何 俊 志
分區(qū)制與整區(qū)制:美國地方治理中的選舉制度競爭*
何 俊 志
摘要:美國地方代議機構的選舉制度分為分區(qū)制和整區(qū)制兩種。在美國的地方治理機制中,進步主義改革的一個重要內容,就是為了提高政策效率而在選舉過程中引入了整區(qū)制。但是,民權運動的興起和《選舉權利法》的通過,又導致整區(qū)制面臨全面的挑戰(zhàn)。這兩種選舉制度在歷史變遷、法律訴訟和學術研究中的競爭態(tài)勢表明:選舉制度的變遷會直接影響公民的權利平等的實現程度;但是,選舉制度所產生的政治后果,則必須要同時結合政府形式和社會經濟結構進行綜合評估。對一個大國的地方治理而言,適當允許多種制度的共存,不但會帶來制度競爭所產生的效率,同時也為制度改進提供了更多的實驗和比較樣本。
關鍵詞:選舉制度; 分區(qū)制; 整區(qū)制; 地方治理
在1787年的美國憲法中,沒有對地方政府做任何規(guī)定。1791年的第十條修正案雖然規(guī)定,憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力,保留給各州或人民行使,但是對于州以下的地方政府的組織形式,同樣只字未提。在選舉制度方面,也只是在1870年的第十五條修正案中規(guī)定,合眾國公民的投票權,不得因種族、膚色或曾被強迫服勞役,而被合眾國或任何一州加以剝奪或限制。1920年的第十九條修正案則規(guī)定,合眾國公民的選舉權,不得因性別而被合眾國或任何一州加以剝奪或限制。1964年的第二十四條修正案規(guī)定,合眾國公民的選舉權,不得因未交納人頭稅或其他稅而被合眾國或任何一州加以剝奪或限制。1971年的第二十六條修正案規(guī)定,年滿18周歲或18歲以上的合眾國公民的選舉權,不得因年齡關系而被合眾國或任何一州加以剝奪或限制。
憲法在地方政府的組織形式和選舉制度方面留下的“活口”,加上此前就一直存在的地方自治傳統,為美國的地方民眾選擇自己的選舉制度和政府形式,敞開了一定的空間。這一空間的存在,也為地方民眾選擇各自的政府形式和選舉制度,提供了某種變革的機會,從而為多元的政府形式和選舉制度提供了各種組合模式。
整體而言,美國城市代議機構的選舉制度可以分為兩種純粹類型,即分區(qū)制(ward system or district system)和整區(qū)制(at-large system)。在分區(qū)制下,地方議會或委員會的成員,由各個選區(qū)分別單獨選舉產生;在整區(qū)制下,所有的議員或委員都在整個城市的范圍內選舉產生?;蛘哒f,分區(qū)制是一種將城市劃分為以街區(qū)為基礎的選區(qū)的制度;整區(qū)制則將整個城市視為一個大選區(qū),所有的議員都在這個選區(qū)中產生。
由此而提出的一個問題是,到底哪種選舉制度會帶來更好的績效?圍繞著這一問題,美國政界和學界從進步主義時代開始就展開過各種爭論,甚至還數度在法庭上一決勝負??疾爝@一爭論的來龍去脈,將不但有利于我們深入理解美國地方政治的內在機理,也可能會為中國地方治理改革過程的制度設計提供某種參照性的框架。
近年來國內學者雖然已經較為關注美國地方治理領域的研究,但是在相關的作品中幾乎沒有涉及地方選舉的研究*這類研究可參見:王季艷、劉秀華:《美國地方政府之治理基礎分析》,《理論觀察》2006年第1期,第69—70頁;麻寶斌、戴昌橋:《中美兩國地方治理模式比較》,《吉林大學社會科學學報》2008年第5期,第121—127頁;戴昌橋:《中美兩國地方治理決策比較》,《理論探討》2009年第3期,第141—145頁。。即使在涉及與選舉有關的政府體制和公眾參與領域,也較少談及選舉問題*這類研究可參見:高新軍:《美國地方政府治理中的公眾參與》,《中國改革》2006年第9期,第69—72頁;黃曉東:《美國地方政府的結構及運作特點論析》,《吉林大學社會科學學報》2009年第1期,第77—83頁;張江濤:《授權與制約:美國地方政府治理中的權力邏輯——以美國西雅圖市為研究對象》,《天津行政學院黨報》2011年第2期,第98—104頁;高新軍:《以政府架構奠定善治基礎——美國地方民主治理評析》,《人民論壇》2012年第8期,第13—21頁。。甚至一些專門觀察和研究地方選舉的作品,都沒有涉及選舉制度的內容*龔小夏:《親歷美國地方選舉》,《南風窗》2008年第12期,第40—43頁;高新軍:《美國地方選舉管窺》,《法制日報》2008年7月4日;辛君:《美國地方選舉是不是“富人的游戲”》,《同舟共進》2008年第9期,第32頁。。由于選舉制度在美國地方治理過程中的重要地位,圍繞著地方選舉制度的競爭已經產生出了大量的學術著作,本文擬從歷史變遷、法律爭議和學術研究這三個方面考察這一領域的基本態(tài)勢,以引起國內學術界的重視和更為深入的研究。
選舉改革與制度競爭
在美國選舉史上,早期的地方政府尤其是城市政府,大多采用的是分區(qū)制的選舉制度。在這種制度之下,地方政府選舉制度的設計邏輯是,先設定代議機構的成員規(guī)模,然后則以街區(qū)(ward)為基礎劃分選區(qū)。每個選區(qū)各選舉一名議員或委員共同組成當地的議事機構。根據大衛(wèi)德森和柯貝爾(Chandler Davidson and George Korbel)的考證,整區(qū)制作為城市治理結構改革的一個組成部分,與市經理制一道,起源于美國進步主義時代。在這一時期,一些推動城市改革的商業(yè)組織提出,城市就其本質而言就是一個商業(yè)團體,應該按照企業(yè)運作的原理進行管理。根據企業(yè)運作的原理,在城市管理的過程中應該盡量去政治化、去政黨化。在模仿企業(yè)公開招聘經理的同時,城市的議事機構也應該縮小規(guī)模,將原來的議會改為精干的委員會(commission),城市的選舉也應該像公司團體選舉公司董事會成員那樣,以全公司的名義選舉產生一個精干高效的委員會*Chandler Davidson and George Korbel, At-Large Elections and Minority Group Representation: A Re-Examination of Historical and Contemporary Evidence,TheJournalofPolitics, 1981, Vol.43, pp.982—1005.。因此,城市的議事機構應該在縮小規(guī)模的同時,將議事機構改造為代表全體市民的委員會而非各個選區(qū)選民的代理機構。只有將城市議事機構成員的挑選權置于全體市民,才能將代議士的控制權從鄰里關系、地方首腦和商業(yè)團體中解救出來,代議士們也才會超越局部利益而考慮整體發(fā)展。在當時的改革者們看來,一旦將分區(qū)制改為整區(qū)制,由于所有的委員會成員均由全體市民選舉產生,委員會的成員在行使城市管理權力時,將會更多地考慮全市而不是各區(qū)的利益,委員會的決策將不受各個具體的區(qū)域和階層利益所約束。一個由全市選民選舉產生的委會員,再加上一個非黨派背景的城市經理,將提高城市管理的效率,還可以抑制黨派斗爭和社會沖突*Ernest S. Bradford,CommissionGovernmentinAmericanCities, New York: Macmillan, 1911, p.165.。
