秦　靜

德國“超額議席”的形成及其憲法爭訟*

秦靜

摘要：“超額議席”是德國個人化比例選舉制度的特殊產(chǎn)物。兩德統(tǒng)一后，超額議席問題越來越得到學(xué)界與政界的關(guān)注。不僅僅因其在數(shù)量上明顯增多，而且在選票膠合時將決定某一政黨是否有能力執(zhí)政、組閣。2013年聯(lián)邦大選前，原聯(lián)盟黨與自民黨組成的議會執(zhí)政黨團(tuán)由于受惠于此，使得制度改革始終意興闌珊。在民主過程中失利的議會反對黨訴諸“規(guī)范審查程序”在聯(lián)邦憲法法院扳回一城——《聯(lián)邦選舉法》因違反選舉的平等原則及政黨機會平等原則而被判違憲。為貫徹執(zhí)行法院判決，聯(lián)邦眾議院匆忙啟動跨黨派間改革動議。然而經(jīng)由朝、野黨團(tuán)匆匆完成的法律修訂，是否僅為“即用即棄”的應(yīng)景之作，仍有待觀察。

關(guān)鍵詞：個人化比例選舉制； 超額席位； 選舉平等原則

議會民主制是德國民主運作的方式，為《德國基本法》、各級《選舉法》并議事規(guī)則所規(guī)范。其中政黨充當(dāng)了國家與社會之間的中介(vermittelnde Stellung zwischen Staat und Gesellschaft)①Wilhelm Henke,DasRechtderpolitischenParteien(2.A. Giittingen 1972), S. 18.，在德國的政治過程中發(fā)揮著核心作用②[德] 沃爾夫?qū)敶臍W著，熊煒、王健譯：《德國政府與政治》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第74頁。：各政黨在遵守《德國基本法》的前提下，參與并影響人民政治意志及公共輿論的形成；促進(jìn)公民積極參與政治生活；通過選舉候選人參加選舉；制定政黨綱領(lǐng)并提出政治目標(biāo)等③《德國政黨法》(Parteiengesetz, BGBl. I S. 1748) 第一條第1—4款。。與其他民主國家一樣，參與選舉是政黨取得政治決策權(quán)力的主要方式。選舉制度作為把選民的選票轉(zhuǎn)化為政黨在議會中席位的程序安排④Andrew Reynolds et al.， Electoral System Design: The New International IDEA Handbook,InternationalInstituteforDemocracyandElectoralAssistance2005, p. 5 (http://www.idea.int/publications/esd/upload/Idea_ESD_full.pdf).，是政黨政治競技場的游戲規(guī)則與各政治勢力的逐鹿之地。選舉制度的改變，足以觸動各黨派政治力量的對比，甚至造成不同的政治格局，不可等閑視之。

作為經(jīng)典選舉模型的德國混合制選舉制，即個人化比例選舉制度( eine mit der Personenwahl verbundenen Verh?ltniswahl)⑤也稱“聯(lián)立制混合選舉制度”。王業(yè)立：《比較選舉制度》，臺北：五南圖書出版股份有限公司，2011年，第34頁。，近年來官司纏身?！俺~議席”(überhangmandate)并由此衍生的選票負(fù)面影響(negative Stimmenmacht)雖長期為學(xué)界及政界人士詬病，但卻因執(zhí)政黨團(tuán)受惠于此，使得制度改革始終意興闌珊。議會斗爭中失利的議會反對黨訴諸“規(guī)范審查程序”在聯(lián)邦憲法法院扳回一城——2012年《聯(lián)邦選舉法》因違反選舉的平等原則及政黨機會平等原則而被判違憲*BVerfGE 131, 316(Urteil des Zweiten Senats vom 25. Juli 2012).，為貫徹執(zhí)行法院判決，聯(lián)邦眾議院匆忙啟動跨黨派改革動議。此番修法，扭轉(zhuǎn)了國會執(zhí)政黨團(tuán)通過操作議會程序取得并鞏固既得利益的局面，勢必影響德國議會的規(guī)模和各政黨選舉政策的選擇。然而經(jīng)由朝、野黨團(tuán)匆匆完成的法律修訂，是否會成為“即用即棄”的應(yīng)景之作，仍有待觀察。

一、“超額議席”產(chǎn)生的制度背景

(一)德國選舉制度的選擇——“個人化比例選舉制度”

