王淑玉

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南　鄭州　450001

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對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟共同被告的思考

王淑玉

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001

新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的與原行政機(jī)關(guān)為共同被告。此條款主要是為了解決實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告而故意維持原行政行為的現(xiàn)象。本文擬通過分析復(fù)議案件被告的確定、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的原因以及修法之后實(shí)踐中存在的一些問題，對(duì)我國(guó)這一制度進(jìn)行探討。

復(fù)議機(jī)關(guān)；復(fù)議維持；共同被告

一、新法中規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的情形

(一)復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原行政行為

新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告?！备鶕?jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》)第6條第1款的規(guī)定，“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。由此可知，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為既包括對(duì)原行政機(jī)關(guān)作出的處理結(jié)果予以肯定和支持，還包括復(fù)議機(jī)關(guān)在受理當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)之后，認(rèn)為該復(fù)議申請(qǐng)或請(qǐng)求不應(yīng)得到支持，于是作出駁回當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)或請(qǐng)求的情形。但是，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件而駁回申請(qǐng)的除外。因?yàn)榇藢儆趯?duì)行政復(fù)議受案范圍的認(rèn)定，不是對(duì)原行政行為效力的維持和肯定，因此不屬于“復(fù)議維持”。

(二)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為

新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！薄哆m用解釋》第6條第2款規(guī)定，“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤笔侵笍?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果?？梢姡颂幍摹皬?fù)議改變”為狹義上的改變，僅指改變了原行政行為的處理結(jié)果。如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為所依據(jù)的主要事實(shí)證據(jù)，但沒有改變法律依據(jù)，也沒有改變處理結(jié)果，則不屬于“復(fù)議改變”。而且，如果復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為作出的法律依據(jù)，并對(duì)行為的定性產(chǎn)生了影響，但因?yàn)闆]有改變處理結(jié)果，此種情況也不屬于“復(fù)議改變”。

(三)復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)未作出復(fù)議決定

新《行政訴訟法》第26條第3款規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！痹摋l規(guī)定的原因在于復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定時(shí)，原行為和復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為同時(shí)對(duì)原告生效，侵犯其合法權(quán)益，因此原告不僅可以選擇以原決定機(jī)關(guān)為被告，也可以選擇以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。

二、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的原因

(一)避免復(fù)議機(jī)關(guān)不愿作被告而故意維持原行政行為的做法

由于我國(guó)舊《行政訴訟法》第25條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”因此復(fù)議機(jī)關(guān)常常為了不作被告而故意維持原行政行為。導(dǎo)致我國(guó)有很高的復(fù)議維持率，未能使行政復(fù)議發(fā)揮應(yīng)有的作用，復(fù)議虛化，程序空轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重，因此有必要對(duì)原有制度作出針對(duì)性的改革，堵上法律的漏洞。因此新法中規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定時(shí)作共同被告，以此來避免復(fù)議機(jī)關(guān)一味維持的做法。督促復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真負(fù)責(zé)地審查原行政行為，更多的在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議，提高行政復(fù)議的公信力。“共同告”的機(jī)制會(huì)使得復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)互相制約，原機(jī)關(guān)迫于壓力，為了不使復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，會(huì)充分考慮多種因素，謹(jǐn)慎的作出行政行為。同樣，復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)因?yàn)椴徽撌歉淖冞€是維持原行政行為，都會(huì)作被告時(shí)，便會(huì)更加客觀公正的審查原行政行為。因此，新《行政訴訟法》的修改，無論從法理還是現(xiàn)實(shí)的角度，都是符合行政復(fù)議制度的最初用意的，使其更加積極地履行職責(zé)。[1]

(二)復(fù)議機(jī)關(guān)的維持決定是一個(gè)新的行政行為

復(fù)議維持決定是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的復(fù)議申請(qǐng)所作的一個(gè)具體行政行為。盡管它沒有賦予申請(qǐng)人新的權(quán)利，也沒有要求其履行新的義務(wù)，只是對(duì)原行政行為的一種確認(rèn)，但它畢竟是一個(gè)新的具體行政行為，可以看作是復(fù)議機(jī)關(guān)隨后也作出了一個(gè)在實(shí)質(zhì)內(nèi)容和外觀形式與原行政行為相同的行政決定，故把作出維持決定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告也是符合法理的。[2]因此復(fù)議申請(qǐng)人在向法院起訴時(shí)可以把原行政行為和復(fù)議決定都作為訴訟對(duì)象，使人民法院對(duì)原行政行為和復(fù)議決定分別作出評(píng)價(jià)。根據(jù)我國(guó)舊《行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，如果復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原行政行為，那么原行政機(jī)關(guān)為被告。如果法院撤銷了原具體行政行為，復(fù)議維持決定肯定是無效的，但此種情況是不合理的，因?yàn)閺男隆缎姓V訟法》第75條的規(guī)定可以看出，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形時(shí)才可認(rèn)定為無效，如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定是于法有據(jù)的，沒有重大且明顯違法的情形，則不能因?yàn)樵姓袨楸环ㄔ撼蜂N而認(rèn)定復(fù)議維持決定無效。[3]

(三)能夠更加有效的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)

