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        獨(dú)立公投的國際法探析

        2016-02-01 13:55:12
        法制博覽 2016年27期

        彭 凰

        華南理工大學(xué)法學(xué)院,廣東 廣州 510000

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        獨(dú)立公投的國際法探析

        彭凰

        華南理工大學(xué)法學(xué)院,廣東廣州510000

        從科索沃獨(dú)立,到克里米亞問題和蘇格蘭公投,延續(xù)到爭議不斷的加泰羅尼亞地區(qū)以及英國脫歐后帶來的一系列潛在問題,在當(dāng)代,獨(dú)立公投作為民族自決權(quán)的重要實(shí)踐方式,得到了國際社會的密切關(guān)注,也引發(fā)了一系列的國際法爭議。在當(dāng)代,獨(dú)立公投到底是和平處理民族問題、避免武裝沖突的合理方法,還是被民族分裂主義和“新干涉主義”操縱的破壞國家主權(quán)的工具。本文希望通過對獨(dú)立公投的理論基礎(chǔ)和全球?qū)嵺`進(jìn)行研究與分析,對獨(dú)立公投的國際法現(xiàn)狀與發(fā)展做一些新的探討。

        獨(dú)立公投;民族自決;國際法

        一、獨(dú)立公投的概念

        公民投票,又稱全民公決,是指在某個(gè)國家或地區(qū)內(nèi),由享有投票權(quán)的社會全體成員對本國或本地區(qū)具有重大影響的問題,以投票方式進(jìn)行直接表決的一種做法。本文中所提到的獨(dú)立公投,也可稱為自決性公投,與廣泛意義上的全民公投不同,屬于公投中僅限于涉及國家領(lǐng)土主權(quán)歸屬問題的全民投票,即“就某一領(lǐng)土之未來主權(quán)歸屬方式舉行全民公投的法定程序或機(jī)制”。獨(dú)立公投應(yīng)當(dāng)毋庸置疑被視作保證符合《聯(lián)合國憲章》所尊奉的自決原則的一種方法。在二戰(zhàn)后反殖民主義的實(shí)踐中,不斷得到承認(rèn)和運(yùn)用。而在當(dāng)代,在殖民問題得到普遍解決的情況下,獨(dú)立公投實(shí)踐受到國際法上的廣泛爭議。其體現(xiàn)的民族自決原則的合法性、主體和適用范圍、與相關(guān)國際法原則的沖突與矛盾等,使得獨(dú)立公投始終處于爭議中。從魁北克到到南奧塞梯,從蘇格蘭到加泰羅尼亞,獨(dú)立公投實(shí)踐引發(fā)的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止領(lǐng)土主權(quán)上的爭議,更是國際社會對其國際法淵源的思考。

        二、獨(dú)立公投的法理依據(jù)

        (一)國內(nèi)法基礎(chǔ)——主權(quán)國家的國內(nèi)法規(guī)定

        憲政主義,又被稱為立憲主義,其核心原則是法治。憲政主義對國家主權(quán)進(jìn)行了規(guī)制,將其放在憲法和其他法律的規(guī)范下,使得主權(quán)國家的國內(nèi)法規(guī)定成為國家主權(quán)的國內(nèi)法限制。在許多西方國家中,對國家主權(quán)的限制十分明確的寫入了該國憲法,成為公民社會與國家之間的契約。

        在現(xiàn)代西方國家中,也有許多國家通過國內(nèi)法律賦予了國內(nèi)某些民族“外部自決權(quán)”,即在國內(nèi)法律中允許某些民族通過行使自決權(quán)以宣布獨(dú)立,而且普遍附帶的條件就是將全體公民的同意(即通過全民公投的方式)作為行使自決權(quán)的前提與條件。例如在1869年美國“德克薩斯州訴懷特案”中最高法院的判詞中,承認(rèn)德州可以在“得到其他州的一致同意下”實(shí)現(xiàn)與聯(lián)邦的分離。又比如之前結(jié)束的蘇格蘭公投,英國首相卡梅倫在2012年簽訂的《愛丁堡協(xié)議》,就是通過原主權(quán)國家的國內(nèi)法規(guī)定,為蘇格蘭的獨(dú)立公投提供了國內(nèi)法上的法理依據(jù)。