二戰(zhàn)后，由各州民意代表組成的議會理事會(parlamentarischer Rat)在吸取帝國時期絕對多數(shù)決*1871 年，德意志帝國成立后直到1918年，帝國眾議院的選舉采取單一選區(qū)絕對多數(shù)決的方式，也是選舉人的方式。依德意志帝國憲法第21 條第2 項規(guī)定，原則上每10 萬人劃分一個選區(qū)。參見Bernhard Vogel et al.,WahleninDeutschland:Theorie,Geschitchte,Dokumente1848—1970 (De Gruyter 1971), S. 411。與魏瑪共和時期比例代表制*陳從陽：《論魏瑪共和國時期的比例代表制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)》2009年第1期。更詳盡的介紹請參見德文專著：Id, S. 137—170; Jürgen Falter et al.,WahlenundAbstimmungeninderWeimarerRepublik(München: Beck 1986)。施行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在各個黨團(tuán)妥協(xié)的前提下*1949年，選舉委員會的集體討論中，基民黨主張單一選區(qū)相對多數(shù)決制；社民黨與小黨則希望單一選區(qū)與備用名單(Reservelist)并行采用，而且也要求訂定5%的門坎條款。雙方爭執(zhí)不下，同盟國占領(lǐng)軍司令官進(jìn)行干預(yù)。參見Udo Wengst,DieCDU/CSUimBundestagswahlkampf1949, Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte, S.16 (http://www.ifz-muenchen.de/heftarchiv/1986_1.pdf)。，采取“單一選區(qū)多數(shù)決”與“政黨比例代表”并行的混合制度(gemischtes Wahlsystem)*Susan Scarrow, Germany: The Mixed-Member System as a Political Compromise, in Matthew Shugart and Martin Wattenberg, Mixed-Member Electoral Systems, The Best of Both Worlds?, Oxford：Oxford University Press, pp. 57—64.?；旌线x舉制起到揚長補短之效，德國戰(zhàn)后近七十年的政局穩(wěn)定與選舉制度、政黨制度的穩(wěn)定和包容、政黨間的有序競爭是分不開的*張文紅：《德國政黨制度的發(fā)展與憲政建設(shè)》，《當(dāng)代世界與社會主義》2007年第4期。。對兩者優(yōu)劣短長的分析，有助于后文中對聯(lián)邦憲法法院一系列判決的理解。

不論是“相對多數(shù)制”(Relative Mehrheitswahl)還是“絕對多數(shù)制”(Absolute Mehrheitswahl)，系將全國劃為若干選區(qū)，由得票最多(在相對多數(shù)制下也無需得票過半)的候選人勝出。理想狀態(tài)下，該候選人因其聲望與能力贏得選民們的信任。齊佩利烏斯(Zippelius)認(rèn)為：“多數(shù)選舉在很大程度上是一種候選人選舉，因此在選舉過程中，會施加給議員更多的來自選民的直接民主控制?！?[德]齊佩利烏斯著，趙宏譯：《德國國家學(xué)》，北京：法律出版社，2011年，第254頁。除此之外，多數(shù)決選舉制有力地阻止小黨林立(Parteienzersplitterung)的局面，催生兩黨制，使國會中形成有執(zhí)政能力的多數(shù)以及政治責(zé)任清晰的單一政黨政府；多數(shù)決選舉制下的兩黨制有利于政治穩(wěn)定；兩大黨為了爭取中間選民，都會自覺向政治光譜的中間路線靠攏，以溫和派選民(gem?βigte W?hlerschaft)的意志以及可行性的政黨綱領(lǐng)(machbares Programm)為導(dǎo)向，避免極端化政策的出臺*Dieter Nohlen,WahlrechtundParteiensystem:zurTheorieundEmpiriederWahlsysteme, (Opladen [u.a.]: Budrich 2009), S. 155.。然而多數(shù)決選舉制最受詬病之處，在于“贏者通吃”的游戲規(guī)則顯然有損于選舉結(jié)果的代表性，使各政黨在選舉中所獲得的選票，無法在國會的席次中真實地反映出來*蘇子喬、王業(yè)立：《選擇投票制與英國國會選制改革》，《東吳政治學(xué)報》2013年第2期，第73頁。；違背了“國會應(yīng)反映人民政治勢力比例之代表性理念”*呂坤煌：《德國聯(lián)邦眾議院議員選舉制度之改革》，《國會月刊》第42 卷第5 期，第71頁。；部分選民的政治偏好被人為“消聲”，甚至為了使手中選票不淪為廢票，而進(jìn)行“策略性投票”，違心地在兩黨中做出選擇*王業(yè)立：《比較選舉制度》，第47頁。。

著眼于政黨在選舉中獲得的選票比例來分配席位的比例代表制是比例制選舉中最常見的方式，選民的選票表明其對某個政黨及其政治立場的認(rèn)同。在這種比例選舉制下，選民的選票(在德國是指第二票)“不僅具有同等的數(shù)量價值，同樣——對于相互競爭的政黨而言——具有相同的結(jié)果價值”*Klein, Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar 71. Erg?nzungslieferung 2014, C.H. Beck, GG Art. 38 Rn. 156.。也就是說，各政黨在選舉中所獲得的選票，決定了該政黨在國會中的席位的多寡，每一張選票中所蘊含的政治立場匯聚，決定了國會中的政治光譜；相較多數(shù)決選舉制，比例選舉制有利于各政治力量共識的達(dá)成*何俊志：《混合選舉制的興起與當(dāng)代選舉制度的新發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2007年第6期，第66頁。，有利于選民的多元政策偏好及其利益在民意機關(guān)中的體現(xiàn)；比例選舉制敏感于社會變遷，并有利于新銳的政治思潮在議會中得到體現(xiàn)*筆者需對德國的各政黨情況作出簡略介紹：在德國，兩大黨分別是同屬一個議會黨團(tuán)的基督教民主聯(lián)盟/ 基督教社會聯(lián)盟(簡稱基民盟/ 基社盟或總稱聯(lián)盟黨)與社會民主黨(簡稱社民黨)，其成員來自社會的各個階層，故有全民黨之稱。1961 年到1983年長達(dá)二十年間，兩大政黨與自由民主黨(簡稱自民黨) 構(gòu)成了“兩個半政黨制” (Zweieinhalbparteiensystem )，是溫和多黨制的特例。這一局面隨著1983年綠黨進(jìn)入聯(lián)邦議院被打破。1990年德國統(tǒng)一給德國政黨體制帶來重大變化。2007 年，隨著東部政黨民主社會主義黨與德國西部新生政黨——勞動和社會公正選舉聯(lián)盟——的合并成立左翼黨。參見冷慧：《從“兩個半政黨制”到“流動五黨制”——德國政黨體制的類型轉(zhuǎn)變 》， 《德國研究》2010年第2期，第14—17頁。近年來新生的小黨：請參見杜衛(wèi)華、蔣穎：《德國海盜黨的興起及其影響》，《德國研究》2012年第2期。2013年成立的“新選項黨”(Alternative für Deutschland),在同年舉行的大選中有不俗的表現(xiàn)，贏得了4.7%的選票，若非礙于“5%限制條款”的存在，即可晉身聯(lián)邦眾議院。然而該黨在2014年舉行的歐洲議會選舉中，贏得9個席次。。此外，在比例選舉的多黨競爭下，選民可選擇的余地更大，較容易藉由選票反映出選民內(nèi)心真實的偏好。如果說，多數(shù)決的選舉制度是對“人物”(Personenwahl)的投票，那么比例代表制，則是對“思想”的投票，政黨所代表的利益、意志以及政綱政見，才是選民投票時注意考慮的因素。

