保障農牧民的因退牧還草、禁牧休牧、劃區(qū)輪牧這一系列政策所影響的補償。如適當提高飼料糧的補助比例，至少在原有的基礎上再提高40%，尤其是要提高禁牧輪牧、劃區(qū)輪牧的補助比例，而且對于牧區(qū)的基礎設施建設應增加投資比例，為草原生態(tài)環(huán)境的保護做出基礎的工作。對于補償期限，由原來的5到10年，延長到10到20年，甚至更長的時間。只有實行長效的生態(tài)建設補償機制，從制度上保障農牧民根本利益，才能鞏固草原生態(tài)建設成果，推進草原生態(tài)環(huán)境的治理。

(三)建立草原生態(tài)建設補償長期投融資機制

要想保證草原生態(tài)建設補償能夠長期施行，必須要有穩(wěn)定、多元的資金來源渠道，因為草原生態(tài)補償建設具有周期長、投資大、見效慢的特點，因此，如果沒有強有力的財力、物力做支撐的話，無法長期施行，也就達不到保護、改善草原生態(tài)環(huán)境的目的。目前，如前所述，對于我國草原生態(tài)補償建設的最主要的資金來源就是政府的財政轉移支付，而要達到預期的目的，必須拓展資金的來源渠道，廣納資金，通過激勵措施來提高社會公眾的積極性，在充分發(fā)揮政府作用的同時，讓廣大群眾、社會團體，公益組織加入到草原生態(tài)補償建設的隊伍中來，共同為保護草原資源，改善草原環(huán)境做出貢獻。

(四)完善草原生態(tài)補償的監(jiān)管制度

在我國《草原法》第56條中明確規(guī)定了在草原行政主管部門下設草原監(jiān)督管理機構，負責草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，但沒有專門設立關于草原生態(tài)補償方面的組織監(jiān)管機構，各部門行使職權界限模糊，缺乏獨立的第三方進行監(jiān)管和評估，不能保證資金的補償能夠落到實處。目前針對這方面的監(jiān)督主要依賴民間組織和社會團體，其對牧民權益的保護有一定的作用，但由于不具有法律上的強制性，在實際監(jiān)督過程中并不能起到有效的作用，導致?lián)p害牧民合法權益的行為不能得到有效制裁。如在我國《草原法》第61條至66條，對于責任的承擔問題，只規(guī)定了極少的罪名，并且沒有相應的明確、具體的刑罰，在《刑法》分則中，也沒有與之相對接的罪名。再如《內蒙古草原條例》雖然專章規(guī)定了“法律責任”，但是對于民事責任的承擔僅規(guī)定“恢復原狀或者折價賠償”，對于其他的請求權涉及甚少，除了原則性的民事和刑事責任外，其他都屬于行政責任，且以行政罰款為主，懲罰較輕。筆者認為，對于農牧民權益的保護，應根據不同的行為性質規(guī)定不同的法律責任，要重視刑事責任的在草原生態(tài)補償建設中的應用，而且要罪責刑相一致，規(guī)定具體的刑事罪名，使罪行相統(tǒng)一。

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D922.68

A

2095-4379-(2016)27-0078-02

高琳婷(1994-)，女，西北政法大學，碩士在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。