張尹莉,丁先存,張　苗

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區(qū)域合作模式在地方政府合作組織中的運用研究

張尹莉,丁先存,張苗

摘要：區(qū)域合作模式在消除區(qū)域行政壁壘、整合區(qū)域資源、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、制定區(qū)域規(guī)劃等方面扮演著重要角色，由此也促進了地方政府間合作的迅速發(fā)展。但現(xiàn)有的地方政府間合作組織存在法制滯后、組織權(quán)威性弱、合作組織協(xié)調(diào)機制欠缺、組織機構(gòu)設置欠靈活、目標與組織職能定位不清等問題。因此，需要從組織的權(quán)責能視角重新對合作模式在地方政府間合作組織中的運用予以思考，地方政府間合作組織應由區(qū)域協(xié)調(diào)組織向區(qū)域資源整合組織、由松散的管理體制向有實際行政權(quán)力的實體性管理體制轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟；區(qū)域合作；合作組織

隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的高速發(fā)展，各國和地區(qū)紛紛利用地緣、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢開展利于本國或地區(qū)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟合作，以增強本國或地區(qū)競爭力，區(qū)域經(jīng)濟一體化組織應運而生。從20世紀40年代末的出現(xiàn)到80、90年代的高速發(fā)展及當下區(qū)域在更高水平的合作，區(qū)域經(jīng)濟一體化組織已成為當今世界經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域中的一個重要趨勢，且開始由國與國之間的區(qū)域合作開始向一國之內(nèi)不同地區(qū)之間的區(qū)域合作進行推進。相關(guān)研究顯示，美國三大城市群的經(jīng)濟總量占全國的 67%，日本的大東京區(qū)、大阪區(qū)等發(fā)達區(qū)域占了日本經(jīng)濟的 70%。可見以區(qū)域經(jīng)濟合作模式帶動國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展或支撐國家經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

胡錦濤主席在黨的十八大報告中也明確指出，“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)先推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展”。如何進一步推進區(qū)域間合作，充分發(fā)揮區(qū)域之間的優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域間的利益共享，避免惡性競爭帶來的地區(qū)損耗，充分保障地方利益，共享區(qū)域合作帶來的紅利已經(jīng)成為擺在地方政府面前的一個發(fā)展難題。在區(qū)域一體化步伐不斷加快，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不斷推進的當下如何不斷完善區(qū)域間政府合作，推動地方政府間合作組織的不斷完善和創(chuàng)新已經(jīng)成為影響區(qū)域經(jīng)濟進一步發(fā)展和深化的一個重要內(nèi)容。

一、區(qū)域經(jīng)濟合作中相關(guān)概念界定

(一)區(qū)域經(jīng)濟合作概念界定

對于“區(qū)域經(jīng)濟合作”學者從各自的學科背景和研究目的出發(fā)提出了不同看法。劉世元從經(jīng)濟法角度認為，區(qū)域經(jīng)濟合作指地理區(qū)域比較接近的兩個或兩個以上的國家或地區(qū)為了謀求共同的經(jīng)濟發(fā)展，通過締結(jié)條約或其他方式促進地區(qū)的貿(mào)易投資自由化或經(jīng)濟政策一體化的過程*劉世元：《區(qū)域國際經(jīng)濟法研究》，吉林：吉林大學出版社，2001年，第1頁。。沙建宇認為區(qū)域經(jīng)濟合作是經(jīng)濟主體為了謀求經(jīng)濟社會利益，而促使生產(chǎn)要素在區(qū)域之間流動和重新組合的過程*沙建宇：《國際區(qū)域經(jīng)濟合作模式的比較與評價》，碩士學位論文，黑龍江：黑龍江大學，2006年，第7頁。。孫海燕則將區(qū)域經(jīng)濟合作定義為在特定區(qū)域內(nèi)的國家或地區(qū)通過協(xié)議達成經(jīng)濟合作的某種承諾或者組建一定形式的經(jīng)濟合作組織，謀求區(qū)域內(nèi)商品流通和要素流動的自由化以及生產(chǎn)分工的最優(yōu)化，直至形成各國經(jīng)濟政策和區(qū)域經(jīng)濟體制某種程度的統(tǒng)一*孫海燕：《區(qū)域合作國內(nèi)研究綜述》，《湖南文理學院學報(社會科學版)》2007年第1期。。綜上可見，區(qū)域經(jīng)濟合作即區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟主體，為了實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟利益和社會利益最大化，通過簽訂區(qū)域協(xié)議、章程，整合區(qū)域資源，使區(qū)域間的生產(chǎn)要素得以有效利用的合作過程。