(二)選票計算

根據(jù)《聯(lián)邦選舉法》第一條，德國聯(lián)邦眾議院由598名議員組成。其中一半的議員采用單一選區(qū)多數(shù)決的選舉方式，根據(jù)各個政黨的選區(qū)候選人提名在全國299個選區(qū)選舉產(chǎn)生。如此產(chǎn)生的299個議席稱為直接議席(Direktmandate)；其余議員則根據(jù)各州黨部候選人名單(Landeslist)選舉產(chǎn)生。每位選民在參與聯(lián)邦眾議院選舉時需要在同一張選票上完成兩次投票行為。從選票設(shè)計上來看，每一張選票分為左右兩欄(選票樣張如圖1)，“第一票”(die Erststimme)以黑色字體印于選票的左半邊，包括候選人的姓名、職業(yè)、住址及黨籍(突出個人信息)，由選民在候選人右方的圓圈做記號(通常是劃×)，完成第一票選舉；右側(cè)的“第二票”(die Zweitstimme)以藍(lán)色字體印出，列明參選的政黨名稱及各州黨部名單(Landeslist)*按照德國《聯(lián)邦選舉法》第27 條第1 項，“各州的黨部名單”(Landeslisten)僅得由政黨提出，由州黨部理事會(Vorstand des Landesverbandes)簽署(無州黨部者，由該邦境內(nèi)之次級地方黨部理事會親自簽署)。各黨“州黨部名單”上的排序由各政黨自己決定，選民不能更變。前五位候選人之姓名，選民在這一欄的左側(cè)劃×，完成第二票選舉(聯(lián)邦選舉法第30 條第2 項及第34 條第2項)。

多數(shù)決選舉有利于大黨勝出(或催生兩黨制)的現(xiàn)象在德國直接議席的選舉過程中也得到印證。自聯(lián)邦成立以來的18次眾議院選舉中，聯(lián)盟黨(基民盟與基社盟)與社民黨，幾乎囊括了所有通過單一選區(qū)直接選舉產(chǎn)生的議席。小黨或無黨派候選人能夠當(dāng)選的機會微乎其微*德國聯(lián)邦統(tǒng)計局: Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22. September 2013, Heft 5, Teil 1, S. 44. http://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/BTW_BUND_13/veroeffentlichungen/BTW2013_Heft5-1.pdf。，獨立候選人除在1949年第一屆聯(lián)邦選舉時有3位勝出外，之后便銷聲匿跡*1949年第一屆聯(lián)邦眾議院選舉中有三位無黨派人士成功贏得單一選區(qū)的選舉。參見Brigitte Gisart: Grundlagen und Daten der Wahl zum 18. Deutschen Bundestagam 22. September 2013(Statistisches Bundesamt), https://www.destatis.de/DE/Publikationen/WirtschaftStatistik/Wahlen/Grundlagen Daten Wahl_82013.pdf?__blob=publicationFile。。其他小黨如綠黨、左翼黨以及自民黨由于無法與大黨競爭取得選區(qū)的直接席位，因此，是否能夠進(jìn)入聯(lián)邦眾議院幾乎完全依賴選民的第二張選票。由于各個政黨根據(jù)他們在第二票中所占百分比來決定該黨所能擁有的眾議員總席次，這樣一來，比例制選舉中席次分配方式(Sitzzuteilungsverfahren)，不論是對有意執(zhí)政的大黨還是希望能夠進(jìn)入議會并謀求聯(lián)合執(zhí)政的小黨而言，就變得異常重要，因為它決定了在比例選舉制中將選民的選票轉(zhuǎn)換成議員席次的計算方法。

圖12013年德國聯(lián)邦眾議院選舉中第293號巴登符騰堡州(Baden-Württemberg)博登湖(Bodensee)選區(qū)的選票樣張

(三)以第二票為基準(zhǔn)的席次分配方式(以2009年大選為例)

