王雁紅

(寧波大學(xué) 法學(xué)院,浙江 寧波　315211)

全球公共服務(wù)合同外包的運作模式及其比較研究

王雁紅

(寧波大學(xué) 法學(xué)院,浙江 寧波315211)

摘要：不同于西方國家削減政府規(guī)模、節(jié)省成本與提高政府服務(wù)效率的的改革動因與成熟的官僚制背景，中國的公共服務(wù)合同外包是在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會管理方式與培育社會力量的大背景下逐漸興起且日益繁榮，有著其特定的運行方式與運作特征。為了考察中國的公共服務(wù)合同外包改革實踐，特區(qū)分出三種運作模式：競爭模式、談判模式與體制內(nèi)外包模式，并借助三個典型案例來對三種運作模式的實際運作過程與改革效果等展開分析與比較，發(fā)現(xiàn)三種模式各有其生存土壤與運行效果。在改革實踐中地方政府應(yīng)該根據(jù)管理情境而選擇適當(dāng)?shù)倪\作模式。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)合同外包；競爭模式；談判模式；體制內(nèi)外包模式；比較研究

收稿日期：2014 - 04 - 23修回日期： 2015 - 05 -12 2015 - 01 - 21

基金項目：國家自然科學(xué)基金項目(項目編號:71103101);寧波市軟科學(xué)項目(項目編號:2015A10062);寧波市軟科學(xué)項目(項目編號:2012A1007)。 國家社會科學(xué)基金青年項目“鄉(xiāng)村政治視野下的小煤礦問題”(項目編號：09CZS013)

作者簡介：王雁紅(1978-)，女，博士研究生，寧波大學(xué)公共管理系講師，研究方向：公共事業(yè)管理與政府改革。

中圖分類號：D630.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-105X(2015)05-0080-09

Abstract：Quite different from the western countries' well-developed bureaucracy and their reform motivations to streamline the government, save costs and promote efficiency of the government service, China's outsourcing contracts of public service with their typical operation modes and features gradually rise and increasingly flourish with the change of the government's functions, the innovation of the social management styles and the cultivation of social powers. In order to explore the reform practice of China's outsourcing contracts of public service, the present paper has made distinction between three operation modes: competition mode, negotiation mode, outsourcing mode within the system. With three typical cases, the analyses and comparisons have been made as to the modes' operation processes and their reform effects. The findings show the survival bases and the operation effects of the three modes. Therefore, the local governments should choose the proper operation modes in light of the management situations in their reform practices.

引言

當(dāng)前，在我國中央政府向地方政府讓利放權(quán)、各級政府的部分職能向包括企業(yè)在內(nèi)的社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移改革的推動下，以合同外包方式讓私人企業(yè)或非營利組織承接政府職能成為政府改革的必然選擇[1]。自20世紀(jì)90年代中后期以來，上海、深圳、無錫、寧波、北京等各城市政府相繼實施了合同外包改革，合同外包改革在中國政府主導(dǎo)下，呈試驗性擴張態(tài)勢。為了進一步推進改革，黨的十八屆三中全會對政府購買公共服務(wù)改革進行了全面部署，明確提出要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[2]。隨后，國務(wù)院辦公廳頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，財政部出臺了一系列文件對預(yù)算管理與政府采購執(zhí)行等進行規(guī)范，民政部、文化部、環(huán)保部等政府職能部門以及省、市級地方政府部門也相繼出臺了一系列實施意見或辦法來推進改革。很明顯，公共服務(wù)合同外包又將迎來一次新的發(fā)展機遇。而在推行新一輪的合同外包改革之前，仔細審視合同外包這一管理工具的運作方式或主要做法，無疑有助于各地方政府更好地辨識合同外包這一管理工具在中國的運用情況、優(yōu)勢與限度，推動合同外包改革回歸理性。目前國內(nèi)學(xué)者除了在介紹西方國家公共服務(wù)合同外包理論，闡述其在中國的可行性、重要意義、適用條件與效果等的同時，也密切關(guān)注改革實踐中不斷涌現(xiàn)出來的改革案例。然而，縱觀現(xiàn)有的案例研究，研究成果側(cè)重于對一個或多個同一類型或不同類型的外包改革案例的運作特點、改革動因、運作過程、效果、存在問題或面臨困境等的描述與分析，缺乏對不同類型的運作模式的深層次比較研究①。為了深入理解合同外包運作情況，有必要在剖析不同類型的合同外包運作模式的運作特點與效果的基礎(chǔ)上，展開不同運作模式間的比較性分析與思考，以獲得不同類型運作模式的生存土壤與運行效果等方面的有益知識，從而為當(dāng)前各地方政府推進合同外包改革，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會力量與創(chuàng)新社會管理方式等改革目標(biāo)而有所裨益。

一、 公共服務(wù)合同外包的內(nèi)涵及其運作模式

(一) 將公共服務(wù)生產(chǎn)活動與提供活動相分離?！胺?wù)提供與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分重要的”[3]。它是整個公共服務(wù)合同外包的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。在公共服務(wù)提供活動中，政府本質(zhì)上是一個提供者，是一種滿足公眾需求的社會工具。通常公眾需要依賴政府來確定提供什么服務(wù)項目、為誰提供、提供到什么程度、怎么籌集資金等問題。而在這一過程中，“政府主要充當(dāng)公共服務(wù)的供給規(guī)劃者、改革組織者、秩序調(diào)控者，而不是直接的生產(chǎn)者，具體的生產(chǎn)職責(zé)則交由市場負責(zé)”[4]。

(二) 從權(quán)威治理轉(zhuǎn)向合同治理。雖然政府官員的官職身份決定其將作為市場的管制者，依靠縱向等級權(quán)威采取行動，但是,政府的合同參與者身份決定了政府與供應(yīng)商間的關(guān)系更多的是一種基于合同而形成的契約或準(zhǔn)契約關(guān)系。在政府與供應(yīng)商之間，雙方簽訂的合同可能是類似于私法契約的協(xié)議，也可能只是一些許諾性的協(xié)議(即準(zhǔn)契約關(guān)系(quasi-true contracts))，其中，許諾性協(xié)議“只是陳述某種承諾，至于這些承諾是否實現(xiàn)，則取決于事態(tài)的進展，這種合約不需要嚴(yán)格執(zhí)行”[5]。