(二)地方政府間關(guān)系概念

林尚立在《國內(nèi)政府間關(guān)系》中認為“政府間關(guān)系”主要指“各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，包含縱向的中央政府與地方政府間的關(guān)系、地方政府間關(guān)系和橫向的各地方政府間關(guān)系”*林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江：浙江人民出版社，1999年，第8頁。。謝慶奎認為“府際關(guān)系”在改革前后發(fā)生了很大的變化，由單一性走向多樣性，由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主*謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學學報》2000年第1期。。由于利益的驅(qū)動及地區(qū)間的差距、發(fā)展的不平衡性，地方政府之間及地方政府部門之間的橫向聯(lián)系蓬勃發(fā)展，長三角、珠三角、環(huán)渤海、中原城市群等之間的協(xié)商和合作正在加強。綜上，可看出政府間關(guān)系指中央政府與地方政府間縱橫交錯的網(wǎng)絡關(guān)系，既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府間關(guān)系，也包括同級政府間及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府間關(guān)系。

(三)地方政府合作組織概念

區(qū)域經(jīng)濟合作一般是通過地方政府、經(jīng)濟組織、行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)的協(xié)商或相關(guān)會談而產(chǎn)生、發(fā)展起來的，并通過建立相關(guān)的協(xié)調(diào)機構(gòu)、制定有效的規(guī)則制度、確立一定的操作機制等來對區(qū)域經(jīng)濟合作進行規(guī)范、約束、調(diào)節(jié)*孫海鳴、趙曉雷：《2003 中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展報告——國內(nèi)及國際區(qū)域合作》，上海：上海財經(jīng)大學出版社，2003年，第296頁。。實踐中，區(qū)域經(jīng)濟合作的實現(xiàn)又較多憑借地方政府合作展開。在此論述的地方政府合作側(cè)重不存在領(lǐng)導關(guān)系的地方政府之間的合作，涉及同級地方政府間合作(省級地方政府間合作、地市級城市政府間合作、縣級政府間合作)及不存在行政隸屬關(guān)系但又不同級的地方政府間合作。從空間分布上看，我國東部多且較為成熟，中西部少且處于起步階段；從合作組織形式上看，目前主要有經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、論壇、行政首長聯(lián)席會、管委會等組織形式。

二、區(qū)域經(jīng)濟合作中地方政府合作組織模式的分析

改革開放三十多年來，區(qū)域經(jīng)濟合作已由長三角、珠三角、京津冀區(qū)域三足鼎立發(fā)展成現(xiàn)在的長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海區(qū)域、淮海經(jīng)濟區(qū)、武漢經(jīng)濟區(qū)、長株潭城市群、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)等多種區(qū)域經(jīng)濟并存的格局。隨著合作的深入，區(qū)域間協(xié)調(diào)顯得愈加重要，各區(qū)域也紛紛成立地方政府合作組織來協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及區(qū)域間公共服務，如長三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、泛珠三角合作與發(fā)展論壇、環(huán)渤海經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會、西南六省區(qū)市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設管理委員會、武漢經(jīng)濟協(xié)作區(qū)市長聯(lián)席會等。雖然目前尚未形成廣泛認同的區(qū)域經(jīng)濟合作中地方政府間合作組織范式，也未對地方政府間合作組織進行分類，但歸納起來我國區(qū)域經(jīng)濟合作中地方政府間合作組織主要有行政首長聯(lián)席會、論壇和管理委員會三種模式。以下通過對長江三角洲、泛珠三角洲、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)地方政府間合作組織模式分析三種常用模式：

