丁茂中

(上海政法學(xué)院 競爭法研究中心，上?！?01701)

競爭中立政策視野下的政府補(bǔ)貼中立研究

丁茂中

(上海政法學(xué)院 競爭法研究中心，上海201701)

摘要：競爭中立政策主要涉及政府干預(yù)市場的公平問題，它對政府干預(yù)市場作出了更為嚴(yán)格的限制，要求所有影響市場競爭的政府行為原則上都必須保持中立。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和融入多邊區(qū)域性自由貿(mào)易市場的現(xiàn)實(shí)需求決定了我國應(yīng)當(dāng)逐步開始引入競爭中立政策。政府補(bǔ)貼中立是競爭中立政策的重要行為準(zhǔn)則之一，它要求政府在干預(yù)市場過程中原則上必須在政府補(bǔ)貼上保持中立，包括補(bǔ)貼對象中立、補(bǔ)貼方式中立和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)中立，以確保企業(yè)能夠在相關(guān)市場上進(jìn)行公平競爭。

關(guān)鍵詞：政府干預(yù)；公平競爭；資源配置

收稿日期：2015 - 06 - 19

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)競爭中立政策研究”(項(xiàng)目編號：14CFX043)

作者簡介：丁茂中(1981-)，男，經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士，上海政法學(xué)院競爭法研究中心副教授。

中圖分類號：DF411

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-105X(2015)05-0050-06

“競爭中立政策(Competitive Neutrality Policy)主要涉及政府干預(yù)市場的公平問題，它要求所有影響市場競爭的政府行為原則上都必須保持中立?！盵1]政府補(bǔ)貼是企業(yè)除從市場之外獲得投資回報的另一個重要途徑，能否獲得補(bǔ)貼、獲得補(bǔ)貼額度的大小以及獲得補(bǔ)貼的行業(yè)份額比等都在不同程度上影響著一個企業(yè)的生存與發(fā)展，這在整體經(jīng)濟(jì)低迷、行業(yè)產(chǎn)能升級、個體財(cái)政危機(jī)等特殊情況下表現(xiàn)的尤為突出。因此，競爭中立政策要求政府在干預(yù)市場過程中原則上應(yīng)當(dāng)在政府補(bǔ)貼上保持中立。

一、 政府補(bǔ)貼對象中立

政府在利用公共財(cái)政對企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼過程中必須公平地面向所有市場主體，凡是符合公平條件的經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)能夠獲得政府補(bǔ)貼。

(一) 中央補(bǔ)貼

如果市場失靈使得政府必須采取補(bǔ)貼措施優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保持市場穩(wěn)健、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則應(yīng)當(dāng)由中央政府來進(jìn)行組織實(shí)施(最為科學(xué))。因?yàn)椋菏紫?，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系既是中央政府的改革目標(biāo)，更是中央政府的工作職能；其次，中央政府的利益超高使得政府補(bǔ)貼在受益對象上更為廣泛，能夠在最大程度上確保公平；再次，中央政府的統(tǒng)籌視角相對可以保證政府補(bǔ)貼的社會效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益以及人文效益等。但是正如近些年來越來越多的社會人士所意識到和指出的那樣：“財(cái)政補(bǔ)貼多年來一直作為宏觀調(diào)控手段，積極作用顯而易見，但消極影響也逐步顯現(xiàn)。有企業(yè)從中受益，虧損可補(bǔ)為盈利，有部門從中作假，違規(guī)補(bǔ)貼現(xiàn)象嚴(yán)重，加之享受補(bǔ)貼的企業(yè)大都是國企，導(dǎo)致市場不公平現(xiàn)象加劇。”[2]因此，即使中央政府在市場失靈的情況下進(jìn)行政府補(bǔ)貼，也應(yīng)當(dāng)在最大程度上確保受益對象的公平性。這就要求中央政府依法實(shí)施的中央補(bǔ)貼原則上具有普惠性，應(yīng)當(dāng)盡量惠及所有的相關(guān)市場主體。