在實踐活動中，由于政府所面臨的改革環(huán)境與公共服務(wù)項目等方面的差異，政府通常采用不同的合同外包運作模式。而對于合同外包運作模式的分類，國外學(xué)者較為關(guān)注競爭性，而國內(nèi)學(xué)者在沿襲競爭性判斷標(biāo)準(zhǔn)的同時，通常依據(jù)中國的政府主導(dǎo)戰(zhàn)略與權(quán)威主義政體的特征而添加了“合同雙方間的關(guān)系因素”以區(qū)分不同的合同外包運作模式。遵循這一主流研究思路，可以從競爭程度與主體間關(guān)系兩維標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)將公共服務(wù)合同外包方式劃分為四種：競爭模式、談判模式、政府間競爭模式與體制內(nèi)外包模式。然而，由于中國的權(quán)威政體與地方主義傳統(tǒng)，地方政府更多依靠自身來提供公共服務(wù)，而非向其他政府部門購買公共服務(wù),所以政府間競爭模式在中國的改革實踐中缺乏生存的土壤。為此，合同外包運作模式在實踐中主要分為競爭模式、談判模式與體制內(nèi)外包模式三種類型(見圖1)。在三種運作模式中，競爭模式無疑是公共服務(wù)合同外包的理想模式，許多國家都將其作為政府服務(wù)外包的基本方式。在競爭模式中，政府通過促進供應(yīng)商之間的競爭能夠在多個供應(yīng)商中挑選出成本最低或服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)的供應(yīng)商，從而實現(xiàn)降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量的目的。施萊莘格、多沃德和普利斯指出，“合同制的最大潛在優(yōu)勢取決于促進私人機構(gòu)間競爭的能力”[6]。然而，在合同外包實踐中,由于供應(yīng)商數(shù)量少、服務(wù)不明確、未來不確定、組織資源缺乏等因素，理想的競爭模式常常無法實現(xiàn)。政府不得不與少數(shù)或單個供應(yīng)商就合同事宜進行協(xié)商、談判，并在折衷與妥協(xié)的基礎(chǔ)上達成一致意見，因而談判模式常常成為競爭模式所需條件缺失時的一種重要的替代性模式。與此同時，體制內(nèi)外包模式也是當(dāng)前中國政府在實施公共服務(wù)合同外包時較為頻繁使用的一種替代模式。在實踐中，“由于難于找到適當(dāng)?shù)暮献骰锇?、害怕失去控制和公共目?biāo)的優(yōu)先性，政府經(jīng)常靠近那些與政府建立聯(lián)系或者具有順從政府傳統(tǒng)的合作伙伴……這一類型的公共服務(wù)合同外包通常包圍在行政關(guān)系或非正式關(guān)系中，而這些關(guān)系有時幾乎不受合同的制約”[7]。

圖1　公共服務(wù)合同外包的運作模式

二、 公共服務(wù)合同外包三種模式的具體運作：基于典型案例的分析

為了進一步詳細了解這三種模式的具體運作，特選取澤國鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包、羅山市民會館托管與上海市青少年服務(wù)外包三個案例作為研究對象，描述與分析三種模式的實際運作過程及其運行效果，以期更好地理解與認識公共服務(wù)合同外包這一管理工具，理性而審慎地選擇適用的合同外包方式。

(一) 競爭模式

競爭模式是指在作為購買方的政府與供應(yīng)商之間關(guān)系獨立的情況下，政府在設(shè)計與規(guī)劃公共服務(wù)的基礎(chǔ)上通過競標(biāo)方式來選擇最優(yōu)的供應(yīng)商，然后與獲勝的供應(yīng)商簽訂契約，并嚴(yán)格履行合同。相較于談判模式與體制內(nèi)外包模式，競爭模式的主要特征是市場競爭機制、公平競標(biāo)制度與私法契約機制。(1) 市場競爭機制，即存在一個由多個獨立的潛在供應(yīng)商組成的公共服務(wù)市場，可備政府來挑選合適的供應(yīng)商。(2) 公平競標(biāo)制度，即政府制定公平、公開的競標(biāo)制度來從眾多供應(yīng)商中挑選出優(yōu)秀的供應(yīng)商。(3) 私法契約制度，即政府與供應(yīng)商簽訂購買協(xié)議，約定合同雙方間的權(quán)利與義務(wù)，并調(diào)解合同執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的分歧與沖突，且該協(xié)議可以由法院強制執(zhí)行。目前各地方政府在環(huán)衛(wèi)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)廣泛采用該模式。在此，特別選取溫嶺市澤國鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包為研究對象，分析競爭模式的運作特征、積極效果及其暴露出的缺陷。

案例1：澤國鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包。2006年澤國鎮(zhèn)在徹底解散環(huán)衛(wèi)所、解決人員包袱的基礎(chǔ)上，決定將環(huán)衛(wèi)服務(wù)中的道路清掃保潔和垃圾收集處理列入合同外包范圍，直接面向社會公開招標(biāo)，最終與2家中標(biāo)的清掃保潔公司簽訂一年的服務(wù)承包協(xié)議。在協(xié)議執(zhí)行期間，負責(zé)河西片環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供應(yīng)商在9個月之后將該區(qū)域的環(huán)衛(wèi)服務(wù)再次私下轉(zhuǎn)包給了黃巖的一家清潔公司(即二級供應(yīng)商)。而二級供應(yīng)商未能依約履行職責(zé)，導(dǎo)致河西片環(huán)衛(wèi)服務(wù)陷入無人負責(zé)的中斷困境，整個河西片環(huán)境衛(wèi)生狀況極度惡化。在此情況下，村民將不滿情緒與反對意見指向鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府因此而遭受多方指責(zé)與批評。在2007年環(huán)衛(wèi)服務(wù)再次向社會公開招標(biāo)時，鎮(zhèn)政府取消了河?xùn)|與河西分片，最終與一家清掃保潔工公司簽訂了3年的承包合同。在合同訂立時，鎮(zhèn)政府在承包合同中寫入“不得轉(zhuǎn)包”、獎勵考核等條款，并確定由城管辦的城市監(jiān)管大隊負責(zé)定期檢查供應(yīng)商服務(wù)行為。從合同外包效果來看，澤國鎮(zhèn)初步實現(xiàn)了降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量與緩解政府財政壓力的基本目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，2006年澤國鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)保潔費用總計212.68萬元，相較于2004年的231萬費用，環(huán)衛(wèi)保潔成本明顯下降。