在這些商業(yè)團體的推動下,德克薩斯州的加爾韋斯頓市(Galveston)于1895年首次采用整區(qū)制選舉產生12名市議事會成員。在加爾韋斯頓市的輻射下,至1938年時,在50個采用城市經理制的大城市中,就已經有40個城市采用了整區(qū)制的選舉制度,其中有些城市采用整區(qū)制的時間甚至還早于城市經理制。到1943年時,在人口5 000以上的城市中,有56.9%的城市采用整區(qū)制選舉市議員*[美] 查爾斯·A·比爾德著,朱曾汶譯:《美國政府與政治》下,北京:商務印書館,1987年,第840頁。。至20世紀60年代,在全美10 000人口以上的城市中,已經有60%的城市引入了整區(qū)制;采用純粹分區(qū)制的城市則只占23%。1971年,在人口5 000以上的城市中,絕大多數的委員會成員均由整區(qū)制選舉產生;采用整區(qū)制的城市數量是純粹分區(qū)制的兩倍多*Alan Klevit, City Councils and Their Functions in Local Government, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1972, 19,p.25.。
正當整區(qū)制在20世紀60年代大幅擴張之時,美國社會的民權運動也開出了法律之花。為了體現選舉權的平等原則,美國國會于1965年通過《投票權利法》。這部法律的主旨,就是宣布凡是以膚色和種族為標準而設置選舉障礙的操作皆為非法。早在整區(qū)制引入之際,一些觀察者就已經注意到,在整區(qū)制下,少數族裔和社會底層民眾的當選較為困難。《投票權利法》實施之后,這一問題就更為明顯地被突出出來。美國民權協會1968年的一份調查表明,在80個被調查的城市中,在黑人總人口已占25—30%的背景下,僅有兩個城市的議事機構中有黑人委員*U.S. Civil Rights Commission, Political Participation, Washington D.C.: Government Printing Office, 1968.。就原理而言,黑人委員的比例偏低,主要來自于兩個方面的原因:一是在一些城市中作為少數族裔的黑人群體,其候選人很難在整區(qū)制下獲得多數票;二是這些城市的黑人選民投票率偏低,進一步提升了黑人候選人當選的難度。
20世紀70年代以來,一些推動投票權和代表權平等的選民和草根組織,也開始在一些地方以整區(qū)制稀釋了少數群體的代表權為由提起訴訟。在選舉訴訟的壓力之下,一些城市當局逐漸放棄了整區(qū)制。還有一些城市,如厄巴納(Urbana)曾于2004年采用了全民公投的方式來決定是否要保留整區(qū)制*資料來源:Vote No At Large: http://www.noatlarge.org,2012/4/2。。據統計,至1986年時,采用整區(qū)制的城市數量雖然在50 000人以下的城市中仍然占絕對多數;但是,在50 000—99 000人口的城市中,這一比例則降至了50%左右;在10萬人口以上的城市中,這一比例已經不到一半*Tari Renner, Municipal Election Processes: The Impact on Minority Representation, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1988,p.14.。
在選舉訴訟的壓力之外,進入20世紀90年代以來,一些城市為了強調市政管理機構對多元群體的回應,也開始將選舉制度從整區(qū)制改回分區(qū)制。1996年的一份基于問卷的統計表明,在做出回應的城市中,有60.9%的城市采用整區(qū)制的選舉制度,但是相對于人口的增長趨勢而言,采用整區(qū)制選舉制度的城市數量,近年來則有所下降。另外,一個新近的趨勢是,一些人口構成較為多元的大城市,比較傾向于采用兩種制度的混合模式,而且采用混合制的城市數量也呈上升之勢*Tari Renner and V. DeSantis, Municipal Form of Government: Issues and Trends, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1998, 65, pp.30—41.。
回顧歷史,我們可以簡要將上述現象概括為:進步主義運動帶來了整區(qū)制在20世紀上半期的大幅擴展;民權運動和多元社會的出現,又在20世紀后半期強力壓縮了整區(qū)制的空間。美國地方政府選舉制度在20世紀之所以出現這一重大的轉變,其直接原因來自于《投票權利法》實施之后所引發(fā)的幾場重大訴訟。
法律爭議
1965年的《投票權利法》的憲法依據是前述的第十五條修正案,即合眾國公民的投票權,不得因種族、膚色或曾被強迫服勞役,而被合眾國或任何一州加以剝奪或限制。為了落實這一原則,《投票權利法》第2條規(guī)定,合眾國公民的投票權,不得因種族和膚色,而被任何一州及其政治分支通過施加有關投票的資格、前提、標準、慣例或程序而加以否定或削奪。在1965年通過《投票權利法》之后,美國國會還于1970年、1975年、1982年和1990年制定過該法的修正案。其中,1975年的修正案將語言上的少數族裔也納入了保護范圍。就在這部法律通過后不久,一些少數族裔組織和個人,開始依據《投票權利法》起訴地方當局,要求廢除稀釋(dilute)了少數族裔選舉權的整區(qū)制選舉制度。
在早期的訴訟案例中,阿拉巴馬州的莫比爾市(Mobile)的故事就頗有代表性。莫比爾市根據州法始建于1911年。當時的州法規(guī)定,莫比爾市采用委員會制政府,由3名通過整區(qū)制、根據絕對多數原則選舉的議員治理全市。至1970年時,該市已經擁有190 026人,黑人雖然占總人口的35.4%,但一直沒有進入市議會。1975年6月9日,博爾登(Wiley L.Bolden)代表黑人選民,將莫比爾市告上聯邦地方法院(阿拉巴馬州南區(qū)法院)(Bolden V.Mobile),訴稱莫比爾市的整區(qū)制選舉制度稀釋了黑人選民的選票,使黑人選民難以有效參與政治,從而違背了憲法第一、第十三、第十四和第十五條修正案的精神,并明顯違背了《公民權利法》和《投票權利法》的規(guī)定。該案件從1976年7月開始由聯邦地方法院審理,至1976年10月22日宣判。聯邦地方法院裁定,莫比爾市的選舉制度稀釋了黑人選民的選票,導致黑人無法有效參與政治,違背了憲法和《投票權利法》的非歧視原則,并且也沒有能夠有效回應黑人市民的各種需求。有鑒于此,聯邦地區(qū)法院于1976年10月22日命令該市在1977年的選舉中采用分區(qū)制,將全市劃分為9個選區(qū),并且于1977年3月9日命令該市廢除委員會體制而改用市議會—市長體制。