普惠性要求的最低限度允許中央政府根據(jù)社會發(fā)展需求進(jìn)行行業(yè)補(bǔ)貼，即單項(xiàng)中央補(bǔ)貼政策只是階段性的針對特定行業(yè)。雖然行業(yè)補(bǔ)貼客觀上影響了不同行業(yè)的經(jīng)營者在投資回報等上面的競爭結(jié)果，但是行業(yè)轉(zhuǎn)換的壁壘清除及不同行業(yè)的經(jīng)營差異使得行業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)質(zhì)上幾乎沒有影響到相關(guān)市場的公平競爭。相關(guān)市場是各國競爭法律制度中的一個特殊概念，它是各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)評估一項(xiàng)商業(yè)行為是否影響公平競爭的參照背景。根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第十二條第一款規(guī)定，相關(guān)市場是指經(jīng)營者在一定時期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)進(jìn)行競爭的商品范圍和地域范圍。以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分表明：盡管具體案件涉及的相關(guān)市場與當(dāng)事人所在的行業(yè)通常都會不同程度的存在偏差，然而二者覆蓋區(qū)域的重疊比例還是非常高的。因此，在目前沒有更為精準(zhǔn)且更為公正的劃分標(biāo)準(zhǔn)的情況下，中央政府以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼還是在最大程度上保證了受益對象的公平性和市場競爭的公平性。

普惠性要求的最低限度限制中央政府進(jìn)行地區(qū)補(bǔ)貼，即單項(xiàng)中央補(bǔ)貼政策只是階段性的針對特定地區(qū)。因?yàn)檫@種政府補(bǔ)貼將會直接影響到相關(guān)市場的公平競爭，造成不同地區(qū)的企業(yè)在產(chǎn)品銷售、投資收益等方面出現(xiàn)人為扭曲化的差異。除臺灣地區(qū)、香港地區(qū)、澳門地區(qū)以及中央政府依法設(shè)立的中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等類似“特區(qū)”外，我國主權(quán)所轄其他地區(qū)的市場至少是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、開放的。在統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境中，除偶然性出現(xiàn)政府濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭情形，如地區(qū)壟斷、部門壟斷等外，所有合法產(chǎn)品原則上都是可以自由流動的。這就導(dǎo)致位于不同地區(qū)的企業(yè)因處于同一個相關(guān)產(chǎn)品市場而產(chǎn)生不同程度的競爭關(guān)系，特別是在產(chǎn)品的供給上；而中央政府進(jìn)行的地區(qū)補(bǔ)貼往往使得特定地區(qū)的企業(yè)在產(chǎn)品銷售上具有額外的競爭優(yōu)勢，并因此獲得較多的投資收益。顯而易見，這有悖于市場公平競爭原則，通常導(dǎo)致市場競爭機(jī)制被不當(dāng)扭曲。因此，除政策性扶貧開發(fā)、保護(hù)自然環(huán)境、維護(hù)名勝古跡等特殊情形外[3]，中央政府原則上不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地區(qū)補(bǔ)貼。

普惠性要求的最低限度禁止中央政府進(jìn)行個體補(bǔ)貼，即單項(xiàng)中央補(bǔ)貼政策只是階段性的針對特定個體。因?yàn)檫@種政府補(bǔ)貼必然嚴(yán)重影響相關(guān)市場競爭，完全背離市場運(yùn)行的基本規(guī)律。需要指出的是：如果中央政府進(jìn)行的行業(yè)補(bǔ)貼即便在公平標(biāo)準(zhǔn)下客觀上也只有為數(shù)不多的受益企業(yè)甚至只有一個(如電力輸送行業(yè)的國家電網(wǎng)公司)，這亦區(qū)別于個體補(bǔ)貼；但是我們需要采取措施防止行業(yè)補(bǔ)貼淪為變相的個體補(bǔ)貼，特別是那些市場集中度較高、市場結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)寡頭特質(zhì)的開放性行業(yè)，如石油行業(yè)、民航市場等。

(二) 地方補(bǔ)貼

在目前的政府補(bǔ)貼實(shí)踐中，地方補(bǔ)貼在次數(shù)與總額上都占有重要比例，呈現(xiàn)出普遍性特征。例如：根據(jù)《江蘇九九久科技股份有限公司關(guān)于獲得政府補(bǔ)貼的公告》，江蘇九九久科技股份有限公司于2014年12月19日收到如東縣財(cái)政局下發(fā)的《關(guān)于下達(dá)科技攻關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的通知》(東財(cái)預(yù) 201419號)和江蘇省如東沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會下發(fā)的《關(guān)于下達(dá)科技攻關(guān)項(xiàng)目研發(fā)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的通知》(東沿管2014159號)，獲得三氯吡啶醇鈉技術(shù)改造經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助559.83萬元；根據(jù)《四川北方硝化棉股份有限公司關(guān)于獲得政府補(bǔ)助的公告》，根據(jù)瀘州市財(cái)政局、襄陽市政府、襄陽市財(cái)政局、襄陽市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會、西安環(huán)保局等相關(guān)部門文件精神，四川北方硝化棉股份有限公司，截至本公告日，公司及控股子公司在2014年度累計(jì)獲得22筆政府補(bǔ)助，共計(jì)941.55萬元；根據(jù)《迪康藥業(yè)：關(guān)于公司收到政府補(bǔ)助的公告》，根據(jù)公司控股子公司拉薩迪康醫(yī)藥科技有限公司與西藏拉薩經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局簽訂的《企業(yè)入駐協(xié)議書》，拉薩迪康公司于2014年10月15日至12月17日期間，依據(jù)西藏拉薩經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會拉經(jīng)開企[2014]321號、482號及572號文件，陸續(xù)收到了拉薩經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局的企業(yè)發(fā)展金共計(jì)232.34 萬元。