在案例1中，如果從公共服務(wù)提供活動的四個環(huán)節(jié)，即服務(wù)設(shè)計與規(guī)劃、資金籌集、生產(chǎn)與監(jiān)管來看，鎮(zhèn)政府在保留其服務(wù)設(shè)計與規(guī)劃、資金籌集與監(jiān)管職責(zé)的同時，將道路清掃保潔和垃圾收集處理作為外包服務(wù)項目，采用競標(biāo)方式選擇供應(yīng)商。然而，在2006年的環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場上，地域限制、缺乏規(guī)模經(jīng)濟與利潤率低等原因而導(dǎo)致參與競爭的供應(yīng)商過少。盡管鎮(zhèn)政府采取分包策略來選擇兩家供應(yīng)商，但是鎮(zhèn)政府最終選出的供應(yīng)商明顯履約能力低下，再加上后續(xù)的合同內(nèi)容不完備、政府監(jiān)管職能缺位、合同期限不合理等因素而導(dǎo)致合同執(zhí)行不力。2007年的外包合同在吸取前一次教訓(xùn)的基礎(chǔ)上采取總包策略，仍然采用競標(biāo)方式來挑選供應(yīng)商。由于競爭不足以及在營供應(yīng)商優(yōu)勢使前一任供應(yīng)商順利獲得三年的承包權(quán)限。為了約束與規(guī)范供應(yīng)商的經(jīng)營行為，鎮(zhèn)政府在新一輪的承包合同中明確規(guī)定政府的監(jiān)管人員與監(jiān)督方法、將激勵機制寫入合同條款來監(jiān)管供應(yīng)商的履約行為。

對津保橋的地震響應(yīng)分別進行了整橋和裸塔的結(jié)果進行對比分析。從計算結(jié)果可以看出，塔頂各自由度的位移最大。由表5數(shù)據(jù)可知，順橋向，裸塔的位移小于全橋模型的位移，但相差不大；橫橋向，兩模型的位移結(jié)果相差很大。

在競爭模式下，鎮(zhèn)政府初步實現(xiàn)了節(jié)省成本、提高服務(wù)質(zhì)量、削減政府規(guī)模等效果。第一，節(jié)省運行成本與提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量。鎮(zhèn)政府與供應(yīng)商間的獨立關(guān)系、公平競標(biāo)初步實現(xiàn)了鎮(zhèn)政府的交易選擇權(quán)，確保鎮(zhèn)政府能夠以更低的價格獲得所期望的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，基本實現(xiàn)了節(jié)省成本與改善服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。第二，裁減政府工作人員來削減政府規(guī)模。澤國鎮(zhèn)政府在合同外包改革中采用了解散環(huán)衛(wèi)所的做法，而這一做法使鎮(zhèn)政府徹底擺脫了人事包袱問題，充分利用民營的清掃保潔公司來生產(chǎn)公共服務(wù)，而非政府內(nèi)部直接生產(chǎn)。一旦供應(yīng)商未能履行合同約定，鎮(zhèn)政府可以解除合同，重新選擇新的環(huán)衛(wèi)服務(wù)生產(chǎn)者。第三，實現(xiàn)合同制治理。鎮(zhèn)政府摒棄了傳統(tǒng)的等級制治理方式，2007年再次與中標(biāo)企業(yè)就工作目標(biāo)、工作任務(wù)、約定報酬、激勵懲罰措施與服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)等達成合法有效的協(xié)議，并依據(jù)協(xié)議約定內(nèi)容來開展服務(wù)監(jiān)測與績效評價工作。與此同時，政府還引入合同治理中的激勵懲罰機制來刺激與誘導(dǎo)供應(yīng)商的服務(wù)生產(chǎn)行為，以提高服務(wù)效率和改善服務(wù)質(zhì)量。

然而，由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場的潛在供應(yīng)商過少與政府合同管理能力的不足，案例1中的競爭模式在實踐中暴露出選擇低能力供應(yīng)商、新壟斷與損害政府合法性等缺陷。第一，選擇低能力供應(yīng)商行為。在2006年與2007年澤國鎮(zhèn)政府兩次向社會公開招標(biāo)時，由于地域限制、環(huán)衛(wèi)服務(wù)利潤低、環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場發(fā)育不成熟等因素，再加上鎮(zhèn)政府缺乏培育與促進市場競爭的有效做法，實際參與競標(biāo)的企業(yè)很少，無法形成一個真正競爭的投標(biāo)過程，因而鎮(zhèn)政府無法獲取優(yōu)秀的承包商，反而給一些低能力的承包商以可趁之機。第二，總包策略產(chǎn)生新壟斷風(fēng)險。2007年鎮(zhèn)政府將河?xùn)|片與河西片合二為一，承包給了一家清掃保潔公司，承包期限是三年。在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場競爭不足的情況下，鎮(zhèn)政府的這一行為很可能導(dǎo)致私人壟斷。第三，政府對承包商失去控制。在傳統(tǒng)的等級治理方式下,政府可以依靠規(guī)章制度與行政命令迫使下級政府部門履行公共服務(wù)生產(chǎn)職能，而在合同治理方式下契約的不完備會使政府部門陷入無法控制供應(yīng)商行為的困境。在案例1中，當(dāng)負責(zé)河西片的供應(yīng)商轉(zhuǎn)包而導(dǎo)致無法履約時，鎮(zhèn)政府由于未明確禁止轉(zhuǎn)包行為、缺乏明確的監(jiān)管與懲罰條款而使環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給陷入停工狀態(tài)，為此遭到公眾的指責(zé)與批評。