(一)行政首長議事會議模式

長江三角洲經(jīng)濟合作區(qū)域是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最早的，也是我國經(jīng)濟最為發(fā)達的經(jīng)濟區(qū)域之一。目前其已由成立之初的14個發(fā)展到現(xiàn)在的22個地級市參與，橫跨上海、浙江、江蘇、安徽四省市的特大型區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)。為深化區(qū)域之間的合作，減少行政壁壘、整合區(qū)域資源、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的優(yōu)化升級，長江三角洲成立了“長三角洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”。在組織機構(gòu)設置方面從2004年開始由原來的常設聯(lián)絡處改建為協(xié)調(diào)會辦公室，設在上海市人民政府合作交流辦公室，負責協(xié)調(diào)會日常工作；協(xié)調(diào)會的市長會議由兩年一次改為一年一次。盡管長江三角洲對區(qū)域內(nèi)共同關(guān)注的區(qū)域規(guī)劃、科教、旅游等方面展開專項交流與合作，如近年來舉辦的“長三角中心城市治理交通擁堵”“長三角異地養(yǎng)老合作”“長三角城市知識產(chǎn)權(quán)協(xié)作機制”等交通、人口與社會發(fā)展、保護知識產(chǎn)權(quán)等協(xié)調(diào)會，但對于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)機構(gòu)優(yōu)化升級、公共服務共享、區(qū)域發(fā)展政策的制定等需要政府間協(xié)調(diào)的重大問題還未提上協(xié)調(diào)會日程，或有些問題提出了卻未形成實質(zhì)性解決方案?？梢姶龠M專項合作對話、協(xié)商、議事依然是長三角洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的主要職能。在區(qū)域發(fā)展中呈現(xiàn)出官方性質(zhì)、服務公共利益、無行政權(quán)力、服務范圍狹窄等特點。

表1　長三角洲歷次經(jīng)濟協(xié)調(diào)會情況

(二)論壇模式與行政首長聯(lián)席會議并存模式

珠江三角洲是我國目前經(jīng)濟規(guī)模最大、范圍最廣的區(qū)域經(jīng)濟合作組織。泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇是由泛珠三角洲九省區(qū)和港澳特區(qū)政府聯(lián)合成立的旨在推動區(qū)域間合作與交流的平臺，每年舉辦一次；下設泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議秘書處負責區(qū)域日常協(xié)調(diào)工作。主要職責是研究區(qū)域合作規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域合作中的重大問題、審議和決定區(qū)域合作的重要文件等。而行政首長聯(lián)席會議下設秘書處，主要職責是協(xié)調(diào)泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇、泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會及行政首長聯(lián)席會議的籌備工作，承擔推進泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議決定的日常工作，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)合作項目進展情況。

從職能和實踐發(fā)展看，兩種模式形成有效互補，完善了泛珠三角洲政府合作機制；但依然存在不足，盡管簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，先后啟動“泛珠三角區(qū)域道路旅游運輸協(xié)作會議”“泛珠三角九省區(qū)食品藥品監(jiān)管合作座談會”等分領(lǐng)域合作，在域內(nèi)勞務、航運、警務協(xié)作等領(lǐng)域展開了合作，但對于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會保障等公共管理問題等未展開合作?？梢娬搲Ｊ降牡胤秸g合作組織在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中僅發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，對于區(qū)域發(fā)展的深層次矛盾，沒有提出實質(zhì)性和可操作性的解決方案；呈現(xiàn)出組織分散、缺乏有效的行政協(xié)調(diào)手段、權(quán)威性缺乏等特點。

(三)管理委員會模式

與珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟圈相比，盡管廣西北部灣國際經(jīng)濟區(qū)域合作區(qū)的成立較為遲，但起點高發(fā)展快，已撐起了中國經(jīng)濟發(fā)展的第四級。它是廣西壯族自治區(qū)黨委和人民政府從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度出發(fā)，為加快區(qū)域經(jīng)濟建設、統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而提出的。下設辦公室為常設機構(gòu)，管委會辦公室內(nèi)設 5 個職能機構(gòu)，分別為綜合處、規(guī)劃處、項目管理處、路港管理處和政策研究與宣傳處。主要職責是統(tǒng)籌組織制定經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，組織和管理重大基礎設施和重大產(chǎn)業(yè)項目的建設；負責管理和整合港口等區(qū)域資源促進經(jīng)濟區(qū)路港一體化發(fā)展；籌集、管理和安排使用經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展專項資金；研究提出加快經(jīng)濟區(qū)開發(fā)建設的政策措施等?？梢姡湓趨^(qū)域經(jīng)濟合作中表現(xiàn)為：一是有上級政府組建，負責區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)建設，具有較高的權(quán)威性和穩(wěn)定性，擁有行政管轄權(quán)。二是職能分工明確，議事協(xié)調(diào)能力強。