但是這并不意味地方政府實(shí)施的地方補(bǔ)貼都是完全具有合理性。恰恰相反，除法律另有規(guī)定和中央政府統(tǒng)一允許外，地方政府原則上不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地方補(bǔ)貼，無論是針對本地區(qū)的特定行業(yè)還是特定個體。因?yàn)檫@類補(bǔ)貼較為容易影響到市場的公平競爭，這首先突出表現(xiàn)在地方補(bǔ)貼的受益對象都是具有地域性特質(zhì)上[4]。地方補(bǔ)貼，顧名思義，即地方政府針對地方企業(yè)進(jìn)行的政府補(bǔ)貼。因此，并非相關(guān)市場上的所有經(jīng)營者都能夠享受到特定地方政府進(jìn)行的具體地方補(bǔ)貼。這就使得不同地區(qū)的企業(yè)在單個地方補(bǔ)貼下具有不同的競爭優(yōu)勢，獲得政府補(bǔ)貼的企業(yè)明顯比沒有獲得補(bǔ)貼的企業(yè)擁有額外的競爭優(yōu)勢，從而不公平地導(dǎo)致后者在相關(guān)市場上的競爭處于劣勢。地方補(bǔ)貼較為容易影響到市場的公平競爭,其突出表現(xiàn)在各個地方政府進(jìn)行的地方補(bǔ)貼基本非均等性上。因地方財(cái)力、政府決策等諸多差異，不同地方政府進(jìn)行的地方補(bǔ)貼力度是不同的:有些地方補(bǔ)貼的力度可能很大，有些則可能較小，有些則根本沒有。這就導(dǎo)致不同地區(qū)的企業(yè)在獲得地方補(bǔ)貼上存在不同程度的差異，進(jìn)而直接影響到這些企業(yè)的產(chǎn)品定價、銷售服務(wù)以及投資回報等。顯而易見，獲得補(bǔ)貼越多的企業(yè)在相關(guān)市場上具有越大優(yōu)勢，而這嚴(yán)重背離市場公平競爭原則。

地方補(bǔ)貼不僅較為容易影響到市場的公平競爭，而且較為容易影響到市場的統(tǒng)一開放?！叭魏我粋€企業(yè)在地理市場的占有方面都有著起點(diǎn)，這個起點(diǎn)一般是特定的地方市場；當(dāng)企業(yè)在相關(guān)地方市場立足以后，企業(yè)在財(cái)力、人力和物力允許的情況下，一般都會竭力尋求地理市場的擴(kuò)張；但是企業(yè)在地理市場上的擴(kuò)張并不是無限制的，它在遇到較大的貿(mào)易壁壘時通常會適度停止。”[5]99根據(jù)實(shí)踐來看，地方補(bǔ)貼是不少行業(yè)的經(jīng)營者在市場拓展過程中遇到的重要障礙，它客觀上影響了國內(nèi)市場的統(tǒng)一開放。僅以新能源汽車市場為例，“新能源汽車推廣一直處于叫好不叫座的境地，而地方保護(hù)政策也頗受詬病。對于成本高昂且缺乏規(guī)模優(yōu)勢的新能源車來說，政府補(bǔ)貼在前期推廣環(huán)節(jié)的作用至關(guān)重要?！靶履茉雌囍圆荒芸焖俦幌M(fèi)者廣泛接受，除產(chǎn)品本身以及配套的問題外，地方政府設(shè)立的隱形門檻也是原因之一?！盵6]正是因?yàn)槿绱?，國?wù)院在2014年11月27日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)〔2014〕62號)明確要求，各地區(qū)未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)不得通過稅收政策、非稅等收入管理、財(cái)政支出等手段進(jìn)行地方補(bǔ)貼；國務(wù)院在文件中特別指出：一些稅收等優(yōu)惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調(diào)控政策效果，甚至可能違反我國對外承諾，引發(fā)國際貿(mào)易摩擦。全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，有利于維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，促進(jìn)形成全國統(tǒng)一的市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；有利于落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，打破地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