莫比爾市政當局認為,根據憲法第十條修正案的規(guī)定,凡憲法沒有明文列舉應該由聯邦行使的權力,皆歸州或人民行使。因此,聯邦地區(qū)法院無權發(fā)布命令,讓該市采用新的選舉制度和政府形式。因此,莫比爾市政當局不服原判,將此案上訴至聯邦第五巡回法院。1978年3月29日,聯邦第五巡回法院合并審理了四起涉及到要求廢除整區(qū)制的案件(即571 F. 2d 209,571 F. 2d 238,571 F.2d 248, 571 F.2d 257)。這四起案件均由黑人選民發(fā)起,目的是控告市政當局用整區(qū)制的選舉制度稀釋黑人選民的投票權利,淹沒(submerge)了黑人選民的選票,從而剝奪了黑人選民有效參與政治的憲法權利。在本案中,第五巡回法院維持了地區(qū)法院的判決,駁回了上訴人的請求*案例資料來源:http://openjurist.org,2015/4/6。。但是,莫比爾當局仍然不服上訴法院的裁定,繼續(xù)將該案上訴至聯邦最高法院(446 U.S. 55)。
在聯邦最高法院于1980年4月22日裁定這一案件的過程中,9名最高法官之間也出現了爭議,最后投票時,以6:3的多數支持了莫比爾市的訴求。在這些支持莫比爾市的法官們看來,整區(qū)制本身,無論是制度設計的初衷,還是制度的運作,都沒有為黑人選民的登記和投票設置任何障礙,也沒有違背第十四條修正案所要求的平等保護原則。由于該市在1911年采用整區(qū)制時,黑人都還沒有享有選舉權,制度的設計和運作都不存在有意識地故意(purposefully)歧視黑人的證據,因此就沒有必要廢除這一套制度*案例資料來源:美國聯邦最高法院:https://supreme.justia.com/cases/federal/us/446/55/, 2015/4/6。。至此,博爾登訴莫比爾案最后演化為莫比爾訴博爾登案(Mobile V.Bolden),并以莫比爾市的勝利而告終。
也就是在這一時期,得克薩斯州的尤瓦爾縣還發(fā)生了一起由聯邦檢察官直接起訴地方當局的選舉制度違背《投票權利法》的案例。尤瓦爾聯合獨立學區(qū)(Unvalde Consolidated Independent School District)位于美國得克薩斯州尤瓦爾縣,該學區(qū)董事會的7名委員均通過整區(qū)制選舉產生。這個學區(qū)居住著大約50%的墨西哥裔美國人,而且是集中居住在尤瓦爾學區(qū)的某個區(qū)域。在整個學區(qū)的歷史上,只有一位墨西哥裔美國人曾經當選為董事會的成員,在20世紀70年代則沒有一位墨裔人士在董事會任職。據此,聯邦總檢察長向聯邦地區(qū)法院(得克薩斯西區(qū),625 F.2d 547)提起了針對尤瓦爾聯合獨立學區(qū)的訴訟(US V.Unvalde Consolidated Independent School Dstrict),訴稱該學區(qū)所采用的整區(qū)制選舉制度,在實施過程中有意識地對墨裔人士構成了歧視,導致墨裔人士的投票被稀釋,無法有效進行政治參與,從而違背了憲法第十四條修正案關于平等法律保護原則和《投票權利法》的規(guī)定。在審理過程中,得克薩斯西區(qū)法院認為,無論是憲法第十五條修正案,還是1965年的《投票權利法》,所直接規(guī)范的都是選民的投票行為,不能以這兩個法律文件為依據而挑戰(zhàn)作為一套體系的整區(qū)制;而且《投票權利法》也并未給聯邦總檢察長授予改變地方選舉制度的權力。因此,得克薩斯西區(qū)法院駁回了聯邦總檢察長的訴求。
聯邦總檢察長不服一審判決,向聯邦第五巡回法院提起上訴。聯邦第五巡回法院于1980年10月9日召開聽證會后,在判決中推翻了聯邦地區(qū)法院的判決并發(fā)回重審。在一審過程中,地區(qū)法院采用了上訴方的主張。上訴法院的法官認為,憲法第十五條修正案所要求的平等原則,不但適用于投票環(huán)節(jié),而且也應該適用于有意識的選票稀釋現象。同時,針對被上訴方提出的“學區(qū)”不屬于《投票權利法》所范圍的“州及其政治分支”,上訴法院在沿用了一些類似案例之后提出,《投票權利法》所指的“政治分支”,同樣適用于“學區(qū)”。上訴法院的這一判決,不但引起了被上訴方的極大不滿,而且還在當時的學術界引起了反彈。例如,一些專家曾署名撰文提出,上訴法院的解釋,在一些重要的方面都不當地過度擴大了法律的適用范圍*R.S.B., The Voting Rights Act and Local At Large Elections,VirginiaLawReview, 1981, Vol.67, No.5, pp.1011—1033.。
在尤瓦爾聯合獨立學區(qū)將此案再上訴至聯邦最高法院(451 U.S. 1002)之后,聯邦最高法院在審理過程中認為,上訴法院既誤讀了法律條文,又對先前的判例做了錯誤的理解。在莫比爾市訴博爾登一案中,聯邦最高法院已經明確過,憲法第十五條修正案和《投票權利法》所規(guī)范的,只是選民的投票機會。從這兩個法律文件中都無法直接找出廢除整區(qū)制的理由。同時,由于整區(qū)制的采用本身并無故意歧視某一群體的意圖,因此不能將其納入《投票權利法》所禁止的范圍。最終,在1981年5月18日的判決中,聯邦最高法院推翻了上訴法院的結論,維持了地區(qū)法院的判決結果*案例來源:http://openjurist.org/451/us/1002, 2015/4/6。。
在這兩個重要的案例中,聯邦最高法院都強調,只有那些帶有明顯歧視意圖的操作,才被視為是違背了憲法第五條修正案和《投票權利法》的規(guī)定。有意思的是,美國國會于1982年修訂《投票權利法》時規(guī)定,禁止任何有歧視影響(effect)的投票操作,而無論這一操作的制定和實施是否帶有歧視意圖。顯然,國會的這一新規(guī)定,以成文法的形式推翻了最高法院的判例傳統。同時,國會在修正案中還提出,法院在判決某一選舉制度是否會稀釋投票權時,必須要綜合考慮影響投票結果的各種因素。這一修正的結果是,法院在此后對類似案例做出判決時,必須要將判決的標準從“目的”改變?yōu)榫C合考慮各種因素后的“效果”。
更有意思的地方在于,在莫比爾市訴博爾登一案中,雖然案件被聯邦最高法院發(fā)回重審,但是,聯邦基層法院在重審時,將“命令”改為“建議”采用分區(qū)制選舉3名市委員會成員。此后,莫比爾市的州議會議員又于1985年向州議會提出,將莫比爾市的政府形式改為議會—市長制,取代現行的委員會制;同時,以分區(qū)制選舉產生7名議員組成市議會,取代原有的委員會。在該法案獲得通過之后,該市的非裔美國人和女性開始有當選為議員的事例*Wikipedia:http://en.wikipedia.org/wiki/City_of_Mobile_v._Bolden, 2015/4/6.。
整體而言,美國國會在1982年修改《投票權利法》時對歧視性影響的強調,使得一些城市在面臨針對整區(qū)制的訴訟時,常常處于不利地位。在這一新的形勢要求下,部分城市也采用了主動改革的方式,將整區(qū)制改成了分區(qū)制或某種形式的混合制。還有一些城市則采用了累積投票制(Cumulative Voting)或限制連記法(limited Voting)來替代原來的整區(qū)制*Richard L. Engstrom, The Voting Rights Act: Disfranchisement, Dilution, and Alternative Election System,PS:PoliticalScienceandPolitics, 1994, Vol.27,No.4,pp.685—688.。在面臨潛在的訴訟壓力之下,整區(qū)制在整體上已經呈現出了明顯的收縮之勢。
經驗研究