自1949年以來，聯(lián)邦眾議員選舉的席次分配曾采用“頓特最高平均數(shù)法”(das d’Hondtsche H?chstzahlverfahren)、“嘿爾—尼邁耶計算法”(das Hare/Niemeyersche Berechnungsverfahren)*直至1982年，德國聯(lián)邦眾議員選舉在分配議席時，采用“頓特最高平均數(shù)法(das d’Hondtsche H?chstzahlverfahren)。1987 年改為“嘿爾—尼邁耶計算法”(das Hare/Niemeyersche Berechnungsverfahren)。具體計算方式請參見李建良：《政黨比例代表制與選舉平等原則：以德國聯(lián)邦眾議院選舉制度為中心》，《歐美研究》第29卷第2期，第110—116頁。，自2009年起，開始適用圣拉格·謝波爾斯計算法(Verfahren nach Saint Lagué/Schepers)。以后者為例，議會席次分配分為兩個步驟：首先是上層分配(Oberverteilung)。依據(jù)聯(lián)邦選舉法第6 條第6 項第1 句規(guī)定，任何政黨必須獲得全國有效第二票總數(shù)5%以上，或者在單一選區(qū)選舉中至少贏得3 個直接議席，才有資格參與國會席次的分配。前者被稱為“百分之五條款”(Fünf-prozent-Sperrklausel)，而后者則是所謂的“基本議席條款”。各政黨在全國各選區(qū)所獲得第二張選票之總和為分配聯(lián)邦議席的根據(jù)。

2009 年第17 屆聯(lián)邦眾議院議員選舉中，只有社民黨、基民黨/基社黨、自民黨、綠黨及左翼黨可以參與由第二票產(chǎn)生的席次分配。這6個政黨獲得全德有效第二票43 371 190中的40 764 288票*其中的落差2 606 902張票為其他小黨所獲，由于未能滿足“政黨必須獲得全國有效第二票總數(shù)5%以上，或者在單一選區(qū)選舉中至少贏得3 個直接議席”的條件而被視為廢票。，除以應(yīng)分配之席次598，得出的商數(shù)68 167.706，即分配除數(shù)。通過第二個公式，再將各政黨所獲得的第二票票數(shù)除以分配除數(shù)，得出的商數(shù)經(jīng)過四舍五入后取得的數(shù)值，就是該黨在上層分配時在聯(lián)邦眾議院所獲得的席位數(shù)。例如基民黨所獲得的第二票為1 828 277，除以68 167.706，得出商數(shù)為172.52，經(jīng)過四舍五入后為173。因此基民黨在上層分配中，分得聯(lián)邦眾議院中的173席。

其次是下層分配。各個政黨在上層分配中所取得的席位，按照聯(lián)邦選舉法第七條第3項第1句的規(guī)定，依舊按照圣拉格·謝波爾斯計算法再次分配到各州黨部名單上去，也叫做下層分配(Unterverteilung)。計算公式與在聯(lián)邦層面的分配方式相似：

繼續(xù)以基民黨為例，其上層分配中所得席位為173席，由于該黨在全國所得的第二票總數(shù)為1 828 277票，第二次的分配除數(shù)即68.371。2009年大選中，基民黨在巴登符騰堡州(后簡稱“巴符州”)所得第二票總數(shù)為1 874 481，因此，該州基民黨可以在聯(lián)邦眾議院中獲得27.41個議席，四舍五入后為27個議席。

一般而言，各州黨部依據(jù)第二張選票數(shù)所分配取得的席次，減去該黨在本州通過單一選區(qū)多數(shù)決的方式選舉產(chǎn)生的直接席次，即為該州黨部候選人名單上所能獲得的席次。由此可見，選民在相當(dāng)大的程度上直接決定了眾議院人員的組成，這也解釋了為什么德國并不會完全放棄比例制中“個人化”因素的原因。在上例中，若基民黨在巴符州第一票選舉中獲得全州38個選區(qū)中的25個直接席次，那么，排除已經(jīng)當(dāng)選的直接席次的候選人，在州黨部名單上依次排名最前的兩名勝出，成為聯(lián)邦議員*在德國選舉中，存在“重復(fù)提名”的設(shè)計，又稱為“雙重候選制度”(Doppelkandidatur)，是指具有提名權(quán)的政黨使本黨某些候選人不僅可以在單一選區(qū)中參與競選，并同時出現(xiàn)在各州的黨部名單上的制度安排。如果具有雙重候選人身份的某候選人以第一票當(dāng)選，那么他在州黨部名單上的位置則由下一個排序的候選人往前遞補。其目的在于保障本黨在聯(lián)邦眾議會領(lǐng)導(dǎo)層中不可或缺的重要成員更有機會當(dāng)選。Wichard Woyke,Stichwort:Wahlen:EinRatgeberfürW?hler,WahlhelferundKandidaten(Springer VC 12 Auflage), S. 94.。然而，在2009年的聯(lián)邦選舉中基民黨在巴符州贏得第一票選舉中的大勝，在全州38個單一選區(qū)中將37個直接席次收入囊中，遠(yuǎn)超其按照圣拉格·謝波爾斯計算法該黨在巴符州所應(yīng)得的席次(黨部名單在這種情況下，將不存在被考慮的空間)。超出第二票得票比例的應(yīng)分配席次外的10席，即為超額議席。然而，沒有任何理由阻撓直接席次的當(dāng)選者(即使多于按照比例應(yīng)分配席位)進(jìn)入議會，他們是該州某一地方選區(qū)在聯(lián)邦議會中唯一一位代表，沒有哪位候選人該打上“超額議員”的標(biāo)簽而被犧牲。然而，1949年以來，所有的超額議席均為大黨所斬獲(見圖2)，并為他們帶來不合第二票換算比例的席位及議會影響力。修訂前的《聯(lián)邦選舉法》對這種比例偏差予以容忍，根據(jù)第六條第5 項規(guī)定，超額議席不得重新計算(verrechnet)，其他政黨亦不得因此獲取平衡議席(Ausgleichmandaten)。在這樣的游戲規(guī)則中，席位和心理上都不能得到“平衡”的其他黨派，自然要為權(quán)力而斗爭。