二、 政府補(bǔ)貼方式中立

政府在利用公共財(cái)政對企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼過程中應(yīng)當(dāng)采用更為科學(xué)的方式加以實(shí)施，力求在最大程度上確保政府補(bǔ)貼的公平性。

(一) 補(bǔ)貼模式

即使中央政府根據(jù)普惠性要求最低限度地以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政府補(bǔ)貼，但是如果采用的補(bǔ)貼模式不同，這亦會在不同程度上影響到市場的公平競爭。根據(jù)現(xiàn)階段政府補(bǔ)貼主要出現(xiàn)的領(lǐng)域——產(chǎn)業(yè)政策的施行情況來看，我們目前還是主要采用縱向補(bǔ)貼模式，即政府根據(jù)客觀的標(biāo)準(zhǔn)從特定行業(yè)遴選出符合條件的具體企業(yè)進(jìn)行政府補(bǔ)貼。盡管這種補(bǔ)貼模式在不少情況下能夠覆蓋整個行業(yè)，如財(cái)政部2012年11月1日發(fā)布的《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》(財(cái)建[2012]847號)規(guī)定：中央財(cái)政對頁巖氣開采企業(yè)給予補(bǔ)貼，2012年—2015年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4元/立方米；然而這種補(bǔ)貼模式在很多情況下只能惠及部分企業(yè)，如環(huán)保部2014年4月29日公布的《房間空調(diào)器行業(yè)丙烷空調(diào)器生產(chǎn)線改造增加運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼辦法》受益對象目前包括珠海格力電器股份有限公司、廣東美的制冷設(shè)備有限公司、青島海爾空調(diào)器有限公司、重慶海爾空調(diào)器有限公司、TCL空調(diào)器(中山)有限公司、廣東科龍空調(diào)器有限公司、四川長虹空調(diào)有限公司等。雖然縱向補(bǔ)貼在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級上效果非常明顯，但是這種模式對市場競爭的影響較大。首先，它比較容易影響到特定行業(yè)的企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭。即便政府系根據(jù)客觀、公正的條件進(jìn)行遴選，但是非惠及行業(yè)的所有企業(yè)的局面客觀上造成獲得補(bǔ)貼的企業(yè)在不同程度上比沒有獲得補(bǔ)貼的企業(yè)具有額外的競爭優(yōu)勢，包括在產(chǎn)品定價、企業(yè)研發(fā)、現(xiàn)金流量、投資回報等各個方面上。其次，它比較容易導(dǎo)致特定行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)趨于集中化甚至呈現(xiàn)出寡頭或者獨(dú)占格局[7]。除政府補(bǔ)貼直接導(dǎo)致某些或者某個企業(yè)直接占據(jù)行業(yè)制高點(diǎn)外，持續(xù)存在的因獲得政府補(bǔ)貼差異而產(chǎn)生的不公平競爭通常會逐步使得沒有獲得政府補(bǔ)貼的企業(yè)被踢出相關(guān)市場，獲得政府補(bǔ)貼的企業(yè)逐步占領(lǐng)更多的市場份額并最終可能擁有市場支配地位。