        (二)國際法基礎(chǔ):民族自決原則

        20世紀(jì)初,列寧和美國總統(tǒng)威爾遜,將民族自決引入了國際社會,成為一項(xiàng)國際公認(rèn)的政治原則。二戰(zhàn)結(jié)束后,民族自決作為一項(xiàng)國際法原則被寫入了《聯(lián)合國憲章》。隨后又在一系列的國際法文件中被反復(fù)強(qiáng)調(diào),如1952年的《關(guān)于人民和民族自決權(quán)的決議》;1960年的《給予殖民地國家和人民獨(dú)立宣言》以及1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》,更在1970年通過的《關(guān)于各國依據(jù)聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系及合作之國際法原則之宣言》,將民族自決權(quán)確立為國際法的基本原則。由此,民族自決作為國際法基本原則在世界范圍內(nèi)得到了普遍確認(rèn)。而獨(dú)立公投作為在現(xiàn)代法律制度中實(shí)現(xiàn)并保障《聯(lián)合國憲章》及各項(xiàng)國際法規(guī)定中自決原則的方法之一,在二戰(zhàn)后反殖民的民族解放斗爭中得到了不斷應(yīng)用與發(fā)展。

        三、當(dāng)代獨(dú)立公投的發(fā)展?fàn)顩r

        (一)無明確法律依據(jù)的獨(dú)立公投明顯增多,有濫用趨勢

        公投能否滿足“明確的法律依據(jù)”這一要求,是判斷公投在國際法上的合法性與正當(dāng)性的重要指標(biāo)之一,也是獲得國際社會普遍認(rèn)可,確保獨(dú)立公投在國際法的合法框架下進(jìn)行的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。本文所指的無明確法律依據(jù),是指無論是依照原主權(quán)國家國內(nèi)法,還是相關(guān)國際法的條約或規(guī)定,都沒有對其合法性進(jìn)行確認(rèn)。

        通過對近代以來(截止至加泰公投)的獨(dú)立公投進(jìn)行分析,可以發(fā)現(xiàn),在2000年后,有超過50%的民族和地區(qū)在沒有任何明確法律依據(jù)的情況下,單方面以民族自決為借口實(shí)施了獨(dú)立公投行為。這一明顯增加的趨勢使得國際社會開始普遍擔(dān)心獨(dú)立公投將會被有心分子加以濫用,成為濫用民族自決權(quán)、踐踏國家主權(quán)原則的工具。如我國臺灣地區(qū)在2003年舉行的公投實(shí)踐,正是臺獨(dú)勢力打著民主的幌子、濫用民族自決權(quán)、踐踏我國領(lǐng)土主權(quán)的表現(xiàn)。

        (二)國外勢力的滲透與干涉,新干涉主義的發(fā)展

        在冷戰(zhàn)結(jié)束后,民族分離主義和泛民族主義在世界范圍內(nèi)顯現(xiàn)出其危害,成為當(dāng)代民族矛盾的核心問題。而西方國家則借助民族分離主義和泛民族主義,以人權(quán)高于主權(quán)等理論為借口,長期干涉他國的民族事務(wù),使得新干涉主義不斷發(fā)展。

        其中,最為典型的就是2008年的科索沃獨(dú)立事件以及之后的阿布哈茲和安奧賽梯問題。在科索沃獨(dú)立過程中,美國以塞爾維亞政府長期壓迫科索沃的阿爾巴尼亞人并對其進(jìn)行戰(zhàn)爭和種族清洗為借口,對科索沃獨(dú)立進(jìn)行了一系列的干預(yù)。在1999年,北約甚至直接進(jìn)行了軍事干涉行動。其后,安理會決議將科索沃置于聯(lián)合國管理之下,但在雙方多次談判未果后,2008年2月17日,科索沃單方面宣布脫離塞爾維亞獨(dú)立,而在塞爾維亞拒絕予以承認(rèn)的情況下,美國政府率先對科索沃的獨(dú)立主權(quán)予以了承認(rèn)。

        而在此之后,俄羅斯在多次國際事件中援引科索沃事件作為其親俄勢力謀求獨(dú)立的法律依據(jù)和先例。在2008年,俄羅斯出兵格魯吉亞,在西方的一片反對聲中承認(rèn)了阿布哈茲和安奧賽梯的獨(dú)立主權(quán),在2013年,俄羅斯在克里米亞問題上同樣援引了科索沃事件。由此可見,地區(qū)和民族的獨(dú)立公投很大程度上已不再是某些民族爭取自身權(quán)益的合法途徑,而淪為了大國博弈的棋子,成為某些國家干涉他國內(nèi)政、謀求自身政治利益、操縱世界格局的借口。