從案例1來看，市場競爭程度是影響競爭模式效果的決定性因素。地方政府在實施競爭模式時，通常都需要創(chuàng)造或維持市場競爭，利用市場競爭機制來選擇優(yōu)秀供應(yīng)商，并且維護下一輪招投標(biāo)中的競爭性。然而，發(fā)展或促進競爭是一件十分復(fù)雜而困難的工作，特別是對具有政府壟斷公共服務(wù)供給傳統(tǒng)、公共服務(wù)市場發(fā)育不完善的中國而言，創(chuàng)建與維護公共服務(wù)市場競爭的任務(wù)更是任重道遠。當(dāng)然，公共服務(wù)市場競爭不足并不意味著政府不能采用競爭模式。只是市場競爭不足的程度越高，政府肩負的合同監(jiān)管職責(zé)就越大，就越需要密切關(guān)注與監(jiān)督供應(yīng)商的公共服務(wù)生產(chǎn)行為。例如，在案例1中，在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場競爭不足的情況下，鎮(zhèn)政府可以采用競爭模式來選擇外部的清潔服務(wù)公司來承擔(dān)環(huán)衛(wèi)服務(wù)生產(chǎn)職能，但是鎮(zhèn)政府因此而需承擔(dān)的監(jiān)管職能與面臨的交易鎖定風(fēng)險也不斷增加，包括設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)、擬定詳盡的合同條款與盡力避免“滾雪球”效應(yīng)。另外，“競爭的有效性取決于將項目和消費者從一個生產(chǎn)者手中轉(zhuǎn)交到另一個生產(chǎn)者手中的可能性。然而，競爭的理想與服務(wù)的可持續(xù)性之間是沖突的”[8]。這也將損害公共服務(wù)供給的可持續(xù)性。

(二) 談判模式

談判模式是指在競爭者很少、主體間關(guān)系獨立的情況下，政府與一個或多個供應(yīng)商進行接觸，并經(jīng)由協(xié)商談判而達成一致約定。在潛在供應(yīng)商數(shù)量少的情況下，談判模式是競爭模式的可替代性選擇。據(jù)美國國際市縣管理協(xié)會的調(diào)查，“在被調(diào)查的地區(qū)中，將近10%的地方政府說它們很難找到足夠多的承包商參與競爭。在一些像水與污水處理等特別權(quán)限區(qū)的政府中，這一數(shù)字則高達30%。而對于權(quán)限小的政府來說，問題相當(dāng)嚴(yán)重，因為有些服務(wù)在這里經(jīng)常找不到承包商”[9]。談判模式常常成為公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，尤其是社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的一種重要的選擇方式。相較于競爭模式，談判模式的主要特征是非競爭性選擇、協(xié)商合同內(nèi)容與構(gòu)建合作式關(guān)系。(1) 非競爭性選擇，即政府通過與供應(yīng)商接觸與洽談的方式來選擇供應(yīng)商、確定合同內(nèi)容，政府選擇供應(yīng)商的方式是非競爭性的。(2) 協(xié)商合同內(nèi)容，即政府在初步確定目標(biāo)服務(wù)的基礎(chǔ)上，由供應(yīng)商負責(zé)公共服務(wù)項目的具體設(shè)計與規(guī)劃，然后合同雙方就合同細節(jié)進行溝通與協(xié)商，以確定最終的合同文本。(3) 構(gòu)建合作式關(guān)系。費布爾和哈瑞認為“采取一個好的規(guī)范化的談判模式就是在雙方之間營造理想關(guān)系，并努力達成一個友好的協(xié)議”[10]。盡管合同雙方在組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、管理制度、利益追求等方面存在差異，但是合同雙方可以秉持公平、誠實與互益原則而構(gòu)建良好的合作關(guān)系，彌補正式合同的事前條款所可能存在的不完備性[11]。Hunt提出，“在不確定的情況下，管理工作要具有靈活性，具體問題具體分析——而不是固定的常規(guī)程序……為了共享經(jīng)驗而必須將模糊不清的合同條款明確、清晰化，必須根據(jù)環(huán)境變化或觀念變化而重新界定合同條款，在這一過程中必須維護公共利益”[12]。

案例2：羅山市民會館托管?？紤]到上海市基督教青年會(以下簡稱青年會)作為一個具有服務(wù)社會志愿精神傳統(tǒng)的民間社會團體，其組織管理水平和人員專業(yè)素養(yǎng)都相對較高的現(xiàn)實情況，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局將其確定為委托對象，并于1996年與青年會簽署了委托管理羅山會館的協(xié)議。依據(jù)合同約定，青年會主要負責(zé)羅山會館的設(shè)施規(guī)劃、項目開拓和財務(wù)收支業(yè)務(wù)。1997年、1998年社會發(fā)展局、羅山街道分別與青年會再次簽約，青年會受托管理浦東新區(qū)“999”市民求助中心、羅山敬老院。至此，羅山會館基本包括市民休閑中心、“999”市民求助中心與羅山敬老院三大主要服務(wù)設(shè)施。其中，羅山會館的運行模式是“政府主導(dǎo)、各方協(xié)作、市民參與、社團管理”，在會館內(nèi)部管理方面，會館在成立之初實行管委會制，后來青年會在管理方面大膽改革，形成了管委會管大的決策、青年會管項目和財務(wù)監(jiān)督、館長負責(zé)日常事務(wù)的較為完整的一套內(nèi)部管理模式。在經(jīng)營管理方面，羅山會館為了實現(xiàn)財務(wù)收支平衡目標(biāo)，采用成本核算與效益度量的做法，利用微利項目所獲得的服務(wù)費來填補組織運轉(zhuǎn)成本。在監(jiān)督管理方面，政府部門根據(jù)合同規(guī)定監(jiān)管受托方行為，監(jiān)督的重點是社區(qū)服務(wù)的公益性，監(jiān)督內(nèi)容主要涉及服務(wù)計劃、項目擬定與服務(wù)價格呈報等方面。

在案例2中，社區(qū)服務(wù)長期以來由政府掌控，不存在一個托管社區(qū)服務(wù)的公共服務(wù)市場，也不存在關(guān)于服務(wù)價格與服務(wù)界定等方面的信息，該改革更多是一次試驗性改革，需要政府尋找一位熟悉的具有良好社會聲譽的供應(yīng)商來與其共同完成會館服務(wù)提供活動。在這一背景下，社會發(fā)展局選定具有良好社會聲譽的青年會作為受托對象，將會館服務(wù)以契約形式委托給青年會。鑒于會館服務(wù)對象的多元化與服務(wù)項目的復(fù)雜性，社會發(fā)展局在初步設(shè)計與規(guī)劃會館服務(wù)的基礎(chǔ)上，與青年會就服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)報酬等具體事宜進行協(xié)商談判，并達成一致意見。在合同執(zhí)行期間，社會發(fā)展局秉持社會參與、各方協(xié)作理念，在資金與政策方面積極扶持羅山市民會館，竭力維持雙方之間的良好合作關(guān)系，并根據(jù)合同規(guī)定對社區(qū)服務(wù)公益性進行監(jiān)管。