一方面是由于訴訟的需要,另一方面也是城市改革的需求,都對美國社會提出了這樣一個問題:分區(qū)制和整區(qū)制到底是如何在影響美國民眾的權利實現?正是在這種新的需求之下,早期的零散觀察,開始逐步匯集為系統的學術研究。這些學術研究的成果不但深化了人們對兩種選舉制度的認識,而且還為法院的判決和地方當局的改革提供了更多的知識積累。
1.早期的爭論
面臨著少數族裔法律訴訟的增多,一些市政當局也開始雇傭學者來采集數據和提供證據。專門研究選舉權的休斯敦大學政治學教授蘇珊·麥克曼紐斯(Susan MacManus)就曾經受雇于休斯敦市,為市政當局準備應對選舉訴訟而提供數據服務。在為1976年的一次選舉權訴訟作證時,麥克曼紐斯曾經利用所調查的中部地區(qū)243個城市的選舉制度與少數族裔參政的數據得出結論認為,整區(qū)制與少數族裔的代表權之間并無明顯聯系*Chandler Davidson, At-large Elections and Minority Representation,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2,pp.336—338.。麥克曼紐斯的這一觀點,隨后就在學術界引爆了一場激烈的爭論。因為,在20世紀70年代以前,整區(qū)制不利于少數族裔當選的觀點幾乎已經是學術界的共識,而且在經驗研究中也一再得到過驗證*Robert Lineberry and Edmend P.Fower, Reformism and Public Policies in American cities,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1967, Vol.61,No.3,pp.701—716.。
為了進一步闡明自己的觀點,麥克曼紐斯還對這243個城市的選舉制度進行了細分,將整區(qū)制進一步區(qū)分為4種次級類型之后,通過7種類型的選舉制度與少數族裔的代表權進行交叉列表后發(fā)現,在美國的地方政府選舉中,所有的選舉制度下都存在黑人和西班牙語族群的代表性不足的問題。但是,黑人的代表性不足現象,在整區(qū)制與分區(qū)制之間并無明顯差異,反倒是那些在整區(qū)制中混合了某種分區(qū)制因素的選舉制度,會降低一些黑人的代表性不足的程度。與此同時,這些城市的社會經濟變量,倒是更能解釋黑人的代表性不足現象。在將選舉制度與社會經濟變量共同納入模型之后,選舉制度的影響就變得不太明顯。因此整區(qū)制并不一定就是少數族裔代表性不足的原因*Susan MacManus, City Council Election Procedures and Minority Representation: Are They Related?SocialScienceQuarterly, 1978,Vol.59,No.1, pp.153—161.。麥克曼紐斯的研究在一定程度上也呼應了先前的類似研究,此前已經有學者針對新澤西州16個城市的研究發(fā)現,對于少數族裔的代表權而言,城市的社會經濟結構的影響比單純的選舉制度更為重要*Leonard A. Cole, Electing Blacks to Municipal Office: Structure and Social Determinants,UrbanAffairsQuarterly, 1974,Vol. 10,No.1, pp.17—39.。麥克曼紐斯的研究在顛覆了正統觀點同時,她甚至還建議學術界“拋棄”傳統的看法,重新考慮選舉制度的作用。一些著作曾經因此而將以她為代表的群體稱之為是這一領域內的“修正主義者”*Richard L. Engstrom and Michael D.Mcdonld, The Election of Blacks to City Councils: Clarifying the Impact of Electoral Arrangements on the Seats/Population Relationship,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1981, Vol.75,No.2,pp.344—354.。
有意思的是,就在麥克曼紐斯發(fā)表上述觀點的同一期雜志上,羅賓遜和戴伊(Theodore D. Robinson and Thomas R. Dye)同樣也使用了這243個城市的數據,卻得出了相反的結論。他們用表格的方式直接表明,在市議會中阻礙黑人代表權平等的唯一重要障礙,就是整區(qū)制的采用。在他們看來,整區(qū)制獨立于其他的社會經濟和結構因素,明顯壓縮了黑人的代表權。正是整區(qū)制的采用和議會規(guī)模的縮小,才導致了黑人和西班牙語族裔代表權的稀釋*Theodore D. Robinson and Thomas R. Dye, Reformism and Black representation on City Councils,SocialScienceQuarterly, 1978, Vol.59,No.1, pp.133—141.。這一期雜志還發(fā)表了一篇與麥克曼紐斯觀點對立的文章,作者正是曾與她合作過的特貝爾(Delbert Taebel)。特貝爾指出,前期的研究在測量因變量方面的一個重要問題是,都使用議會中黑人議員比例除以人口比例作為代表性高低的指標。這樣,假設某兩個市議會的黑人議員為0,而黑人人口比例分別為15%和30%,測量的結果就是這兩個城市的因變量值都一樣。同時,如果一個城市的黑人議員為0,實際人口占15%,按照上述測量其值為0,而實際上二者之差為-15%;另一個市議會黑人議員占20%,人口比例為60%,差值為-40%,但是按照前述的測量則其值為0.33。因此更好的做法是,用少數族裔議員的比例減去該族裔的人口比例,更能準確測量因變量的變化。基于這種新的測量方法,同樣是利用上述243個城市的數據,特貝爾的相關分析結果是,整區(qū)制顯著地降低了少數族裔的代表性程度。但是,整區(qū)制對黑人的代表性程度的影響要大于對西班牙裔的代表性程度的影響*Delbert Taebel, Minority Representation on City Councils:The Impact of Structure on Blacks and Hispanics,SocialScienceQuarterly, 1978, Vol.59,No.1,pp.142—152.。