        (三)國際相關(guān)法律明顯存在不足,國際組織的監(jiān)管缺位

        國際社會在無“明確法律依據(jù)”的公投的承認(rèn)上體現(xiàn)出明顯的雙重標(biāo)準(zhǔn)傾向。就2008年科索沃獨(dú)立問題上,美國、澳大利亞等迅速承認(rèn)了科索沃的獨(dú)立主權(quán)地位,而俄羅斯、西班牙等則表示了反對。而在之后的阿布哈茲和南奧塞梯問題中,在西方國家普遍反對與抗議聲中,俄羅斯明確表示了對該地區(qū)獨(dú)立的支持與承認(rèn)。這種基于本國政治利益上不斷變化的立場,使得諸多尋求獨(dú)立的民族和地區(qū)抱有期望,不斷推進(jìn)獨(dú)立公投實(shí)踐。

        同樣,國際法院對于國家內(nèi)某實(shí)體是否存在單方面脫離權(quán)利上的判定也處于回避態(tài)度。聯(lián)合國國際法院在2010年對“科索沃臨時(shí)自治機(jī)構(gòu)單方面宣布獨(dú)立是否符合國際法”做出咨詢意見時(shí)認(rèn)為:科索沃單方面宣布獨(dú)立“沒有違反國際法”,因?yàn)橐话銍H法并不包含可適用的對宣布獨(dú)立的禁止,而且科索沃宣布獨(dú)立也不違反安理會的第1244號決議創(chuàng)立的特別法。在這一咨詢意見中,國際法院僅對科索沃獨(dú)立的合法性進(jìn)行了確認(rèn),卻沒有明確國際法是否賦予了一個(gè)國家內(nèi)的實(shí)體單方面脫離的權(quán)利。國際法院這一模糊晦澀的意見表達(dá),使得學(xué)界爭論不休,也給當(dāng)代獨(dú)立公投埋下了不可預(yù)知的種子。

        與此同時(shí),聯(lián)合國等國際組織在獨(dú)立公投的監(jiān)管上也存在缺位,就克里米亞公投而言,即使西方國家在聯(lián)合國大會上投票通過了“烏克蘭的領(lǐng)土完整”的決議草案,指責(zé)克里米亞的公投無效。但聯(lián)合國大會的決議對該事件的約束力卻是相當(dāng)微弱的,也無法成為從根本上否定克里米亞公投無效的理論依據(jù)。

        四、對當(dāng)代獨(dú)立公投的思考

        (一)明確民族自決原則下獨(dú)立公投的適用條件

        隨著殖民時(shí)代的結(jié)束,將民族自決權(quán)局限在反殖民主義范圍內(nèi)已經(jīng)落伍。當(dāng)代的民族自決權(quán)應(yīng)當(dāng)突破非殖民化的范疇。因此,既要對民族自決權(quán)加以擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)發(fā)展,也要對民族自決下獨(dú)立公投的適用范圍和合法性條件加以嚴(yán)格的限制與監(jiān)督。

        筆者認(rèn)為,民族自決原則下獨(dú)立公投的首要條件應(yīng)是原主權(quán)國家的憲法規(guī)定或是明示同意。在缺乏原主權(quán)國家同意情況下單方面進(jìn)行的獨(dú)立公投,往往被視作是對其母國領(lǐng)土完整和主權(quán)的嚴(yán)重挑戰(zhàn),難以得到國際社會的認(rèn)可與接納。其次是獨(dú)立公投的機(jī)制問題,民族追求獨(dú)立的訴求應(yīng)是出于該民族自身的愿望與發(fā)展需求,自決“要求自由、真實(shí)地表達(dá)相關(guān)民族的意愿”,必須確保其公投行為是出于公民的本意,而不是在大國博弈下基于他國勢力的指示與干預(yù)。獨(dú)立公投關(guān)系到一個(gè)民族和地區(qū)的前途與命運(yùn),其流程和機(jī)制應(yīng)該在國際法框架下做到全程公開透明,并應(yīng)由相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)如聯(lián)合國等對其投票過程和結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督和考察,并將其作為獨(dú)立公投的合法性的程序性要件之一。

        (二)獨(dú)立公投實(shí)踐與國家主權(quán)原則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