因此，越來越多國家開始轉(zhuǎn)向采用橫向補(bǔ)貼模式，即通過搭建科研平臺、產(chǎn)業(yè)孵化園區(qū)等方式向特定行業(yè)的所有企業(yè)甚至其他領(lǐng)域的經(jīng)營者提供技術(shù)、資金、服務(wù)等方面的普遍性支持。橫向補(bǔ)貼模式較早出現(xiàn)在歐盟，基本成形于上個世紀(jì)80年代后期到90年代初期歐盟共同產(chǎn)業(yè)政策的形成階段[8]。1980年產(chǎn)業(yè)委員達(dá)維尼翁(Davignon)召集歐洲主要電腦和電信設(shè)備制造商展開對話，探討如何協(xié)調(diào)研發(fā)計(jì)劃，因?yàn)楫?dāng)時認(rèn)為協(xié)同研發(fā)有助于提升歐洲的研究數(shù)量和質(zhì)量，有助于歐洲產(chǎn)業(yè)追趕美國競爭對手；這一項(xiàng)目之后被命名為“歐洲信息技術(shù)研究戰(zhàn)略規(guī)劃”(ESPRIT)，ESPRIT的基本原則是專注于競爭前的研究階段，以確保參與企業(yè)不會觸犯共同體的競爭政策，這一模式后來為一系列歐洲科技計(jì)劃所采納；1985年在法國總統(tǒng)的倡議下，成立了歐洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)局(EUREKA)，一個在歐委會之外獨(dú)立運(yùn)作的政府間項(xiàng)目，旨在為成員國研發(fā)計(jì)劃提供補(bǔ)充。比較明顯，橫向補(bǔ)貼對市場的公平競爭影響應(yīng)當(dāng)很小。因?yàn)樘囟ㄐ袠I(yè)的企業(yè)都可以進(jìn)入政府搭建的科研平臺、產(chǎn)業(yè)孵化園區(qū)等，所以它們從政府補(bǔ)貼獲得的額外競爭優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)是基本均衡的。這在最大程度上減少了因政府補(bǔ)貼而給企業(yè)在產(chǎn)品定價、企業(yè)研發(fā)、現(xiàn)金流量、投資回報等上造成的種種不公平差異，相對有效地確保了它們在相關(guān)市場上的公平競爭，而且基本上不會因?yàn)檎a(bǔ)貼導(dǎo)致相關(guān)市場區(qū)域高度集中。近些年來，政府搭建的各類科研平臺、服務(wù)平臺等公共平臺已經(jīng)充分顯示這種補(bǔ)貼模式在產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施與競爭政策的推行上具有高度的兼容性與協(xié)調(diào)性，并且政府補(bǔ)貼的社會效益相對大幅提高[9]。因此，我國在政府補(bǔ)貼上應(yīng)當(dāng)逐步重點(diǎn)采用橫向補(bǔ)貼模式。

(二) 補(bǔ)貼形式

政府補(bǔ)貼的具體形式可以多樣化，目前常用的主要有以下四種：第一，財(cái)政撥款，即政府為了支持企業(yè)而無償撥付但不取得股權(quán)的款項(xiàng)。例如，根據(jù)《關(guān)于下達(dá)2014年襄陽市科技研究與開發(fā)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配指標(biāo)的通知》，襄陽市科學(xué)技術(shù)局、襄陽市財(cái)政局給予湖北金環(huán)股份有限公司研究開發(fā)與產(chǎn)學(xué)研補(bǔ)助30萬元。第二，財(cái)政貼息，即政府代企業(yè)支付部分或全部貸款利息。例如，廣西梧州自治區(qū)林業(yè)廳在2014年9月份下達(dá)文件，批復(fù)廣西三威林產(chǎn)工業(yè)有限公司新建年產(chǎn)45萬立方米中纖板項(xiàng)目與廣西歐蒙人造板股份有限公司年產(chǎn)15萬立方米中/高密度纖板項(xiàng)目新增林業(yè)貸款14790萬元，中央財(cái)政貼息資金394.6萬元。第三，稅收返還，即政府按照國家有關(guān)規(guī)定采取先征后返(退)、即征即退等辦法向企業(yè)返還稅款。例如，根據(jù)《新天科技股份有限公司關(guān)于收到軟件產(chǎn)品增值稅退稅款及政府補(bǔ)助的公告》，經(jīng)鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國家稅務(wù)局核準(zhǔn)同意，新天科技股份有限公司所屬期為 2012年11月—2013年9月的軟件產(chǎn)品收入實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分享受即征即退的稅收優(yōu)惠政策；新天科技股份有限公司于2013 年12月24日收到上述軟件產(chǎn)品增值稅退稅款6,065,375.30元，2013年12月25日收到上述軟件產(chǎn)品增值稅退6,314,889.50元，合計(jì)共收到上述軟件產(chǎn)品增值稅退稅款12,380,264.80元。第四，無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)，即政府以零對價的方式向企業(yè)劃撥土地、房屋、設(shè)備、股權(quán)、專利等非貨幣性的經(jīng)營資產(chǎn)。例如，根據(jù)《浙江英特集團(tuán)股份有限公司關(guān)于華辰投資等部分國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)獲得浙江省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會批復(fù)的公告》，浙江省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會2014年1月下發(fā)《關(guān)于同意浙江華辰投資發(fā)展有限公司等部分國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)的批復(fù)》，同意將浙江省綜合資產(chǎn)經(jīng)營有限公司持有的浙江華辰投資發(fā)展有限公司39%國有股權(quán)、浙江致恒貿(mào)易有限公司18.46%國有股權(quán)、杭州余杭海欣投資有限公司50%國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給浙江省國際貿(mào)易集團(tuán)有限公司。