大衛(wèi)得森(Chandler Davidson)認為,之所以會出現同樣的數據得出不同結論的現象,主要原因在于麥克曼紐斯將整區(qū)制細分成了四種次級類型。如果將麥克曼紐斯細化的這四種次級類型合并為一種類型,則從交叉列表中可以清晰地顯示出,整區(qū)制明顯稀釋了少數族裔的代表權。他還指出,麥克曼紐斯還曾經于1977年與特貝爾發(fā)表過與1976年的證詞和1978年的論文觀點相反的文章,并且他還專門致信希望麥克曼紐斯解釋這一沖突的觀點。但是這一詰問在此前并沒有得到回應*Chandler Davidson, At-large Elections and Minority Representation,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2,pp.336—338.。麥克曼紐斯在同一期雜志上所刊發(fā)的反駁文章中指出,大衛(wèi)得森的這一評論犯了四個基本的錯誤。其中與本研究的關系最為直接的一個錯誤是,雖然爭論的雙方都使用的是這243個城市的數據,但是她本人的數據來自于1975年12月9—18日的電話訪談數據,而羅賓遜和戴伊的數據采集于1976年10月。同時,她雖然曾經在1977年與特貝爾有過合作研究,但正是由于存在可能沖突的觀點,所以這篇文章并未發(fā)表。兩人后來各自獨立的論文才在上一卷的《社會科學季刊》上同期發(fā)表。她本人的一貫觀點是,沒有任何一種選舉制度能夠單獨確保黑人代表性程度的提升或下降*Susan MacManus, At-Large Elections and Minority Representation: An Adversarial Critique,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2, pp.338—340.。
從以上簡要的介紹中可以看出,圍繞著選舉制度與黑人代表權的爭論,主要的分歧在于:一種觀點認為是選舉制度導致了代表權的不平等;另一種觀點則認為是城市的社會經濟結構導致了黑人代表權的不平等。值得關注的是,爭論的雙方都采用的是一種非此即彼的思維方式。
2.改進模型
與非此即彼的思維方式且主要是進行相關分析的做法不同的是,另外一些研究者則將更多的變量納入了模型,同時也開始更為綜合地考察各種因素對于少數族裔的代表權的影響。此外,在樣本的選取方面,也更為注意樣本的特性與推論的范圍。
在討論了前期研究在樣本和變量選擇方面的缺陷之后,卡尼格(Albert Karnig)在全國范圍內選取了139個人口在25 000以上且黑人人口至少占15%以上的城市進行研究。這一研究的發(fā)現是:整體而言,美國南部城市在代表權方面對黑人的歧視程度要高于北部城市;就全國整體的情況而言,黑人在整區(qū)制下的代表性程度要明顯低于分區(qū)制下的代表性程度;與此同時,黑人在私人部門中所擁有的資源的多少,也是影響其在市議會中的代表性程度的重要因素*Albert K. Karnig, Black Representation on City Councils: The Impact of District Elections and Socioeconomic Factors,UrbanAffairsQuarterly, 1976, Vol.12,No.2, pp.223—242.。在后來的一項研究中,卡尼格通過對人口在25 000以上的126個城市的研究發(fā)現,雖然選舉制度本身是一個影響黑人在市議會中的代表性程度的重要因素,但是,黑人在該市中的社會經濟地位及其擁有的政治資源,才是更為重要的影響因素*Albert K. Karnig, Black Resources and City Council Representation,TheJournalofPolitics, 1979,Vol. 41,No.1, pp.134—149.。顯然,在卡尼格的研究中,選舉制度和黑人所擁有的資源多少,都是影響其代表性的重要因素。但是在他看來,資源因素比選舉制度的影響要更為直接和重要。
與上述觀點類似的一些學者雖然都在一定程度承認,選舉制度與社會經濟因素都起作用,但是在具體的研究中,不同學者對二者的側重程度則明顯不一樣。如果說卡尼格認為社會經濟因素更重要,那么,另外兩項研究則提出了明顯與之不同的觀點。拉鐵美爾(Margaret K. Latimer)專門選取了黑人更多且曾有過歧視黑人歷史的美國南部地區(qū)進行研究。在作者選取的南部80個城市中,作者發(fā)現,選舉制度和黑人所占總人口的比例都對黑人在市議會中的代表性有著獨立而顯著的影響,整區(qū)制顯著地降低了黑人的代表性,黑人的社會經濟地位所起的作用則不那么明顯*Margaret K. Latimer, Black Political Representation in Southern Cities: Election Systems and Other Causal Variables,UrbanAffairsQuarterly, 1979,Vol.15,No.1,pp.65—86.。瓦拉溫德爾(Richard Wallawender)通過對268個城市的比較也發(fā)現,在那些有少數族裔居住的城市中,相對于整區(qū)制而言,采用分區(qū)制的選舉制度會使得議員的比例顯著地更接近少數族裔在該城市中所占的人口比例*Richard Wallawender, At-large elections and vote dilution: an empirical study,UniversityofMichiganLawReform, 1986, Vol.19, No.4,pp.221—242.。
恩斯特倫和麥克唐納(Richard L. Engstrom and Michael D. Mcdonld)認為,前期研究中的爭論,在方法上的問題一方面來自于測量上的差異,另一方面也可能是樣本選擇上的差異。在測量方面,比例除法確實難以處理議員比例為0而少數族裔比例變異的情況,但是特貝爾的比例減法也面臨著類似的問題(例如一個城市的黑人議員為0,人口為10%;另一城市的黑人議員比為35%,人口比為45%。二者的計算結果都一樣)。與此相關的是,除了麥克曼紐斯將黑人比占15%的城市納入自己的模型外,大多數研究都沒有確定納入城市的標準。一個替代的辦法是,就像選舉研究中將比例性看作是一種關系而不是變量一樣,將黑人議員比作為因變量,黑人人口比作為自變量之后,可以更為清楚地看到二者間的關系。同樣運用羅賓遜和戴伊所使用的243個城市的數據,在剔除了黑人占多數的6個城市后,他們的發(fā)現是,黑人人口比每提升一個點,比例性可提高0.6。這一方面表明黑人的代表權在整體上受到了壓縮,同時也說明人口比例對代表性程度有著顯著影響;相對于分區(qū)制而言,整區(qū)制下的比例性程度更低;社會經濟變量雖然也有一定的影響,但是影響的程度非常低。與此同時,在黑人人口比例超過10%的城市中,黑人人口比越高,整區(qū)制對比例性的壓縮越明顯*Richard L. Engstrom and Michael D.Mcdonld, The Election of Blacks to City Councils: Clarifying the Impact of Electoral Arrangements on the Seats/Population Relationship,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1981, Vol.75,No.2, pp.344—354.。