在合同外包制度下，社會發(fā)展局打破了傳統(tǒng)的政府直接生產(chǎn)社區(qū)服務(wù)方式，吸收青年會參與社區(qū)服務(wù)提供活動，基本實現(xiàn)了增強公共服務(wù)供給的靈活性與多樣性、降低交易成本、構(gòu)建合作關(guān)系等目標(biāo)。第一，增強公共服務(wù)供給的靈活性與多樣性。不同于傳統(tǒng)的政府直接生產(chǎn)社區(qū)服務(wù)方式，青年會與政府之間的獨立關(guān)系減輕了政府的行政干擾力，賦予了受托人青年會全權(quán)負責(zé)會館的服務(wù)項目規(guī)劃工作的權(quán)力，從而使青年會能夠靈活應(yīng)對社區(qū)居民的多樣化需求。例如，在項目開拓方面，青年會依托館內(nèi)設(shè)施開發(fā)了50多個經(jīng)常性項目，開展了一系列的活動[13]。第二，降低交易成本。社會發(fā)展局將社會聲譽良好、具有豐富社會服務(wù)經(jīng)驗的青年會作為托管組織，并于1996年、1997年、1998年先后將不同服務(wù)委托給青年會，節(jié)約了宣傳、邀約與組織競標(biāo)方面的交易成本。第三，構(gòu)建政府與社會組織之間的積極合作關(guān)系。青年會將管理效率引入羅山會館，將志愿服務(wù)理念傳遞給每一個被服務(wù)者乃至整個社會，而社會發(fā)展局則提供青年會一個按自己的意愿和理解在社區(qū)內(nèi)做管理和組織試驗的舞臺，雙方之間的積極協(xié)作孕育出非營利組織羅山市民會館。

然而，由于會館服務(wù)內(nèi)容的多元性與復(fù)雜性、公共服務(wù)市場的不完善等原因，以談判模式運作的羅山市民會館托管在實踐中也暴露出了其缺陷。第一，政府監(jiān)督困難。社會發(fā)展局采用單一來源、非競爭方式確定承包商，合同雙方共同協(xié)商合同條款并賦予青年會在會館設(shè)施規(guī)劃、項目開拓與財務(wù)收支等方面諸多權(quán)限，而這一做法在增強青年會在項目開拓與運營方面的獨立性與靈活性的同時也面臨著政府不容易獲知會館運營的真實信息與依賴青年會自我匯報等后果，從而出現(xiàn)后續(xù)的合同雙方在服務(wù)項目是否可以營利、微利項目的收費情況等方面產(chǎn)生分歧與爭論。第二，助長政府與供應(yīng)商之間的親密關(guān)系。社會發(fā)展局在將羅山市民會館委托給青年會來充分利用其志愿力量與專業(yè)技能優(yōu)勢的同時，也面臨以青年會為唯一委托對象的非競爭選擇方式,增進了政府與青年會之間的私下親密關(guān)系與互相依附性，使青年會逐漸演變成市民會館服務(wù)的實際壟斷提供者。第三，政治因素對合同內(nèi)容的干擾力過大。非競爭選擇方式、合同雙方協(xié)商合同條款的做法在增加合同靈活性的同時，也面臨著合同內(nèi)容因政府相關(guān)部門負責(zé)人更替而產(chǎn)生變化，缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性問題。在案例2中，負責(zé)羅山會館托管改革、并承諾“全力支持”的社會發(fā)展局領(lǐng)導(dǎo)馬伊里在十年里持續(xù)調(diào)動，而她的每一次調(diào)動都對羅山會館的生存狀況產(chǎn)生巨大的影響，“出現(xiàn)了很多戲劇性的問題”[14]。第四，產(chǎn)生交易鎖定風(fēng)險。青年會的在營優(yōu)勢與非競爭性談判方式容易促成社會發(fā)展局偏好青年會，因擔(dān)心公共服務(wù)中斷、轉(zhuǎn)換供應(yīng)商而帶來的不確定性等原因而長期依賴青年會，缺乏引入新的競爭力量的動機與勇氣，產(chǎn)生交易鎖定風(fēng)險。

從案例2來看，談判模式的運作特征是與熟悉的或具有良好社會聲譽的供應(yīng)商直接接觸，就服務(wù)類型與質(zhì)量水平、服務(wù)報酬等具體事宜進行協(xié)商、談判，并且在合同執(zhí)行期間盡力維持良好的合作關(guān)系。相較于競爭模式，談判模式中的供應(yīng)商在合同設(shè)計與執(zhí)行方面被賦予更多的自主性與獨立性。從一定程度上而言，相較于選擇誰的問題，談判模式更關(guān)注如何與供應(yīng)商協(xié)商與合作。然而，由于政府官員的個人偏好與自私傾向，政府并不一定能公正地從熟悉的供應(yīng)商中選擇出優(yōu)秀供應(yīng)商，反而很可能將外包合同授予特定的盟友或朋友。庫珀研究密歇根州的社會服務(wù)與就業(yè)服務(wù)外包后發(fā)現(xiàn)，一些合同外包決策是基于政治原因而被授予特定的朋友或盟友，或者是對強大的利益團體的壓力的回應(yīng)[15]。為了選擇優(yōu)秀供應(yīng)商，政府需要盡可能與多家供應(yīng)商接觸與談判，并從制度層面規(guī)范談判過程來避免政府官員的自私行為或錯誤決策，同時也避免對在營供應(yīng)商的過度依賴而產(chǎn)生交易鎖定風(fēng)險。在合同執(zhí)行期間，政府更多尋求依靠合同雙方間的合作關(guān)系來應(yīng)對環(huán)境的不確定性與事前條款的不完備性。