區(qū)域一體化發(fā)展趨勢下，公共問題的跨界性與依賴性增強，地方政府必須憑借合作化解經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題；分權(quán)化改革的推進，強化了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟中的積極性與自主性，尋求合作的自發(fā)性提高了。通過對上述三種合作組織模式的實踐與職責的分析，可見它們存在一定異同。相同點表現(xiàn)為均是地方政府間合作的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，承擔著溝通與協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、提供公共服務、解決區(qū)域矛盾、消除區(qū)域發(fā)展障礙的職責；同時它們均沒有相關(guān)法律的授權(quán)。差異方面具體表現(xiàn)為行政首長聯(lián)席會議和論壇是由地方政府橫向推動，主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，無行政權(quán)力，對關(guān)乎區(qū)域間合作的深層次矛盾難以有效運用行政權(quán)力解決；管委會則由上級政府主導組建，地方政府配合的橫向推動，有較高的權(quán)威性和一定的行政權(quán)力，負責區(qū)域內(nèi)的開發(fā)建設和區(qū)域政策的制定，有較強的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，能保證區(qū)域政策的有效落實。與地方政府關(guān)系上前兩者是平等的，后者是省級政府組織的，因此存在一定的隸屬關(guān)系。此外，管委會模式易形成新的行政層級，且實施范圍較窄，在跨區(qū)域經(jīng)濟合作中能否起到相同的作用還有待研究。

表2　區(qū)域經(jīng)濟合作中地方政府合作組織模式比較

三、地方政府合作組織存在的問題

對上述三種合作組織模式的分析與比較，可見地方政府合作組織在區(qū)域一體化、城市發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。但是合作中也存在一定問題。

(一)法制建設滯后，合作組織缺乏權(quán)威性

我國《憲法》和《地方組織法》中只對中央政府及地方政府職能做出明確規(guī)定，對區(qū)域經(jīng)濟合作中地方政府間合作組織建立方式、職能無明確法律規(guī)定。地方合作組織不是一級行政機構(gòu)，在法律上缺乏授權(quán)，因此缺乏權(quán)威性。盡管區(qū)域政府之間有關(guān)于區(qū)域合作的行政協(xié)議，但協(xié)議僅是地方政府之間的行政合同，不是地方性法規(guī)，在規(guī)范性、強制力方面缺乏有效保障。自20世紀80年代以來，國家相繼出臺的《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》《關(guān)于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的體制》《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等規(guī)范地方政府行為的管理條例和法規(guī)中均提到區(qū)域協(xié)調(diào)問題，但在地方政府間合作組織方面依然缺乏相應的依據(jù)。地方合作組織缺乏明確的行政管理權(quán)力，如行政首長聯(lián)席會議與論壇模式下的合作，主要職能為“減少行政壁壘、整合區(qū)域資源”，缺乏上級政府或同級政府的明確授權(quán)。由此也導致地方政府合作組織往往具有臨時性，成為地方政府某個職能部門的下設機構(gòu)，負責政府間的交流與合作，很難制定區(qū)域內(nèi)部的政策，如長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會聯(lián)絡處設在上海市人民政府合作交流辦公室；即使制定了區(qū)域內(nèi)部政策，由于合作組織沒有納入地方政府的行政編制系列，因此當面臨政府機構(gòu)調(diào)整時，合作組織政策的穩(wěn)定性就會受到影響。