大衛(wèi)得森和科貝爾在系統回顧先前的研究時發(fā)現,在16篇研究這一問題的論文中,有12篇論文都肯定了前期的觀察,即整區(qū)制壓低了少數族裔在議事機構中的代表性;只有4篇論文反對這一觀點。在逐一檢討前期研究在方法論上的問題之后,他們選擇了德克薩斯州在1970—1979年期間從整區(qū)制轉向混合制和單區(qū)制的41個案例(21個城市、12個州議會選區(qū)、8個學區(qū))進行準實驗分析。結果發(fā)現,雖然存在著差異,但是,選舉改革在整體上帶來了少數族裔議員在議會中的代表性程度的提高*Chandler Davidson and George Korbel, At-Large Elections and Minority Group Representation: A Re-Examination of Historical and Contemporary Evidence,TheJournalofPolitics, 1981, Vol.43,pp.982—1005.。在隨后的研究中,大多數研究者利用新的數據再次確認了這一結論*Kenneth J. Meier and Robert E. England, Black Representation and Educational Policies: Are They Related?TheAmericanPoliticalScienceReview, 1984,Vol.78,No.2,pp.392—403; Theodore S and Thomas Gill Watts, The Election of Blacks to School Board in North Carolina,TheWesternPoliticalQuarterly, 1991, Vol.44,No.4, pp.1099—1105; Arrington Susan Welch, The Impact of At-Large Elections on the Representation of Blacks and Hispanics,TheJournalofPolitics, 1990, Vol.52,No.4,pp.1050—1076.。
3.意外后果
雖然大衛(wèi)得森和科貝爾的研究都確認整區(qū)制稀釋了少數族裔的選票并導致其代表性程度的降低,但是,他們的結論并沒有終結這一領域的研究。后續(xù)的研究同樣豐富了人們對分區(qū)制和整區(qū)制的政治后果的認識。而且,這些研究對制度變遷之后的意外后果的發(fā)現,更令人受啟發(fā)。
薩斯和梅黑(Tim R.Sass and Stephen L.Mehay)在檢驗了國際城市管理協會所提供的1981年至1991年的美國地方政府選舉數據后發(fā)現,在1980年代初期,分區(qū)制確實有提高黑人候選人當選的可能性,但是選舉制度對黑人選舉成敗的影響能力則呈下降趨勢。在這10年中,黑人在整區(qū)制選舉中取得成功的概率也得到了大幅提升。尤其是在南方,黑人在分區(qū)制選舉中的成功率仍然高于整區(qū)制,但是二者之間的差距已經明顯縮小。他們認為,之所以出現這一現象,很可能是因為在選舉改革之后,選民的投票行為已經不完全是以種族為界,也有可能是因為少數族裔在居住方式上不再像以前那樣隔離式群居*Tim R.Sass and Stephen L.Mehay, The Voting Rights Act, District Elections, And the Success of Black Candidates in Municipal Elections,JournalofLawandEconomics, 1995,Vol.38,No.2, pp.367—392.。顯然,他們的研究已經發(fā)現,如果城市居民的居住方式并不以族群劃界,而且在投票時也不完全按族群投票,那么,選區(qū)規(guī)模對代表性程度的影響就會降低。
梅埃爾等人(Kenneth J. Meier, Eric Gonzalez Juenke, Robert D. Wrinkle and J.L. Polinard)的研究發(fā)現,當分區(qū)制將聚居于一處的黑人民主黨人劃分為一個選區(qū)時,反而有利于共和黨贏得更多議席。因為當一個新的黑人民主黨選區(qū)建立時,會將其他選區(qū)的黑人選民也匯集過來,由白人民主黨所代表,而其他更多的選區(qū)則留給了共和黨*Kenneth J. Meier, Eric Gonzalez Juenke, Robert D. Wrinkle and J.L. Polinard, Structure Choices and Representation Bias: Post-Election Color of Representation,AmericanJournalofPoliticalScience, 2005, Vol.49,No.4,pp.758—768.。與此類似的意外后果是,特羅斯汀和瓦爾蒂尼(Jessica Trounstine and Melody E.Valdini)在分析了7 000多個城市的數據并對一些市議員進行訪談后發(fā)現,只有當少數族裔在一個城市高度聚居且達到一定人口比例時,分區(qū)制才有助于提升他們的代表性;即使在這種情況下,選舉制度也只對非洲裔男性美國人和白人女性的當選有顯著影響,對非洲裔女性美國人和拉美裔的市議員的代表性程度則并沒有顯著影響*Jessica Trounstine and Melody E. Valdini, The Context Matters: The Effects of Single-Member Versus At-Large District on City Council Diversity,AmericanJournalofPoliticalScience, 2008,Vol.52,No.3, pp.554—569.。
至此我們已經可以基本得出結論:就直接關系而言,從整區(qū)制到分區(qū)制的改革,確實更為有利于少數族裔實現選舉過程中的權利平等;但是,在直接導致少數族裔的權利平等的同時,又有可能產生出另外的意外后果。
1.支持整區(qū)制
在經驗研究中,一些初期的研究也發(fā)現,在社會經濟結構類似的城市中,那些同時采用整區(qū)制和市經理制的城市,在治理質量方面確實要優(yōu)于那些沒有改革過的城市。其基本的邏輯是,由于整區(qū)制選舉排除了議員們對選區(qū)資源的壟斷而導致的各種腐敗現象,同時也有利于公眾在更大范圍內的參與。腐敗的減少和公眾參與的增加,提高了城市公共財政的利用效率,降低了城市居民的稅負并實現了預算的增長*Robert L. Linebery and Edmund P. Fowler, Reformism and public policy in American cities,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1967, Vol.61, No.3, pp.701—716.。