(三) 體制內(nèi)外包模式

體制內(nèi)外包模式是指政府將公共服務(wù)以合同委托方式交給與政府存在依賴關(guān)系的供應(yīng)商來承擔(dān)，政府作為資金提供者與規(guī)則制定者享有優(yōu)勢地位，供應(yīng)商更多地是作為政府的代理人與執(zhí)行者，在規(guī)則框架內(nèi)承攬政府賦予的公共服務(wù)任務(wù),合同雙方地位不平等，供應(yīng)商的自主性與討價還價能力較弱。體制內(nèi)外包模式的主要特征是：非競爭性選擇、合同雙方間存在依賴關(guān)系、準(zhǔn)私法契約與行政控制力。(1) 非競爭性選擇。政府通常與指定的供應(yīng)商簽訂合同，該供應(yīng)商要么在促進公益、輔助政府、應(yīng)付時局等動機下由政府自上而下推動產(chǎn)生，要么生存于政府組織框架內(nèi)。從某種意義上說，公共服務(wù)項目是政府“給”供應(yīng)商，而不是供應(yīng)商通過公開招投標(biāo)獲得的。(2) 主體間依賴關(guān)系。政府與供應(yīng)商在組織資金、辦公設(shè)施、人事管理等資源方面存在依賴性關(guān)系，在一定程度上供應(yīng)商依附于政府而生存。在組織資金方面，政府的資金投入結(jié)構(gòu)與規(guī)模通常決定供應(yīng)商的組織結(jié)構(gòu)與功能實現(xiàn)。在人事管理方面，政府擁有高層管理人員的人事任免權(quán)，并與供應(yīng)商共享一些人力資源。在一定程度上而言,資金與運營管理基本還在政府體制內(nèi)循環(huán)。(3) 準(zhǔn)私法契約。不同于競爭模式所倡導(dǎo)的合同雙方之間的平等關(guān)系與私法契約，體制內(nèi)外包模式因合同雙方間存在的依賴關(guān)系而處于不平等地位，是一種準(zhǔn)私法契約關(guān)系。通常政府處于優(yōu)勢地位，在合同文本確定、合同執(zhí)行等方面享有優(yōu)先處分權(quán)。在實踐中,合同雙方之間常常彌漫著行政影響力，行政關(guān)系干擾或凌駕合同關(guān)系之上。(4) 行政控制力。在將公共服務(wù)生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給供應(yīng)商的同時，政府基于社會公益性、害怕失去控制、公共服務(wù)市場發(fā)育不足等原因而往往利用依附關(guān)系與行政影響力來管理與控制供應(yīng)商行為。

案例3：上海市青少年服務(wù)外包。上海市委市政府于2003年8月設(shè)立上海市社區(qū)青少年事務(wù)辦公室(以下簡稱青少年事務(wù)辦公室)。2004年2月上海市政府按照“政府主導(dǎo)推動、社團自主運作、社會多方參與”的改革思路，注冊成立了具有民辦非企業(yè)單位身份的上海市陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心(以下簡稱陽光中心)。隨后，青少年事務(wù)辦公室以政府購買服務(wù)方式與陽光中心簽訂《政府(青少年事務(wù))服務(wù)采購合同》。根據(jù)合同規(guī)定，作為受托人的陽光中心主要承擔(dān)社區(qū)青少年教育、管理和服務(wù)事務(wù)。在組織結(jié)構(gòu)方面，陽光中心在各區(qū)縣設(shè)立社工站，由社工站具體負責(zé)對該區(qū)域內(nèi)所屬青少年事務(wù)社工進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績效考核和日常管理工作。在績效評估方面，除了陽光中心上交的自我評估報告之外，青少年事務(wù)辦還委托作為第三方評估機構(gòu)的復(fù)旦大學(xué)負責(zé)評估上海市青少年事務(wù)社會工作效果。在工作效果方面，據(jù)2004-2008年檢察機關(guān)所統(tǒng)計的未成年人犯罪數(shù)據(jù)資料，在2004年至2005年，上海戶籍的社區(qū)青少年犯罪人數(shù)年增長17.18%；在2006年至2008年，犯罪人數(shù)卻分別下降了6.59%、25.43%和11.1%。

在案例3中，青少年事務(wù)服務(wù)是一項社會公益性強、不易衡量的“軟服務(wù)”，而現(xiàn)存的“根與芽”、“樂群”等民間性社會團體存在規(guī)模小、專業(yè)程度偏低的狀況，為了在短時間內(nèi)在試點區(qū)域內(nèi)構(gòu)建起全面覆蓋市、區(qū)(縣)、街道(鎮(zhèn))三級社區(qū)青少年事務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府選擇在2004年2月專門成立了承接服務(wù)的供應(yīng)商——民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的上海市陽光中心，依賴政府的資金、行政力量與政治資源支持與幫助供應(yīng)商快速完成組織機構(gòu)設(shè)置、人員招聘等相關(guān)事宜。隨后，作為委托人的青少年事務(wù)辦公室將青少年事務(wù)服務(wù)以契約方式交給陽光中心，合同雙方簽訂《政府(青少年事務(wù))服務(wù)采購合同》。在合同執(zhí)行期間，以上海市青少年事務(wù)辦公室為主的各相關(guān)政府部門通過搭建政策平臺和打造品牌項目，積極推動和參與上海的青少年事務(wù)社工隊伍建設(shè)；另一方面，政府采取三級行政管理體制，即由市社區(qū)青少年事務(wù)辦公室、團區(qū)(縣)委、街道(鎮(zhèn))工委分別對市陽光中心、區(qū)(縣)社工站、街道(鎮(zhèn))社工點進行監(jiān)督與管理的方式來監(jiān)督與管理上海市陽光中心的運作。審視整個項目運作過程，從陽光中心的設(shè)立到雙方簽訂合同、執(zhí)行合同與評價績效等環(huán)節(jié)都充斥著政府的身影與行政控制，陽光中心在資金、人員與辦公設(shè)施等組織資源方面嚴(yán)重依賴政府，在一定程度上，青少年事務(wù)服務(wù)資源仍然在政府體制內(nèi)循環(huán)。