(二)地方政府合作組織協(xié)調(diào)機制不健全

地方政府間合作組織缺乏權(quán)威性，不具有行政管轄權(quán)，在區(qū)域內(nèi)缺乏具有普遍約束力的行為準則和制度安排，未形成系統(tǒng)框架。如長三角的城市協(xié)調(diào)會，盡管已組織了多次會議，但依然停留在聯(lián)誼的層面上，區(qū)域性合作組織的日常工作由常設主席辦公室或秘書處負責落實，只是負責確定下次會議議題、接待等事宜，對公共利益需求反應慢，難以代表公共利益，協(xié)調(diào)機制缺乏動態(tài)性。此外，地方政府間形成的共識往往以領(lǐng)導人之間的承諾為保障，當領(lǐng)導人職務出現(xiàn)變動時，許多協(xié)調(diào)很難有效實施。由于是區(qū)域間政府的共同決策，制定過程和實施效果缺乏有效監(jiān)督，盡管有些區(qū)域合作組織制定了區(qū)域發(fā)展的整體規(guī)劃，但實踐中依然沒有制度性的協(xié)調(diào)制度、議事流程和決策審查監(jiān)督制度等。

(三)組織機構(gòu)設置不靈活

國外區(qū)域經(jīng)濟合作中地方政府間合作組織是在組織目標明確情況下成立的，之后隨著組織目標的變化對組織結(jié)構(gòu)進行適時調(diào)整。如大溫哥華管理委員會成立之初只是為解決區(qū)域間空氣質(zhì)量問題，而后隨著合作范圍的擴大，逐步向公共管理領(lǐng)域滲透，開展有效合作。而我國區(qū)域間政府合作組織則不夠靈活，如長江三角洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)會從1997年成立之初，職能定位為區(qū)域交流與對話平臺，到2004年隨著長江三角洲區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的提出，才由協(xié)商向議事轉(zhuǎn)變。在組織機構(gòu)設置方面我國區(qū)域間政府合作組織大部分是政府間橫向協(xié)調(diào)組織，成員由各地方政府行政首長組成，組織機構(gòu)較為松散。而國外地方政府間合作組織成員則是由本地域的政府議員組成，在組織規(guī)模和緊密性方面表現(xiàn)很好。

(四)發(fā)展目標與組織職能不相適應

共同的區(qū)域發(fā)展目標及合作利益是區(qū)域經(jīng)濟合作形成的前提，也是合作的目的，因此合作組織的職能是服務于區(qū)域發(fā)展目標的。然而目前我國的區(qū)域經(jīng)濟合作中，合作組織的職能定位仍未適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體目標。地方政府間由于資源、基礎設施、人才等方面的差異，單純依靠本行政區(qū)域內(nèi)的有限資源很難實現(xiàn)經(jīng)濟高速發(fā)展，在區(qū)域中形成競爭優(yōu)勢。為提升區(qū)域的整體競爭力，需要在資源共享、消除行政壁壘、降低競爭損耗、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等方面進行合作，更加深化在區(qū)域經(jīng)濟及公共管理方面的合作。而實際上地方政府間合作組織的職能在區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展中卻只是提供政府之間交流對話的平臺，簽訂一些合作框架協(xié)議，對于許多區(qū)域經(jīng)濟合作中矛盾比較集中的資源共享、基礎設施建設和城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域還存在協(xié)調(diào)盲區(qū)。

四、推動區(qū)域合作模式下政府合作組織發(fā)展的對策

通過分析我國地方政府間合作組織的發(fā)展實踐，可見地方政府應該從競爭走向合作，而地方政府間合作組織應由區(qū)域協(xié)調(diào)組織向區(qū)域資源整合組織、由松散的管理體制向有實際行政權(quán)力的實體性管理體制轉(zhuǎn)變。