達倫貝格和杜菲—德羅(Douglas R.Dalenberg and Kevin T. Duffy-Deno)在隨后的研究中也支持上述觀點。在塔洛克(Gordon Tullock)的分析框架下,達倫貝格和杜菲—德羅認為,在理論上,由于分區(qū)制的議員是由以鄰里關系為基礎的選區(qū)而產生,議員的連任依賴于以鄰里關系為基礎的選民的忠誠。因此,議員必然存在著向本選區(qū)爭取公共項目,從而讓所有的選民來承擔本區(qū)政治分肥項目成本的動機。在整區(qū)制下,由于所有的議員都是在全市的范圍內選舉產生,在這種方式下產生的議員會更為關注全市范圍內的利益。因此,分區(qū)制下的議員比整區(qū)制下的議員有著更強的投票交易動機。為了檢驗這一理論命題,他們以人均公共資金存量(per capita public capital stock)為因變量,以時間、地域、城市的人口密度、人口統計學狀況(人口增長狀況、人均收入、平均年齡、平均教育水平和白人所占比例)、人均生產型企業(yè)數和選舉制度(以分區(qū)制為啞變量)為自變量,在美國隨機選取了30個城市從1960年到1981年的變化狀況。他們發(fā)現,那些采用分區(qū)制的城市的人均公共資金存量,在統計意義上要明顯高于那些采用整區(qū)制的城市*Douglas R.Dalenberg and Kevin T. Duffy-Deno, At-Large versus ward elections: Implications for public infrastructure,PublicChoice, 1991, Vol.70, pp.335—342.。顯然,在他們的框架下,分區(qū)制所鼓勵的政治分肥項目的增多,會帶來城市預算支出的增長。
而邵維克(Lawrence Southwick,JR.)則認為,不管是直接還是間接,由分區(qū)制所產生的市議會確實要比整區(qū)制產生的市議會更容易鼓勵預算支出的增長。這一增長的原因并不是韋恩加斯特(Barry R. Weingast)等人所闡述的“普遍化”交易模式,而更類似于“最小獲勝聯盟”模式。這是因為,在分區(qū)制下,由選區(qū)產生的議員們,會有更強的沖動去促成結盟活動,并通過這種結盟來剝削其他選區(qū)的利益,從而促使聯盟選區(qū)利益的最大化。在邵維克看來,這一機制不僅在地方政府中存在,而且也可以用來解釋聯邦與州一級的預算和稅負增長*Lawrence Southwick,JR., Local government spending and at-large versus district representation; Do wards result in more “pork”?EconomicsandPolitics, 1997, Vol.9, No.2,pp.173—203.。在隨后的研究中,斯卡羅(Howard A.Scarrow)也認為,由整區(qū)制選舉產生的議員更為關注帶有全局意義的公共政策,而不那么被狹小的利益所約束*Howard A. Scarrow, The Impact of At-Large Elections: Vote Dilution or Choice Dilution,ElectoralStudies, 1999, (18), pp.557—567.。
2.支持分區(qū)制
扎克斯(Jeffrey S.Zax)的研究則確認了前述的支持分區(qū)制的觀點。在扎克斯看來,正是由于分區(qū)制下的鄰里關系與議員之間的緊密關系,使得議員有著較強的動機去監(jiān)督城市雇員的預算執(zhí)行過程。而在整區(qū)制下,由于議員受到來自選區(qū)的監(jiān)督微弱,城市政府的雇員本身又是一個強大的投票集團,對選民的影響大。議員們由于在選舉過程中依賴于城市雇員,在任職期間又缺乏監(jiān)督動力,因此會導致城市雇員的工資待遇和社會保障都會高于那些采用分區(qū)制的城市。而且,美國的839個城市的數據都支持這一觀點*Jeffrey S.Zax, Reform city councils and municipal employees,PublicChoice, 1990, Vol.64,pp.167—177.。韋爾奇也發(fā)現,在整區(qū)制下,由于議員與選區(qū)居民的聯系相對松散,議員雖然更為關注全市范圍內的商業(yè)項目,但是缺少監(jiān)督和回應市民申訴的動機*Susan Welch and Timothy, The Partisan Consiquences of Nonpartisan Elections and the Changing Nature of Urban Politics,AmericanJournalofPoliticalScience,1986, Vol.30,No.1, pp.128—139.。
3.多變量研究
一些后來的研究者們在采用更為嚴密的研究方法之后,則對前者的研究提出了一些挑戰(zhàn)。例如,摩根和潘麗塞羅(David R. Morgan and John P. Pelissero)用半實驗設計的方式研究了曾經改革過的11個城市和作為控制組的沒有改革過的11個城市的數據后發(fā)現,城市的選舉制度及相應的權力結構的調整,對于城市政府的預算收支并沒有顯著的影響*David R. Morgan and John P. Pelissero, Urban Policy: Does political structure matter?TheamericanPoliticalScienceReview, 1980, Vol.74, No.4,pp.999—1006.。與此類似的是,里德(Gary J.Reid)在隨后通過對影響城市收支的制度性因素和非制度性因素比較后也提出,在影響城市預算支出的制度性因素和非制度性因素中,非制度性因素的影響要明顯大于制度性因素,城市的市場競爭因素而不是基本的制度安排,更能解釋城市政府的預算收支*Gary J.Reid, Tests of institutional versus non-institutional models of local public expenditure determination,PublicChoice, 1991, Vol.70, No.3,pp.315—333.。上述兩項研究盡管在具體指標設置上存在著一些差異,但是,其共同的結論都在于,城市的選舉制度對于城市政府的預算收支并沒有明顯的影響。
摩根和潘麗塞羅的研究明顯刺激了多變量研究的跟進。朗本等人(Laura I. Langbein, Philip Crewson & Charles Niel Brasher)則認為,前述的研究無論在理論還是方法上都存在著一些基本的問題。在經驗層面上,前述的研究并沒有能夠在統計上對相關的制度性變量實施有效的控制。例如,在對分區(qū)制和整區(qū)制進行比較時,一個相當重要的控制變量是,該市是否存在著一位由全體選民選舉產生且擁有否決權的市長。如果不控制這一變量,就不能排除一位擁有否決權的市長的重要影響。而他們的研究則專門針對那些弱勢市長的城市,且將市議會的規(guī)模也納入了考察范圍。在理論層面上,前述的研究在建立模型時,無論對分區(qū)制還是整區(qū)制,都只是從一維的角度在展開。具體而言,對于分區(qū)制的模型,大多數的研究都假定了只有兩個候選人,而且是獲得了中間選民支持的候選人當選;對于整區(qū)制,也大多是假設候選人在競爭中間選民的選票。實際上,當分區(qū)制的候選人多于兩個,整區(qū)制下的候選人多于選區(qū)的2倍時,理性的候選人就不一定會爭取中間選民。按照這一思路,在城市議會進行投票表決時,也只有當他們就單議題進行表決而且采用多數決時,中間人投票定理才會起作用。當市議會的投票交易模式呈現出韋恩加斯特等人闡述的“普遍化”模式時,議員的數量而不是產生方式才起作用。