借助于體制內(nèi)外包模式，浦東新區(qū)政府實現(xiàn)的積極效果主要體現(xiàn)在以下方面：(1) 促進政府職能的漸進轉(zhuǎn)變。中國經(jīng)濟體制改革是市場經(jīng)濟體制取代計劃經(jīng)濟體制的漸進過程，具有發(fā)展市場經(jīng)濟與維持社會穩(wěn)定的雙重需求。在案例3中，政府將青少年事務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)交給具有依賴性的陽光中心的做法將轉(zhuǎn)變政府職能、放權(quán)于社會改革目標(biāo)與維持政治體制改革穩(wěn)定的目標(biāo)相融合，不僅試圖避免外部私人企業(yè)的參與所帶來的社會風(fēng)險，而且也在有限的程度內(nèi)將政府的某些社會管理職能從政府體制內(nèi)局部剝離出來，強調(diào)以契約方式來管理與約束社會組織服務(wù)行為，倡導(dǎo)在兩者之間建立新型的合作伙伴關(guān)系。(2) 增強公共服務(wù)供給的靈活性。政府充分利用陽光中心的志愿力量、社區(qū)資源優(yōu)勢來提供各項貼近民眾需求的多樣化青少年服務(wù)，實現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會參與的緊密結(jié)合。(3) 提高政府對供應(yīng)商的控制力。陽光中心由政府倡導(dǎo)成立，在組織機構(gòu)設(shè)置、人員與資金等方面極大地依附于政府。而政府與陽光中心間的依附關(guān)系促成各級政府部門(包括青少年服務(wù)辦公室、各級財政部門與綜治辦公室)對陽光中心的運作經(jīng)費、公共服務(wù)項目與運作管理等進行行政管理與控制。

從案例3來看，體制內(nèi)外包模式在凸顯其積極效果的同時，也存在一些不足。(1) 危害民辦非企業(yè)組織的獨立性。陽光中心由政府主導(dǎo)成立，在資金、人員與項目等方面都依賴政府，一直與政府保持密切關(guān)系，而雙方間的密切關(guān)系在促進其獲取政府資源的同時，也妨礙其自主經(jīng)營、自我發(fā)展能力的培育與成長。(2) 損害市場結(jié)構(gòu)與市場競爭。陽光中心在政府的大力支持下迅速占據(jù)優(yōu)勢地位，包括龐大的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與社工隊伍、納入政府財政預(yù)算的資金投入保障、專業(yè)的社會工作專家的指導(dǎo)、政府出臺的相關(guān)政策法規(guī)支持等。而陽光中心的在營優(yōu)勢“不僅形成了資金上的行政壟斷，使其他非營利組織無法得到此部分經(jīng)費，更重要的是將這個領(lǐng)域封閉起來，其他組織無法進入或者很難進入”[16]，從而產(chǎn)生“供應(yīng)商少”的市場格局，損害市場競爭。(3) 可能出現(xiàn)供應(yīng)商“行政化”趨向。由于政府與陽光中心在資金、人事與組織結(jié)構(gòu)設(shè)置等方面所存在的依賴性關(guān)系，陽光中心將失去獨立自主性，在運營管理方面受制于政府。在一定程度上，陽光中心可能日益“行政化”，失去作為民非所應(yīng)具備的公眾基礎(chǔ)，成為變相的政府機構(gòu)，而這明顯背離最初的轉(zhuǎn)移政府職能、培育社會力量的改革目標(biāo)[17]。

從案例3來看，體制內(nèi)外包模式的非競爭性選擇、合同雙方間依賴關(guān)系、準(zhǔn)私法契約與行政控制特征凸顯出政府控制供應(yīng)商，甚至有時候行政關(guān)系凌駕于合同關(guān)系之上的現(xiàn)實。然而，在現(xiàn)實的外包實踐中，一方面，社會事務(wù)日益復(fù)雜與公共服務(wù)需求高漲迫使政府構(gòu)建“協(xié)作性治理”，吸收私人企業(yè)與社會組織參與公共服務(wù)提供活動；另一方面，政府對私人企業(yè)或非營利組織持有的警惕與懷疑態(tài)度使其更多傾向于領(lǐng)導(dǎo)與控制[18]。在兩股力量的共同作用下，體制內(nèi)外包模式常常成為當(dāng)前各地方政府快速集中政府資金、人員與政治資源而創(chuàng)建社會組織與滿足社會需求的主流方式。在這一模式中，合同雙方在橫向的合同約束力與縱向的行政影響力的共同作用下發(fā)揮作用，甚至有時候行政影響力可能凌駕于合同約束力之上，直接或間接干擾供應(yīng)商的日常運營活動。然而，體制內(nèi)外包模式在滿足政府創(chuàng)建社會組織與控制外包的社會服務(wù)目標(biāo)的同時，也不可避免地面臨社會組織缺乏提高服務(wù)效率與改善服務(wù)績效的動力問題。

三、 公共服務(wù)合同外包運作模式的比較與思考

競爭模式、談判模式與體制內(nèi)外包模式三種模式的改革目標(biāo)都是引入私人企業(yè)或非營利組織的組織資源、專業(yè)技能或管理技術(shù)來提高公共服務(wù)效率與改善公共服務(wù)質(zhì)量。然而，三者對市場競爭程度、公共服務(wù)項目特征、組織資源情況、環(huán)境確定性程度與合同詳盡程度等條件的要求各不相同(見表1所示)，上述的澤國鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包、羅山市民會館托管與上海市青少年服務(wù)外包三個案例的具體運作分析就充分證實了這一點。其中，競爭模式實質(zhì)上是通過競爭性的合同競標(biāo)方式選擇供應(yīng)商，并與選定的供應(yīng)商簽定一份詳盡而清晰的外包合同，其主要特征是市場競爭、公平競標(biāo)與私法契約治理。在實際運作活動中，該模式主要圍繞培育或促進市場競爭、組織公平公正的競標(biāo)活動、擬定詳盡的合同條款與嚴(yán)格執(zhí)行合同條款四方面來展開?？梢哉f，在該模式中，優(yōu)秀的供應(yīng)商是其成功的基本前提，而詳盡的合同是其成功的根本保障。然而，為了實現(xiàn)市場競爭、公平競標(biāo)與合同詳盡而清晰的目標(biāo)，通常實施競爭模式時需要具備下述條件(見表1)：第一，市場競爭，即公共服務(wù)市場中存在多個獨立的競爭者；第二，組織資源充足，即政府和供應(yīng)商擁有處理漫長而復(fù)雜的競投標(biāo)活動所需要的人員、時間、專業(yè)技能與資金等資源；第三，確定性，即政府資金穩(wěn)定、服務(wù)技能簡單明確與未來事件變化的不確定性低；第四，合同詳細明確，即政府部門能對顧客需求與購買的公共服務(wù)進行明確定義、與承包商簽定明確而詳盡的合同條款。當(dāng)具備上述的四個條件時，政府適合采用競爭模式。在這一模式下，政府可以借助競爭機制來實現(xiàn)節(jié)省成本、提高服務(wù)效率、改善服務(wù)質(zhì)量與削減政府規(guī)模等積極效果。然而，正如案例1所展示的，現(xiàn)實的公共服務(wù)市場可能無法完全滿足上述條件。當(dāng)公共服務(wù)市場的缺陷程度越嚴(yán)重，政府所需承擔(dān)的合同管理責(zé)任也就越大，改革面臨的風(fēng)險越大，風(fēng)險發(fā)生的可能也就越高。在存在缺陷的公共服務(wù)市場中，改革者必須警惕競爭不足、競標(biāo)活動復(fù)雜、未來不確定性等因素導(dǎo)致的新壟斷、交易成本過高與危害政府合法性等問題(表2所示)。