在理論界關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)有幾種不同的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為行政復(fù)議是一種準(zhǔn)司法行為，有的認(rèn)為它是一種純行政行為，還有的認(rèn)為它是一種兼具行政和司法性質(zhì)的雙重行為。筆者同意最后一種觀點(diǎn)，行政復(fù)議決定是由行政機(jī)關(guān)作出的，不是司法機(jī)關(guān)作出的，所以它只是具有司法行為的性質(zhì)，但不是準(zhǔn)司法行為。而且也不同于普通的行政行為，畢竟復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)氖蔷又胁门械慕巧?。因此我認(rèn)為它是一種兼具行政和司法性質(zhì)的雙重行為。既然行政復(fù)議也是一種行政行為，即使維持了復(fù)議申請(qǐng)，但復(fù)議機(jī)關(guān)仍然是作出了一個(gè)新的行政行為，理應(yīng)受到人民法院的監(jiān)督。人民法院只需對(duì)復(fù)議維持的決定作程序性審查即可，從而能夠更加有效的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

三、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

(一)復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)傾向于以不符合受理?xiàng)l件為由拒絕受理復(fù)議案件

從新法的規(guī)定中可以看出，只要經(jīng)過復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的可能性是非常大的。根據(jù)《適用解釋》第6條第1款的規(guī)定，“以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回”的情形不屬于“復(fù)議維持”。因此，實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)往往會(huì)傾向于以不符合受理?xiàng)l件為由駁回申請(qǐng)，這樣復(fù)議機(jī)關(guān)可能就不會(huì)當(dāng)被告了。因此，該司法解釋的規(guī)定會(huì)不會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議受理難的問題呢？如果實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不作被告而大量的以不符合受理?xiàng)l件為由駁回申請(qǐng)的話，便會(huì)嚴(yán)重影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而且與行政訴訟法修改的初衷也是相違背的。[4]

(二)行政復(fù)議機(jī)關(guān)案多人少現(xiàn)象日益明顯，應(yīng)訴成本大幅增加

新法實(shí)施以來，行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議和應(yīng)訴的壓力明顯增大，特別是省級(jí)人民政府和市級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)，工作量激增。一方面，法制辦工作人員需要在復(fù)議程序中解決行政爭(zhēng)議；另一方面，他們還需要代表政府出庭應(yīng)訴。面對(duì)應(yīng)訴案件的激增，案多人少的現(xiàn)象日益明顯，有的地方法制辦從其他政府職能部門借調(diào)一些工作人員，或招募一些法學(xué)院的實(shí)習(xí)生，來解決人手短缺的問題。像地方政府的應(yīng)訴工作一般僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，但中央部委的應(yīng)訴工作確是在全國(guó)范圍內(nèi)。新《行政訴訟法》第18條規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄?！痹趶?fù)議維持的案件中，當(dāng)事人往往出于便利的角度考慮，會(huì)選擇在原行政機(jī)關(guān)所在地法院起訴。這樣就會(huì)導(dǎo)致中央部委工作人員到全國(guó)各地法院出庭應(yīng)訴，使應(yīng)訴成本大幅增加。[5]

(三)級(jí)別管轄的錯(cuò)位

《適用解釋》第8條規(guī)定：“作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄?！痹摋l規(guī)定與新《行政訴訟法》關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定在某些情況下是相沖突的。例如，當(dāng)事人不服縣政府工作部門的處理決定，向縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議，最后縣政府維持了原行政行為。此案中，如果當(dāng)事人向法院提起訴訟，以縣政府部門與縣政府為共同被告，按照《適用解釋》第8條的規(guī)定，本案由基層法院管轄。但根據(jù)新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，一審由中級(jí)人民法院管轄。此案中，縣級(jí)政府作為被告的，一審應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄。由此可以看出，最高人民法院司法解釋的規(guī)定會(huì)讓本該由中級(jí)法院管轄的案子轉(zhuǎn)而由基層法院管轄，明顯違背了立法者修法的目的。修法之前我國(guó)基層法院在很多方面受制于地方政府，地方政府干預(yù)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，很難對(duì)行政案件進(jìn)行公正的裁判，所以新法規(guī)定提高審級(jí)來減少地方政府的干預(yù)，但《適用解釋》的規(guī)定卻在某些情況降低了審級(jí)，這顯然會(huì)影響案件的公正審理。

四、結(jié)語

綜上所述，立法者將復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的出發(fā)點(diǎn)是值得肯定的，就是為了避免復(fù)議機(jī)關(guān)一味維持原行政行為的做法，使其更加積極公正地對(duì)復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查并作出合法的決定。但是在新法實(shí)施的過程中也出現(xiàn)了一些問題，因此筆者希望行政復(fù)議法的修改以及新出臺(tái)的司法解釋可以有效的解決這些問題，以此來不斷完善我國(guó)這一制度。

[1]郭波.對(duì)新<行政訴訟法>中復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的思考[J].法制與社會(huì)，2016(5).

[2]莫于川.復(fù)議機(jī)關(guān)做行政訴訟被告的制度變化及其理據(jù)分析——我國(guó)<行政訴訟法>首次修改中的一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)檢討[J].南都學(xué)壇，2016(1).

[3]周浩仁.論復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政訴訟的共同被告[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2015(3).

[4]王春業(yè).論復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的困境與解決[J].南京社會(huì)科學(xué)，2015(7).

[5]章志遠(yuǎn).行政訴訟“雙被告”制度的困境與出路[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(5).

D925.3

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2095-4379-(2016)27-0062-02

王淑玉(1991-)，女，漢族，河南長(zhǎng)垣人，鄭州大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。