二、“超額議席”的影響

兩德統(tǒng)一前，超額議席的問題并不突出，對聯(lián)邦眾議院的選舉結(jié)果幾乎不產(chǎn)生重大影響*統(tǒng)一前，每次大選的超額議席都不會超過5席。。兩德統(tǒng)一后，超額議席問題越來越受到公眾的關(guān)注，不僅僅因其在數(shù)量上明顯增多(2002年為5席，2005年為16席，2009年為24席)，甚至在選票膠合時將決定某一政黨是否有能力組閣。例如在1994年大選中，若無超額議席的計入，科爾(Helmut Kohl)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合執(zhí)政黨團(tuán)僅能憑借2票的差距在聯(lián)邦眾議院掌握極微弱的多數(shù)；然而，此次大選中所產(chǎn)生的16個超額議席中，執(zhí)政黨團(tuán)獲得12席，社民黨作為反對黨僅有4席，這樣一來，執(zhí)政黨團(tuán)組成穩(wěn)固的多數(shù)，與反對黨團(tuán)的差距拉大為10席次。不僅如此，超額議席甚至挽救了科爾的總理寶座。因為議會選舉組成后，在總理選舉中科爾需要得到新議會過半數(shù)的支持才能成為新一屆的總理。然而在投票過程中，有三個執(zhí)政黨團(tuán)的議員跑票，科爾僅以一票的優(yōu)勝當(dāng)選總理，足見超額議席的重要性*1994年的聯(lián)邦議會由672名議員組成，聯(lián)合執(zhí)政黨團(tuán)為341席(超額議席16席)，反對黨團(tuán)為331席(超額議席4席)，總理選舉時有效票為671票，科爾需獲得不少于337票才能當(dāng)選。在總理選舉投票中，有3位聯(lián)合執(zhí)政黨團(tuán)的議員跑票，科爾最終得票338票，僅以一票優(yōu)勝當(dāng)選總理。若無超額議席“護(hù)駕”，則將出現(xiàn)總理選舉流產(chǎn)的尷尬局面。Peter Schindler:DatenhandbuchzurGeschichtedesDeutschenBundestages1949bis1999 (Baden-Baden 2000), S. 1024.。在2009年選舉中，超額議席再創(chuàng)新高，達(dá)到歷史最高值24席，且全部由聯(lián)盟黨(基民盟/基社盟)收入囊中。聯(lián)盟黨取得的超額議席所產(chǎn)生的選舉效果就好比在全國范圍內(nèi)，另有175萬人在第二票中投票支持聯(lián)盟黨，從數(shù)量上來看也恰恰是柏林有效第二票的票數(shù)總和。換言之，超額議席的存在，使得聯(lián)盟黨借此多出一個首都選舉人數(shù)量的支持者。如果說在2009年大選中，一個社民黨議員的勝出需要68 428第二票支持的話，那么基民黨則只需60 971個支持者的第二票便可將一席入賬*Joachim Behnke, überhangmandateundnegativesStimmgewicht:ZweimannwahlkreiseundandereL?sungsvorschl?ge, Zeitschrift für Parlamentsfragen, Heft 2/2010, S. 248.。就此，社民黨議會黨團(tuán)在推動議會改革無果的情況下，聯(lián)合綠黨以“超額議席”侵犯選舉平等原則為由，訴諸“規(guī)范審查程序”將《選舉法》告訴至聯(lián)邦憲法法院。

三、憲法爭議——“超額議席”與選舉平等

根據(jù)《德國基本法》第三十八條第1款，德意志聯(lián)邦議會議員依普通、直接、自由、平等及無記名的選舉產(chǎn)生，成為基本法在選舉領(lǐng)域設(shè)定的五項基本原則，同時也是德國公民選舉權(quán)所保障的內(nèi)容*Dieter C. Umbach,Grundgesetz:MitarbeiterkommentarundHandbuchBandII(C.F. Müller 2002), S. 57—79.。然而，選舉平等原則在不同的選舉制度下的內(nèi)涵不盡相同*Heinrich Lang,WahlrechtundBundesverfassungsgericht:eineSkizzeaktuellerwahlrechtlicherEntscheidungenundProbleme(Baden-Baden: Nomos 2014), S. 46.。在這里我們著重闡釋聯(lián)邦憲法法院的理解。

(一)“個人化比例選舉制”下的選舉平等原則(Wahlrechtsgeleichheit)

聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，選舉平等原則要求盡可能使全體國民以形式平等方式(in formal m?glichst-gleicher Weise)行使選舉權(quán)及被選舉權(quán)，無論個人在教育、宗教、財產(chǎn)、社會地位、家庭出身、人種上有何差異，其政治權(quán)利應(yīng)視為平等*BVerfGE 6, 84<92>(Urteil vom 23. Januar 1957); BVerfGE 11, 351<355>(Urteil vom 2. November 1960); BVerfGE 13, 243<246>(Beschluss vom 6. Dezember 1961); BVerfGE 78, 350< 357 f.>( Beschluss vom 21. Juni 1988).。民主原則與平等選舉原則具有高度關(guān)聯(lián)性，在政治意志(Willensbildung)形成的過程中，所有參與人均享有同等影響力(gleichen Einfluss)*BVerfGE 11, 351<360> (Urteil vom 2. November 1960).。僅就選舉權(quán)部分而言，如果說普選原則(Grundsatz der Allgemeinheit)要求每個符合選舉條件的公民具有相同機會參與選舉(gleicher Zugangzur Wahl)的話*楊承燁：《由憲法平等選舉原則評析我國立法委員選舉制度》，《中研院法學(xué)期刊》2014年第15期，第339頁。，那么平等選舉原則則關(guān)注每個人行使選舉權(quán)時，其選票具有同等的“計算價值”(Z?hlwert)，也就是一人一票，并且在計票時同票同值*BVerfGE 95, 335 <353> ;BVerfGE 121, 266 <296>.，禁止差別對待*如我國選舉法在2010年修訂前，1953年《選舉法》中的“八分之一條款”和1995年《選舉法》中的“四分之一條款”，即按不同比例分配城鄉(xiāng)代表的規(guī)定便是違反了選舉權(quán)平等。城鄉(xiāng)選民雖然一人一票，但同票不同值。參見趙曉力：《論全國人大代表的構(gòu)成》，《中外法學(xué)》2012年第5期，第974—976頁。。

一般而言，以“選人”為中心的多數(shù)決選舉制度只能夠貫徹計算價值平等*BVerfGE 121, 266 <296>; BVerfGE 95, 335 <353>.，所以，對多數(shù)決選舉制而言重要的是全國各個選區(qū)的人口規(guī)模要盡可能相同*如1871年德意志帝國眾議院(Reichstag)選舉采用多數(shù)選舉原則，原則上按照每10 萬人劃分一個選區(qū)。不過，1871 年選區(qū)劃分并未因人口遷移狀況的變化而調(diào)整。到了1918年，由于農(nóng)村選區(qū)人口大量流失，城市與工業(yè)地區(qū)當(dāng)選人的得票數(shù)往往數(shù)倍于鄉(xiāng)村地區(qū)的當(dāng)選人，也就是說每一個議員背后所代表的人口數(shù)城鄉(xiāng)差異極大，盡管城鄉(xiāng)的選票在計票時是平等的，但反映在可推選出國會議員的結(jié)果上，城市選民的選票無疑被大打折扣。這顯然不利于選民主要集中于城市和工業(yè)區(qū)的社民黨。如果按照人口規(guī)模重新劃分選區(qū)，社民黨在議會中應(yīng)該擁有更多議席，從選民的角度而言，他們應(yīng)該在議會中擁有更多的代表，來代表新興工業(yè)區(qū)和新興社會階層的利益和政治訴求。，也就是說，每一位議員所代表的選民(無論是不是他的支持者)數(shù)量相同*BVerfGE 1, 208 <246 f.>; 16, 130 <139>; 95, 335 <353> ;BVerfGE 121, 266<296>.Karl-Edmund Hemmer et al.,StaatsrechtII:DasPrüfungswissen(hemmer/wüst Verlags 2013), Rn. 255.。然而，在單一選區(qū)相對多數(shù)決制下，每個選區(qū)只能選出一位議員，落選者所獲得的選票在議會的席位分配時將不予考慮，各政黨在全國所獲得的選票數(shù)與議會席位數(shù)可能出現(xiàn)嚴(yán)重不匹配的情況*蘇子喬、王立業(yè)：《選擇投票制與英國國會選制改革》，《東吳政治學(xué)報》2013年第2期，第71頁。。多數(shù)決制可能導(dǎo)致的“比例性偏差”在德國因采取第二票“選黨”的比例制選舉設(shè)計的引入而被糾正。舉例而言，支持“環(huán)保主義”、“綠色政治”的綠黨選民分散在德國的各個選區(qū)，若采用多數(shù)決制，則該黨將無緣議會。盡管選民一人一票，在計算時票值相當(dāng)。但“贏者通吃”的游戲規(guī)則，無疑使投向該黨候選人的選票作廢。然而若是比例代表制，選民投向政黨的第二票，不是在各個選區(qū)，而是在全國加總，每一票都將影響該黨在議會中得以分配到的席位數(shù)。由此可見，每一個選民的第二票都擁有相同的影響力，即效果的平等(Erfolgswert)，在國會席次分配時具有相同的價值。每一張選票中所蘊含的政治立場匯聚，可以相應(yīng)地呈現(xiàn)在席次分配結(jié)果上，決定了國會中的政治光譜。上文提到，由于“超額議席”的存在，在2009年聯(lián)邦選舉的結(jié)果平等方面，一位社民黨和一位基民黨議員進(jìn)入議會所需的選票數(shù)存在較大出入，不同政黨的支持者對選舉結(jié)果的影響力出現(xiàn)偏差。盡管尚未影響政權(quán)的穩(wěn)定與平順的更迭，但超額議席所涉及到議席分配的實質(zhì)公平性，的確與比例代表制的精神不符*蔡學(xué)儀：《解析單一選區(qū)兩票制》，臺北：五南圖書出版股份有限公司，2003年，第173頁。。