政府在對同一補(bǔ)貼政策之下的企業(yè)進(jìn)行政府補(bǔ)貼過程中應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一的補(bǔ)貼形式，可比較對象享受補(bǔ)貼形式的差異將會不同程度地影響到企業(yè)的公平競爭[10]。在上述政府補(bǔ)貼主要采用的四種形式中，財(cái)政撥款與無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)明顯比財(cái)政貼息與稅收返還更為有利。除了政府補(bǔ)貼規(guī)定的政策性條件之外，財(cái)政撥款與無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)至少在形式上沒有要求補(bǔ)貼對象承擔(dān)某些負(fù)擔(dān)；但是財(cái)政貼息與稅收返還則相反，二者均以補(bǔ)貼對象承擔(dān)不同形式的負(fù)擔(dān)為前提。財(cái)政貼息系以補(bǔ)貼對象申請貸款為前提，企業(yè)沒有貸款則意味著沒有政府貼息；稅收返還系以補(bǔ)貼對象先行繳納稅收為前提，企業(yè)依法客觀沒有課征之稅則意味著沒有稅收返還；無論是申請貸款還是繳納稅收，它們對于企業(yè)而言都是經(jīng)營負(fù)擔(dān)。如果政府在對相同批次的補(bǔ)貼對象采用不同的補(bǔ)貼形式，特別是有些采用財(cái)政撥款或者無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)，有些采用財(cái)政貼息或者稅收返還，這明顯影響到企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭，尤其是投資回報。采用財(cái)政撥款或者無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)的，無論補(bǔ)貼對象是否申請貸款或者作出納稅貢獻(xiàn)，只要進(jìn)入補(bǔ)貼政策范圍之內(nèi)就可以獲得額外的收入；而采用財(cái)政貼息或者稅收返還，即便進(jìn)入補(bǔ)貼政策范圍之內(nèi)，但是若沒有發(fā)生貸款或者納稅便就無法獲得額外的收入或者因?yàn)榍疤岬臄?shù)額較小而獲得很少的政府補(bǔ)貼。因?yàn)檎a(bǔ)貼在財(cái)務(wù)會計(jì)上直接構(gòu)成企業(yè)收入，所以這直接影響著企業(yè)的諸多方面，至少包括投資收益、現(xiàn)金流量、產(chǎn)品定價、后續(xù)投入等[11]。因此，政府必須在補(bǔ)貼形式上保持中立，或者統(tǒng)一采用財(cái)政撥款，或者統(tǒng)一采用無償劃撥非貨幣性資產(chǎn)，或者統(tǒng)一采用財(cái)政貼息，或者統(tǒng)一采用稅收返還，確保在最大程度上保證企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭。

三、 政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)中立

政府在對符合條件的企業(yè)采用統(tǒng)一的形式進(jìn)行補(bǔ)貼過程中應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)貼額度的標(biāo)準(zhǔn)上保持中立，確保政府補(bǔ)貼不會影響到企業(yè)的公平競爭。

(一) 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)起碼統(tǒng)一

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)中立首先要求政府在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上最起碼做到統(tǒng)一，即政府補(bǔ)貼原則上應(yīng)當(dāng)按照一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對符合條件的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放，包括計(jì)算單位、單位金額、補(bǔ)貼期限等相關(guān)要素。例如，《浙江省政府辦公廳關(guān)于對家禽業(yè)實(shí)施緊急救助的通知》規(guī)定：對2014年2月1日前取得《種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營許可證》并在有效期內(nèi)的祖代以上種禽場和地方品種資源保種場，政府給予每只種禽50元(種鴿每2只50元)的生產(chǎn)維持性補(bǔ)助；補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由省和縣(市、區(qū))財(cái)政共同承擔(dān)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)省財(cái)政承擔(dān)70%，縣(市、區(qū))財(cái)政承擔(dān)30%；其他地區(qū)省和縣(市、區(qū))財(cái)政各承擔(dān)50%；對擁有日單班宰殺3萬只以上家禽能力的大型禽產(chǎn)品加工企業(yè)，在2014年3月1日至5月30日期間收購當(dāng)前本省壓欄活禽并加工的禽產(chǎn)品冷藏，省財(cái)政將給予每月每噸80元的補(bǔ)助，補(bǔ)助期為6個月。