        “正如個(gè)人自由概念推之極至就意味著無政府狀態(tài)一樣,無限制地適用自決原則將會導(dǎo)致一派亂象?!甭?lián)合國在1960年的《獨(dú)立宣言》中規(guī)定:“任何旨在部分的或全面的分裂一個(gè)國家的團(tuán)結(jié)和破壞其領(lǐng)土完整的企圖都是與聯(lián)合國憲章的目的與原則相違背。”從某種程度上而言,國家主權(quán)原則構(gòu)成了整個(gè)國際法的核心,也是所有國際關(guān)系存在和發(fā)展的基本前提,是國際法的根本前提和原則。

        在當(dāng)代,統(tǒng)一的多民族國家構(gòu)成了國際法的主體部分。任何一個(gè)多民族國家都面臨著相應(yīng)的民族問題,但任何國家的領(lǐng)土和主權(quán)都應(yīng)具有唯一性和排他性,是不可分割、不可共享的。在筆者看來,國際法在一定程度上強(qiáng)烈的傾向于保護(hù)主權(quán)國家的領(lǐng)土完整,且國際共同體對于分裂行為也是普遍持消極看法。當(dāng)代實(shí)踐中基于民族自決原則的獨(dú)立公投應(yīng)在尊重國家主權(quán)原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。國家主權(quán)原則高于民族自決權(quán)原則,如果任意一個(gè)民族和地區(qū)都能夠在未經(jīng)中央政府和全體人民的批準(zhǔn)下單方面的通過公投宣布獨(dú)立來單方面分裂國家領(lǐng)土和主權(quán),那么國家主權(quán)的完整將會遭到極大的威脅和挑戰(zhàn),國際社會上任何一個(gè)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整都無法得到尊重與維護(hù)。

        (三)獨(dú)立公投的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化

        在今天,民族自決和獨(dú)立公投已成為了國際法與國內(nèi)法的一個(gè)新的結(jié)合點(diǎn),也是國際法問題和國內(nèi)憲政問題的新的支撐點(diǎn)。無論是在魁北克、蘇格蘭,或是加泰羅尼亞,雖然此類公投實(shí)踐都為其主權(quán)國家所反對,但西方國家普遍避免武力干預(yù),而是試圖通過政治和法律的途徑來予以規(guī)范。

        以加拿大的《清晰法案》與英國的《愛丁堡條約》為例。在1996年加拿大政府就自決權(quán)與加拿大憲法和國際法之間的沖突問題向最高法院遞交法案后,加拿大最高法院在兩年后就合法依據(jù),協(xié)商問題,公投標(biāo)準(zhǔn)等三個(gè)方面予以了回應(yīng)。在2000年,根據(jù)最高法院給予的司法解釋,加拿大議院通過了《清晰法案》,通過對公投標(biāo)準(zhǔn)和要求的明確法律規(guī)定,明確了公投合法的界限,將獨(dú)立公投局限在了聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)之下,通過修補(bǔ)國家的法律漏洞的方法堵住了魁北克的獨(dú)立之路。

        而英國與蘇格蘭簽訂的《愛丁堡條約》則展示了另一條國內(nèi)法轉(zhuǎn)化之路。1998年英國國會通過了《1998年蘇格蘭法令》,蘇格蘭在此基礎(chǔ)上獲得了極大的自治權(quán)。在2012年10月15日,英國首相卡梅倫與蘇格蘭獨(dú)立公投蘇格蘭首席大臣亞歷克斯·薩爾蒙德于簽署了《愛丁堡協(xié)議》。在該份協(xié)議中,蘇格蘭居民在2014年秋可以通過公投方式來決定是否留在英國,并確定了公投的合法性和相關(guān)的公投細(xì)節(jié)。而蘇格蘭公投最終以55.8%的比例決定留在英國而結(jié)束。

        西方國家的實(shí)踐展現(xiàn)了一種文明處理分離主義,解決民族問題的新思路,以國內(nèi)法,尤其是憲法規(guī)定來解決民族問題是建設(shè)法治憲政國家的必經(jīng)之路。如前文提到的,獨(dú)立公投的法理基礎(chǔ)在于原主權(quán)國的國內(nèi)法規(guī)定,獨(dú)立公投的合法性在很大程度上也取決于原主權(quán)國家的同意,將獨(dú)立公投向國內(nèi)法轉(zhuǎn)化的實(shí)踐,正是對其法理基礎(chǔ)的回歸與踐行。同樣,將獨(dú)立公投轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)定,作為國內(nèi)問題予以解決,也可在一定程度上避免某些大國以人道主義為由對他國內(nèi)政進(jìn)行干涉。