(二)聯(lián)邦憲法法院的立場

就爭議焦點——若超額議席未予以調(diào)整或重新計算分配席次，是否抵觸《德國基本法》第38 條第1 項第1 句所揭示之選舉平等原則——來說，聯(lián)邦憲法法院早在1956年《選舉法》第二次修訂時就曾對此進(jìn)行過審理*BVerfGE 7, 63(Beschluss vom 3. Juli 1957).。之后，也多次就該問題作出判決*分別是BVerfGE 16, 130 (Beschluss vom 22. Mai 1963);BVerfGE 79, 169(Beschluss vom 24. November 1988); BVerfGE 95, 335(Beschluss vom 10. April 1997)等等。，總的來說，傾向于持合憲立場，即：若超額議席導(dǎo)致的對選票結(jié)果平等的偏差可以保持在一個狹小界限范圍內(nèi)，則法院對此將不按照違憲處理。然而，若該制度漏洞為政黨操縱選舉留下隱患，法院屆時將會重新考慮“超額議席”的合憲性問題*BVerfGE 7, 63<75>.。兩德統(tǒng)一后，超額議席的影響力日趨明顯，第二庭的8位法官在1997年的審理過程中陷入4:4的僵局，雙方各執(zhí)一詞*鑒于聯(lián)邦憲法法院法第15 條第4 項第3 句規(guī)定，在規(guī)范審查程序中(即審理聯(lián)邦法或州法在形式上或?qū)嵸|(zhì)上是否符合基本法)，合議庭票數(shù)相同時，不得確認(rèn)違憲或抵觸其他聯(lián)邦法。?！俺~議席”的合憲性地位岌岌可危。時隔10年，該爭議引起的憲法爭訟再次浮出水面*BVerfGE 121, 266(Urteil vom 3. Juli 2008).，言辭閃爍的2012年判決盡管沒有完全禁止超額議席，但卻成為終結(jié)這一怪現(xiàn)象的開始。

1.合憲論

合憲論的觀點認(rèn)為：在德國，若不放棄聯(lián)邦制下的“個人化比例選舉制度”，無論選擇任何一種席次分配方法都不可能達(dá)成絕對的平等結(jié)果*BVerfGE 79, 169 <172>.。制憲者通過《德國基本法》第三十八條第3款“選舉由聯(lián)邦法律予以規(guī)定”，將選舉法的制定權(quán)與選舉制度的選擇權(quán)賦予議會*BVerfGE 3, 19 <24>; BVerfGE 59, 119 <124>.。也就是說，制憲者有意識地將“一部分憲法實體內(nèi)容讓渡與立法機關(guān)填補”*BVerfGE 95, 335<349>.。這意味著，基本法可以任由立法機關(guān)自行決定究竟是采取多數(shù)決選舉制還是比例選舉制；立法機關(guān)也同樣可以將兩者結(jié)合*BVerfGE 6, 84 <90>; 6, 104 <111>; BVerfGE 95, 335<349>.。聯(lián)邦眾議院選舉采用“個人化比例選舉制”，在比例選舉制中加入單一選區(qū)的相對多數(shù)決選舉因素為立法者的選擇，兩種制度各自以不同的方式，取得其代議制民主的合法性*BVerfGE 95, 335<351>.：通過單一選區(qū)多數(shù)決強化“政治本地化”(“Politikvor Ort”)、議員與所在選區(qū)選民(Bürgern?he)的關(guān)系以及議員作為全體人民代表的代議地位。又通過比例制在民意機關(guān)中忠實地反映選民中政黨組合的情況(parteipolitische Gruppierung)*Dieter Nohlen,Wahlrechtundparteiensystem:zurTheorieundEmpiriederWahlsysteme, (Opladen[u.a.]: Budrich2009), S. 155.。

主張合憲論之法官還認(rèn)為，“個人化比例選舉制”是一種獨立的選舉體制，它雖然是一種比例選舉體制，但卻也是一種特殊的、經(jīng)由多數(shù)決選舉因素修正的選舉體制。立法機關(guān)并未將依照第二票分配的比例選舉制提升為唯一的席次分配體制(Verteilungssystem)*BVerfGE 95, 335<356>.，因此，超額議席應(yīng)當(dāng)視為在單一選區(qū)贏得的“直接議席”，并非分配給政黨以超出比例的名單議席，所以不存在與其他政黨進(jìn)行席次間平衡的理由。