如果政府在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，必將影響到企業(yè)的公平競爭。首先，單位額度獲得較多補(bǔ)貼的企業(yè)在產(chǎn)品定價上往往擁有更多的市場競爭優(yōu)勢，通常表現(xiàn)為更為低廉的價格；低廉的價格通常可以幫助企業(yè)獲得更多的市場份額，使其具有較強(qiáng)的市場勢力，而這又使得這類企業(yè)更具有進(jìn)行價格戰(zhàn)優(yōu)勢。“價格競爭是回應(yīng)市場競爭的一種手段，尤其對于市場勢力強(qiáng)的公司更是如此。由于市場勢力較強(qiáng)公司本身經(jīng)營規(guī)模較大，產(chǎn)品的單位成本更低，因而通過價格競爭，在產(chǎn)品技術(shù)條件差異不大的情況下，可以將高成本公司擠出市場，從而使自身在競爭中處于有利位置?！盵12]其次，單位額度獲得較多補(bǔ)貼或者補(bǔ)貼期限較長的企業(yè)在計(jì)算單位與統(tǒng)計(jì)數(shù)量具有可比較性的情況下意味著獲得的政府補(bǔ)貼總額較多，它們獲得的投資回報也就更多。如前面所言，政府補(bǔ)貼無論在財(cái)務(wù)會計(jì)上還是在同期事實(shí)上都構(gòu)成企業(yè)的收入，甚至有些行業(yè)政府撥款、財(cái)政貼息或者稅收返還成為企業(yè)的唯一利潤來源[13]。很多國家的實(shí)踐充分證明，對于獲得投資回報越多的企業(yè)而言，它們在后續(xù)的產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品宣傳、產(chǎn)品銷售等上越具有競爭優(yōu)勢。

因此，政府必須在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上盡量保持統(tǒng)一。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一不僅應(yīng)當(dāng)考慮形式統(tǒng)一，而且應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)質(zhì)統(tǒng)一。在有些情況下，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的形式統(tǒng)一可能會影響到企業(yè)在相關(guān)市場的公平競爭。例如，中央政府在對處于不同地區(qū)特別是東部與西部但是可能屬于同一個相關(guān)市場上的企業(yè)采用每個計(jì)算單位相同的單位額度進(jìn)行補(bǔ)貼，如果這些政府補(bǔ)貼在生產(chǎn)要素上因地區(qū)差異導(dǎo)致貨幣購買力出現(xiàn)產(chǎn)品物理特性、運(yùn)輸損耗、運(yùn)輸費(fèi)用等無法抵消的顯著性差異時，*例如，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的生活水平相對東部沿海城市特別是北京、上海、廣州而言較低，所以人力資源的成本相對具有很大的優(yōu)勢，相同額度的政府補(bǔ)貼必然在一定程度上影響到不同地區(qū)企業(yè)的產(chǎn)品定價以及投資回報等初始格局，如果補(bǔ)貼對象的產(chǎn)品在加上運(yùn)輸費(fèi)用等其他事項(xiàng)內(nèi)容后到達(dá)東部地區(qū)仍然具有價格優(yōu)勢，則這就會影響到不同地區(qū)的企業(yè)在相關(guān)市場上的公平競爭。這將會影響到不同地區(qū)的企業(yè)在同一個相關(guān)市場上的公平競爭，特別是產(chǎn)品的價格競爭。在這種情況下，政府在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一上應(yīng)當(dāng)需要考慮實(shí)質(zhì)統(tǒng)一，即可能不同地區(qū)的企業(yè)在每個計(jì)算單位上的單位額度應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)不同幅度的差異。相對于形式統(tǒng)一而言，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)統(tǒng)一較為復(fù)雜，它需要政府事先調(diào)研和考慮到補(bǔ)貼對象的市場各種因素[14]；如果任何一個因素考慮不周全，這將很有可能導(dǎo)致政府補(bǔ)貼在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的不公平問題。從目前的實(shí)踐來看，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)統(tǒng)一主要應(yīng)當(dāng)針對不同地區(qū)的企業(yè)進(jìn)行的中央補(bǔ)貼；地方政府進(jìn)行的地方補(bǔ)貼原則上保持形式統(tǒng)一，需要考慮實(shí)質(zhì)統(tǒng)一的情形基本沒有。

(二) 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)科學(xué)