因此,議員規(guī)模而不是選舉制度才對政治分肥項目更具有決定性作用。相反,對于市中心和圖書館等所有選民都支持的項目,利益受損的選區(qū)則有可能反對。與此同時,由分區(qū)制選舉產生的市議會,可能會擁有更多的議員是中間投票人。他們主要代表特定的選區(qū)而更為關注那些與選區(qū)有關的項目。由于窮人和少數民族居住區(qū)的人口密度更大,因此,少數人和社會底層的利益在分區(qū)制下會得到更多的關注*Laura I. Langbein, Philip Crewson & Charles Niel Brasher, Rethinking ward and at large elections in cities: Total spending, the number of locations of selected city service, and policy type,Publicchoice, 1996, Vol.88,pp.275—293.??傊?,在他們看來,議會的規(guī)模相較于選舉制度而言更起作用;選舉制度是否會對預算模式產生影響,還要取決于其他制度的影響以及制度之間的交互作用。
以一些前期的案例研究為基礎,克爾本(H.Whitt Kilburn)則以定性比較的方式,對有關美國城市研究的14個案例進行了比較。為了在一個更加廣泛的框架下比較各種因素對城市預算收支的具體影響,克爾本將主要的變量設置為市場條件(財政資源的基礎及地方資本的流動性)和民主條件(直接民主還是分區(qū)制的代表制)。這項研究發(fā)現,在財政資源的基礎、地方資本的流動性、公民直接參與制度、分區(qū)制和城市規(guī)模這五項要素中,沒有一項要素會單獨對城市的預算收支產生影響。因此,任何一個因素都不能單獨地解釋城市政府的性質。但是,這些因素的交互作用模式,則會產生一些差異性的后果。而且,這些因素的交互作用,會在不同的地區(qū)產生不同的后果*H.Whitt Kilburn, Explaining U.S. urban regimes: A Qualitative Comparative Analysis,UrbanAffairsReview, 2004, Vol.39, pp.633—651.??藸柋镜谋容^無疑有著重要的意義。因為這項研究表明,前述的研究可能主要是把選舉制度與其他制度看成是分別在對一個城市的預算模式產生影響。而這項研究則提出,每個要素都不一定能夠單獨起作用。但是要素之間的交互作用模式,可能才是影響城市政府的預算收支模式甚至城市政權性質的真正因素。
結合相關文獻的考察結論,我們基本上可以認為,選舉制度確實會對地方政府的預算模式產生影響,但是,這種影響并不一定是直接作用。首先是在制度層面上,選舉制度并不是一種單獨起作用的因素,選舉制度的作用大小也受到城市議會與行政關系的影響。例如,是否存在一位擁有否決權的強勢市長,就會影響選舉制度的作用力的發(fā)揮程度。
其次,相關的研究也表明,選舉制度對地方政府的影響,其更為直接的后果在于,選舉制度決定地方社會中的哪一個階層有更多的機會進入地方議會。從美國地方政府的選舉改革的后果中可以看出,在采用整區(qū)制的城市中,富裕和受教育程度較高的階層更容易進入地方議會。而且整區(qū)制下的議員也更少回應來自特定區(qū)域的需求*Ronald K. Vogal,HandbookofResearchonUrbanPoliticsandPolicyintheUnitedStates, West Port: Greenwood Press, 1997, p.137.。就原理而言,分區(qū)制下的選舉由于主要依賴于以鄰里關系為基礎的社會基礎,因而居住較為密集的底層社會更有可能產生自己的代表;在整區(qū)制下,由于競選者必須要以全部區(qū)域作為社會基礎,這在客觀上就為底層的參政設置了資金和影響力方面的障礙。在這種情況下,底層的代表就更有可能希望通過征稅來提升地方居民的福利,而上層代表則更有可能傾向于降低稅收和再分配的作用。
結論與討論
本文從歷史變遷、法律爭議和經驗研究三個方面,展示了分區(qū)制和整區(qū)制這兩套選舉制度在美國地方治理中的分布狀況、功能變遷及其績效產出。從這三個側面的差異之中可以看出:兩種制度之間的競爭既有歷時性的變化,也有共時性機制。從這些變遷、爭議和差異之中,可以得出三個基本結論:一是在美國的地方治理中,選舉制度在實現權利平等和治理績效方面確實起著非常重要的作用。二是選舉制度并不單獨起作用,選舉制度與政府形式之間的不同搭配方式,也就是制度安排的差異,顯然會帶來社會經濟后果的差異。同樣的選舉制度與政府形式,在不同的意識形態(tài)背景和社會經濟結構背景下,會發(fā)揮出差異化的功能;同樣的制度安排,會在不同的社會經濟背景下產生出不同的功能。只有當制度安排能夠與意識形態(tài)和社會經濟結構的變遷協調一致時,才能發(fā)揮出意圖性的后果。三是任何制度設計都面臨著某種價值上的緊張。以地方選舉制度為例,分區(qū)制能夠更好地體現平等原則,能夠在更大程度上吸引大眾的參與;整區(qū)制則在一定程度上更接近效率原則,有更多的機會吸引有社會聲望和管理能力的人發(fā)揮治理才能。但是,沒有一套制度能夠同時實現上述兩個目標。
從這一研究中還可以看出,在一個國家的地方治理體系中,同樣的制度會在不同的背景之下產生出不同的后果,而且這種后果又是制度的設計者所不能完全預期的。這樣,一套制度在設計出來之后,其功能的發(fā)揮就不完全會按照設計的初衷去展開。而制度的變遷過程又帶有較強的路徑依賴特征,難以隨意再設計。在這種情況下,一個國家如果在地方治理領域存在著多種制度組合模式,而且各種模式在具有自我修復功能的同時,又具有相互比較的可能,或許是一種讓制度的運行能夠體現設計意圖的必要條件。
需要補充的是,經過一個多世紀的爭論之后,尤其是20世紀90年代以來的發(fā)展,美國地方治理體系改革過程中的一個重要趨勢是,多樣化的制度安排進一步呈現。在選舉制度與政府形式的組合方面:分區(qū)制與整區(qū)制分別與委員會制、市經理制、議會—市長制結合,就產生了更為多元化的制度安排;與此同時,在分區(qū)制與整區(qū)制的混合途徑中,也出現了空間結合的部分分區(qū)制—部分整區(qū)制模式、時間結合的先分區(qū)制預選再整區(qū)制選舉的模式等。制度競爭的結果是,并沒有哪種一種制度走向死亡,反而是為二者之間的深層競爭提供了更多的機會。
由此可以推論的是,對于一個國情多樣化的大國而言,在設計地方治理體制時,在制度安排方面應該采用多元共存的思維。在公民權利平等這一基本原則之下,在居民群體同質性較高的區(qū)域,可以更多地采用效率準則作為目標;而在居民異質性程度較高的區(qū)域,則應首先考慮的是權利平等的實現。同時,在治理單位相對較小的情況下,采用整區(qū)制易于達成一致行動;在治理單位較大的情況下,整區(qū)制就會因為候選人人數太多而讓選民難以識別,此時就必須要考慮分區(qū)制或者以分區(qū)制為主的選舉制度。
【責任編輯:趙洪艷;責任校對:趙洪艷,張慕華】
DOI:10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.01.010
作者簡介:何俊志,中山大學政治與公共事務管理學院(廣州 510275)。
*收稿日期:2015—09—26