表1　三種公共服務(wù)合同外包模式的影響因素

表2　三種公共服務(wù)合同外包模式的效果比較

如果說競爭模式側(cè)重關(guān)注“選擇誰”問題，那么案例2中的談判模式則更多關(guān)注如何與供應(yīng)商進行協(xié)商、談判以及建立良好的合作關(guān)系。競爭模式的著力點是大規(guī)模搜索供應(yīng)商、以合同競標(biāo)方式最終選出優(yōu)秀的供應(yīng)商，并與其簽訂詳盡的合同，利用合同中的激勵懲罰機制來刺激或誘導(dǎo)供應(yīng)商努力工作，提供政府所預(yù)期的公共服務(wù)。談判模式的著力點不是放在優(yōu)秀供應(yīng)商的搜索與遴選上，而是放在與熟悉的和社會聲譽良好的供應(yīng)商的接觸與協(xié)商談判活動上，強調(diào)合同雙方秉持互益、公平與理性準(zhǔn)則協(xié)商合同細節(jié)、協(xié)商處理未來的不確定事件，從而在合同雙方間營造良好的合作氛圍。在具體實踐中，在競爭者很少、主體間關(guān)系獨立，而組織資源水平、確定性程度與合同的詳盡程度處于中等水平的情況下實施服務(wù)外包時，政府可以選擇談判模式，經(jīng)由合同雙方之間的協(xié)商談判而共同達成一致意見，并訂立比較詳細而靈活的合同條款。借助談判模式，政府可以實現(xiàn)降低交易成本、減少行政干擾、靈活管理等積極效果，但是成本節(jié)省與效率提高的程度受制于政府的談判能力(見表2)。然而，在這一模式中，合同雙方間因熟識、合同條款的靈活性、非競爭性選擇與未來的不確定性等因素可能導(dǎo)致改革者面臨腐敗、政府監(jiān)督困難等問題。

與競爭模式、談判模式相比較，體制內(nèi)外包模式是一種最不徹底的服務(wù)外包方式，因為它的非競爭性、主體間依賴關(guān)系、準(zhǔn)私法契約與行政控制特征凸顯出政府控制供應(yīng)商，甚至有時候行政關(guān)系凌駕于合同關(guān)系之上的現(xiàn)實。然而，在現(xiàn)實的外包實踐中，在政府向社會分權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能與民間組織力量薄弱、政府傳統(tǒng)的行政控制思維兩股力量的共同作用下，體制內(nèi)外包反而常常成為當(dāng)前各地方政府推行合同外包實踐時所慣常采用的模式。相較于競爭模式與談判模式，在競爭程度、主體間關(guān)系獨立程度、組織資源水平、確定性程度與合同的詳盡程度都處于較低水平時，政府可能更適合采用體制內(nèi)外包模式，因為缺乏競爭致使政府無法通過競爭挑選出最佳供應(yīng)商，而組織的資金、人員或技能缺乏、不確定性高也阻礙政府與供應(yīng)商的談判。然而，在體制內(nèi)外包模式中，主體間的依賴關(guān)系意味著政府可以憑借其對供應(yīng)商的資金與人員等方面的控制來影響與控制公共服務(wù)生產(chǎn)活動。與此同時，借助體制內(nèi)外包模式，政府可以實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、提高多樣化服務(wù)水平與回應(yīng)公眾需求等積極效果。然而，在這一模式下，合同雙方間的依賴關(guān)系、行政控制作用等因素可能導(dǎo)致改革者面臨危害市場結(jié)構(gòu)與競爭、供應(yīng)商獨立性受損以及行政化等風(fēng)險(見表2所示)。

總而言之，競爭、談判與體制內(nèi)外包三種模式的適應(yīng)條件各不相同，各自的功效或缺陷也各異。在改革實踐中，政府官員應(yīng)當(dāng)從改革目標(biāo)出發(fā)，秉持審慎的態(tài)度綜合考慮組織資源狀況、環(huán)境不確定性、公共服務(wù)市場競爭程度與組織間關(guān)系等因素，在權(quán)衡改革效果與面臨風(fēng)險的基礎(chǔ)上，選擇合適的運作模式。與此同時，政府機構(gòu)應(yīng)該盡可能發(fā)揮每一種模式的優(yōu)勢，減緩每一種模式可能產(chǎn)生的消極后果的嚴(yán)重程度，降低其發(fā)生的可能性，因為“改革僅僅意味著按照某些團體或個人提出的方向進行改變，它并非必定意味著改進”[19]。在推行合同外包改革時，政府官員必然將合同外包看作是一種管理工具而非手段，增強其合同管理能力，以便有效管理與控制合同外包風(fēng)險。

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Operation Modes of Outsourcing Contracts in Global

Public Service and Their Comparative Studies

WANG Yan-hong

(Law School, Ningbo University, Ningbo 315211, China)

Key Words： outsourcing contract of public service; competition mode; negotiation mode; outsourcing mode within the system; comparative study