雖然政府補(bǔ)貼客觀上能夠增加企業(yè)的收入，但是政府補(bǔ)貼并不是純粹為了增加企業(yè)收入。根據(jù)實(shí)踐來看，政府補(bǔ)貼在大多數(shù)情況下系服務(wù)于產(chǎn)業(yè)政策或者其他政策。因此，政府不僅應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上起碼統(tǒng)一，而且應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上盡量科學(xué)。如果政府在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上缺乏科學(xué)性，則很可能出現(xiàn)導(dǎo)致類似鋼鐵行業(yè)早些年出現(xiàn)的政府調(diào)控失靈問題*目前，政府已經(jīng)及時調(diào)整了鋼鐵行業(yè)的政府調(diào)控措施?！秶鴦?wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕41號)決定：分解落實(shí)年度目標(biāo)，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，通過提高財(cái)政獎勵標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)等量或減量置換方案等措施，鼓勵地方提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥(熟料及粉磨能力)1億噸、平板玻璃2000萬重量箱?！笆濉逼陂g，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和環(huán)境承載力，通過提高能源消耗、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行特別排放限值要求，加大執(zhí)法處罰力度，加快淘汰一批落后產(chǎn)能。中央企業(yè)在淘汰和退出落后產(chǎn)能方面要發(fā)揮示范帶頭作用。完善激勵和約束政策，研究建立過剩產(chǎn)能退出的法律制度，引導(dǎo)企業(yè)主動退出過剩行業(yè)。分行業(yè)制修訂并嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，對超過能耗限額標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，實(shí)施差別電價和懲罰性電價、水價等差別價格政策。產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換。項(xiàng)目所在地省級人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會公示，行業(yè)主管部門對產(chǎn)能置換方案予以確認(rèn)并公告，同時將置換產(chǎn)能列入淘汰名單，監(jiān)督落實(shí)。鼓勵各地積極探索政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場化運(yùn)作的產(chǎn)能置換指標(biāo)交易，形成淘汰落后與發(fā)展先進(jìn)的良性互動機(jī)制。。

不僅如此，這還可能直接影響到企業(yè)的公平競爭。優(yōu)勝劣汰是市場競爭的基本規(guī)律，它主要通過資源的占有實(shí)現(xiàn)的。越是優(yōu)秀的企業(yè)，獲得的資源應(yīng)當(dāng)越多。盡管這主要指向市場資源，但是它亦包括政府補(bǔ)貼。因此，政府補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)更多的流向較為優(yōu)秀的企業(yè)。根據(jù)實(shí)踐來看，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的擇用對此有著很大的影響。以鋼鐵行業(yè)為例：如果政府補(bǔ)貼根據(jù)高爐容積與生產(chǎn)能力為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)施，這些資源未必被低污染、低排放、高科技的鋼鐵企業(yè)所獲得，不少高污染、高能耗、低技術(shù)的鋼鐵企業(yè)恰恰可能因此獲得更多的政府補(bǔ)貼；如果政府補(bǔ)貼根據(jù)環(huán)保、能耗、科技等因素標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)施，則這些資源將會更多的被低污染、低排放、高科技的鋼鐵企業(yè)所獲得，高污染、高能耗、低技術(shù)的鋼鐵企業(yè)必將難以獲得這些政府補(bǔ)貼。非常明顯，前者情形是有悖于市場公平競爭精神，比較容易導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”格局[15]；而后者情形高度契合市場公平競爭精神，可以有效保持“良幣驅(qū)逐劣幣”狀態(tài)。所以，政府在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)盡量科學(xué)。

表1　2005—2010國內(nèi)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的政府調(diào)控與實(shí)際效果

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① 關(guān)于王謇去世時間，學(xué)術(shù)界說法不一。2010年8月15日，《姑蘇晚報》發(fā)表署名何大明的文章《吳中掌故第一人——王謇》，敘述王謇去世情形說：“王謇的硬骨頭脾氣，自然遭來厄運(yùn)。1968年7月16日，王謇在上海含冤去世，享年80歲?！焙糜雅顺绣鲈凇独m(xù)補(bǔ)藏書紀(jì)事詩·后記》中對王謇去世情形也有記載：“君為上海圖書館群豎所困，日經(jīng)鞭撻，備受荼毒，時年垂八十，體力不支，后被逐家居。不久，即悒郁離世?！毕]有指出具體時間。而甘蘭經(jīng)《王佩諍先生事略》說“1969年他在上海逝世。終年八十一歲”，載《蘇州文史資料選輯》第九輯。由于甘氏文章發(fā)表較早，故筆者采其說。