(一)健全法制保障，明確法定權(quán)威

區(qū)域經(jīng)濟合作需要法律保障，地方政府合作組織雖不是一級行政機構(gòu)，但其組建、運行更離不開法律的支持。國外地方政府合作組織的設立均在法律授權(quán)下設立的。馬克思·韋伯認為，只有法理型權(quán)威才最具理性，是效率最高的權(quán)威形式。因此，組織的領(lǐng)導者應該努力把管理建立在法理型權(quán)威之上*張國慶：《行政管理學概論》，北京：北京大學出版社，2000年，第8頁。。政府合作組織也應當是一種法定的組織形態(tài)，從設立原則、機構(gòu)設置、組織職能、成員構(gòu)成、基本權(quán)力和義務、經(jīng)費以及職能等都要有法律依據(jù)。根據(jù)我國區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，將地方政府合作組織定位為準行政組織，其原因主要為：一是國內(nèi)區(qū)域間合作大多已不僅僅限于省域內(nèi)部，更多的是跨省區(qū)域合作，關(guān)于區(qū)域合作組織的管轄權(quán)問題會存在爭議；二是如果定位為行政機構(gòu)將會面臨行政層級定位難題，增加行政層級，與行政體制改革中的精簡機構(gòu)背道而馳。因此只有將其定位為準行政機構(gòu)才能既使地方政府合作組織有一定的行政管轄權(quán)，有權(quán)制定區(qū)域間發(fā)展的區(qū)域政策，保障區(qū)域合作的有效實施，又不增加行政層級。

(二)有限的行政管轄權(quán)

合作組織的成立是地方政府間橫向協(xié)調(diào)的一種方式或者手段，承擔協(xié)調(diào)區(qū)域矛盾的責任，其意義在于彌補區(qū)域發(fā)展中現(xiàn)行行政管理體制在橫向協(xié)調(diào)方面的不足，承擔跨界的區(qū)域治理職能。而那些適用于屬地管理的事務，仍由各地政府負責，地方合作組織無權(quán)干涉。地方合作組織的管理權(quán)限包括：指定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策，提供區(qū)域公共服務，整合區(qū)域資源等。這些職能的實施均具有一定的行政權(quán)力。同時，為了保證職能的有效實施，還應成立區(qū)域發(fā)展的專項基金，賦予區(qū)域合作組織支配資金的權(quán)利。

(三)靈活的組織結(jié)構(gòu)設計

良好的組織結(jié)構(gòu)設計是組織目標實現(xiàn)的有力保證，也是突破區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。區(qū)域合作中由于合作主體在合作動因、目標發(fā)展方面存在一定差異，隨著區(qū)域合作的深入，合作范圍的擴大，原有的組織機構(gòu)設計很難跟上一體化進程。因此應該適時地對合作組織的結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，調(diào)整應該遵循以下原則：一是適時調(diào)整，依據(jù)區(qū)域發(fā)展共同目標進行設計；二是根據(jù)區(qū)域組織職能設計組織機構(gòu)；三是要有明確的決策監(jiān)督機構(gòu)，保障組織的各項政策實施的有效性。

(四)明確職能

地方政府合作組織承擔協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、提高公共服務的水平的責任，其在職能設置方面要與區(qū)域總體發(fā)展目標相適應。因此應具備以下職能：一是創(chuàng)造良好的區(qū)域市場發(fā)展環(huán)境。地理環(huán)境的差異及資源分布的不均衡性是區(qū)域合作的基礎，也是造成區(qū)域競爭，形成行政壁壘的原因?？梢姾献鹘M織應該在打破行政壁壘、整合區(qū)域資源方面為區(qū)域合作創(chuàng)造良好的市場發(fā)展環(huán)境。二是制定區(qū)域發(fā)展政策和規(guī)劃。從成立之初，區(qū)域內(nèi)的地方政府便不再是單一個體，而是與區(qū)域內(nèi)其他個體共同組成整體，這需要區(qū)域制定整體性的發(fā)展戰(zhàn)略。三是解決區(qū)域合作市場失靈問題。區(qū)域地方政府在區(qū)域環(huán)境治理、資源有效利用等方面存在外部性問題，容易造成搭便車行為。因此合作組織要承擔起協(xié)調(diào)政府間利益關(guān)系，平衡地方利益，提供公共服務的責任。

責任編校：徐玲英

作者簡介：張尹莉，安徽大學管理學院講師；丁先存，安徽大學管理學院教授；張苗，安徽大學管理學院講師，管理學博士(安徽 合肥230039)。

基金項目：合肥市2013-2014年度哲學社會科學規(guī)劃項目(HFSK13-14D21)；2011年高校省級優(yōu)秀青年人才基金項目(2011SQRW009ZD)

中圖分類號：C931

文獻標識碼：A

文章編號：1001-5019(2015)01-0143-06

DOI:10.13796/j.cnki.1001-5019.2015.01.018