        (四)國際組織應(yīng)承擔(dān)起對獨(dú)立公投機(jī)制進(jìn)行規(guī)范的責(zé)任

        在當(dāng)前,國際法的相關(guān)規(guī)定對獨(dú)立公投和民族自決問題始終處于模糊與爭議的狀態(tài)中。國際社會對獨(dú)立公投的合法性判斷以及對獨(dú)立主權(quán)的承認(rèn)也都因政治利益需求和大國博弈的影響而模棱兩可。甚至國際法院在咨詢意見中不僅回避獨(dú)立公投的相關(guān)敏感話題,也在某些意見中呈現(xiàn)出自我矛盾和錯(cuò)誤的傾向。

        獨(dú)立公投作為民族自決原則下國際法領(lǐng)土主權(quán)制度的重要創(chuàng)新,在解決當(dāng)今國際社會的民族問題時(shí)發(fā)揮著重要作用。然而,獨(dú)立公投的內(nèi)容、適用與規(guī)范上既沒有明確的國際法條約,也缺乏統(tǒng)一的習(xí)慣法,這也是國際社會上對于獨(dú)立公投普遍爭議的原因之一。因此,筆者認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)國際社會,特別是聯(lián)合國等國際組織對于獨(dú)立公投問題的規(guī)范和監(jiān)督作用。在聯(lián)合國框架下通過條約等形式,對地區(qū)和民族的獨(dú)立公投的程序性問題進(jìn)行規(guī)范。賦予聯(lián)合國等權(quán)威國際組織對獨(dú)立公投的適用范圍與前提、公投的流程和結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立、公開、公正的監(jiān)督與審查的權(quán)力,以盡可能的防止獨(dú)立公投所帶來的對民族自決權(quán)的濫用以及由此導(dǎo)致的對世界和平的威脅與破壞。

        (五)獨(dú)立公投并非解決民族問題的唯一途徑

        雖然公民投票這一民主形式與民族自決原則的結(jié)合給和平解決民族問題提供了新的出路,但在實(shí)踐中,地區(qū)和民族同樣要面臨著獨(dú)立公投后國際社會的承認(rèn)、相關(guān)國際條約的履行、以及在相關(guān)國際組織中的身份等問題。這些國際法上的難題都給獨(dú)立公投帶來了風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。同樣必須看到,獨(dú)立公投往往難以避免地最終走向武裝沖突與斗爭,而分裂與沖突只會使得民族問題更為復(fù)雜和激化。在當(dāng)代國際社會,和平與發(fā)展才是永恒的主題。訴諸于獨(dú)立公投尋求外部獨(dú)立并不是解決民族問題的唯一途徑和最優(yōu)方法。民族自決權(quán)的行使在當(dāng)代也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn),體現(xiàn)出新的內(nèi)涵與發(fā)展。與尋求外部自決權(quán)的解決方式不同,我國的民族區(qū)域自治制度作為發(fā)展內(nèi)部自決權(quán)的實(shí)踐,正是通過國內(nèi)法律明確規(guī)定了少數(shù)民族當(dāng)家做主的權(quán)利,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面給予少數(shù)民族充分的支援與幫助,這種民族內(nèi)部自決權(quán)的保障與行使,也給世界范圍內(nèi)解決民族問題、化解民族矛盾、保障民族團(tuán)結(jié)提供了新的思路。

        五、結(jié)語

        在當(dāng)代,統(tǒng)一的多民族國家始終面對著一系列的民族矛盾與糾紛。當(dāng)公民投票這一民主形式與民族自決理念相結(jié)合時(shí),這種表面上的“合法訴求”似乎成為民族分離主義破壞國家主權(quán),謀求分裂的合理借口。然而,在對其合法性與正當(dāng)性的爭論與非議中,我們必須認(rèn)識到,對獨(dú)立公投問題進(jìn)行國際法上的界定與規(guī)范是勢在必行的,只有在制度化與規(guī)范化的基礎(chǔ)上,地區(qū)和民族的訴求才能得到真正的保障,國際社會才能得到真正的和平與發(fā)展。

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        D99

        A

        2095-4379-(2016)27-0039-03

        彭凰(1992-),漢族,華南理工大學(xué)法學(xué)院,法學(xué)理論專業(yè)學(xué)術(shù)型研究生,研究方向:國際法。

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