2.違憲論

一般而言，立法者可以對選舉制度進(jìn)行自由設(shè)計*BVerfGE 1, 208 <246>; 6, 84 <90>; 34, 81 <100>: 131, 316<334>.?；痉ǖ谌藯l第1款只是列明選舉的基本原則，且第3款將具體的選舉制度選擇和內(nèi)容規(guī)定委任于立法者。立法者在制定選舉制度時，固然享有一定的形塑空間(Gestaltungsspielraum)，然而，這一權(quán)力要以選舉的基本原則，即普通、直接、自由、平等等原則為限，并受到上述憲法原則的拘束*95, 335<395>.。也就是說，無論立法者采取何種選舉制度，均須恪守選舉平等原則的基本要求，其中包括計票價值的平等與效果平等。若立法者對效果平等，即每張選票有效影響議會的席次分配的程度作出差別對待的話，須有“絕對必要的理由”(zwingende Gründe)*BVerfGE 14, 121 <133>; 24, 300 <341>; 28, 220 <225>; 93, 373 <377>.，即有造成政黨林立、國會功能不彰、政府運行困難等后果的可能*例如說“百分之五限制條款”就是對絕對效果平等的破壞，因此必須存在“絕對必要的理由”以使其正當(dāng)化。在1957年關(guān)于“百分之五限制條款”是否合憲的判決(BVerfGE 6, 84)中，法院指出“若從徹底平等原則的角度出發(fā)，所有政黨經(jīng)由選舉均有機會進(jìn)入國會。如果議會需要將國民內(nèi)部存在的政治意見，嚴(yán)格的復(fù)制、反映出來的話，則國民代表將很難形成多數(shù)派，無法實現(xiàn)大的政黨在議會內(nèi)部的協(xié)同工作”。臺灣陳春生大法官在對本案的評論中亦指出：“但魏瑪時代的經(jīng)驗表明，沒有門檻的限制，可能招致國會內(nèi)大小政黨林立，造成國會功能不彰，政府運行困難的情況。因此二戰(zhàn)后德國盡管仍沿襲過去比例代表選舉制度，卻增加了門檻條款，以排除小黨進(jìn)入國會的機會?！标惔荷骸度嗣裾紊蠙?quán)利平等之研究——以德國法制為比較參考對象》，范光群：《程序正義、人權(quán)保障與司法改革：范光群教授七秩華誕祝壽論文集》，臺北：元照出版，2009年，第11頁。。差別對待必須是避免上述風(fēng)險所必要者，始得為之。即使如此，若立法者存在另一種制度選擇，可以避免差別對待并使憲法所保障的法益得到更好的保障，則所謂“絕對必要的理由”將不復(fù)存在。在選舉中明明存在超額議席，卻不予以調(diào)整或重新計算分配席次，則選民對聯(lián)邦眾議院的政治組合將不享有相同的影響力。在1997年判決中，持違憲論的法官認(rèn)為可透過結(jié)算平衡程序(Verrechnung)來解決個人化比例選舉制所產(chǎn)生之超額議席問題。

3.2012年判決——未置可否，“十五席次”為限

憲法法院2012年判決并未完全否定“超額議席”的合憲性，但也指出，從1997年判決作出后的幾屆選舉的情況來看，超額議席的數(shù)量已經(jīng)超出可以容忍的范圍(hinnehmbaren Umfang)*BVerfGE 131, 316<371>.，并在可預(yù)見的未來沒有回落的可能。超額議席已經(jīng)帶來議會中政黨實力對比的變化以及選民行為的調(diào)整，并將改變聯(lián)邦眾議院以比例選舉為原則的基本特征。建立在兩票制基礎(chǔ)上的選舉操縱可能性越來越大，議會有義務(wù)消除“柏林第二票現(xiàn)象(“Berliner Zweitstimmen”)。

該判決不得不說是法院在先例的基礎(chǔ)上與政治現(xiàn)實之間所作出的妥協(xié)。最受詬病之處在于，聯(lián)邦憲法法院并不完全禁止超額議席的存在，但數(shù)額不得超過15 個。對這一數(shù)額上限的做出，法官并未做出充分論證。然而，牽動四千萬選民，299個選區(qū)的聯(lián)邦大選中，要求各個參選黨派嚴(yán)格控制超額議席不得超標(biāo)，實非人力所能為*Heinrich Lang,WahlrechtundBundesiverfassungsgericht:eineSkizzeaktuellerwahlrechtlicherEntscheidungenundProbleme(Baden-Baden: Nomos2014), S. 71.。無怪乎朗(Lang)教授戲稱：“憲法法院給立法者出了一道關(guān)于圓形面積計算的家庭作業(yè)。并且還存在另一個問題，若在選舉中基民黨和社民黨各獲8席超額議席則有違憲之嫌，然而，若某一政黨獨占15席則可高枕無憂，的確令人匪夷所思。”*呂坤煌：《德國聯(lián)邦眾議院議員選舉制度之改革》，《國會月刊》第42卷第5期，第95頁。

四、改革何時了？

鑒于2011年《選舉法》修訂的失敗教訓(xùn)*由于選票“負(fù)面效應(yīng)(negative Stimmgewicht)”的存在，聯(lián)邦憲法法院曾于 2008年審理了《選舉法》相關(guān)條款的合憲性問題。在判決作出后，慷慨地為眾議院設(shè)定了3年的改革寬限期(nderungsfrist)，2009年大選甚至是在合憲性極其可疑的《選舉法》指引下進(jìn)行。在之后的兩年半中，各議會黨團(tuán)任由時光蹉跎而無所作為。后因?qū)捪奁谂R近期滿，各黨推出法律修訂草案，卻亦無法達(dá)成共識。在聯(lián)邦憲法法院所設(shè)定的期限屆滿3 個月后，聯(lián)邦眾議院在2011 年9 月29 日，僅以執(zhí)政黨團(tuán)所形成的多數(shù)，而非跨朝、野黨派達(dá)成的多數(shù)通過對《選舉法》的第19次修訂。在當(dāng)天舉行的議會辯論中，反對黨代表聲明，將轉(zhuǎn)移戰(zhàn)場，就執(zhí)政黨團(tuán)通過的聯(lián)邦選舉法修正案向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟。，聯(lián)邦憲法法院在此次判決做出后，并未給予眾議院過長的調(diào)整緩沖期，而是責(zé)令其在2013年9月舉行的18 屆聯(lián)邦眾議院選舉前修正并通過新的《選舉法》。修法工作迫在眉睫，必須化解朝、野黨團(tuán)之間的利益沖突，方可順利完成，聯(lián)合執(zhí)政黨團(tuán)與在野黨終于就修法內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成共識*Niels Dehmel et al.,DasneueWahlgesetzzurBundestagswahl2013.EineReformderReformderReformistunvermeidlich, ZParl, 44. Jg. (2013), H. 1, S. 201.。漢斯·邁爾教授(Hans Meyer)總結(jié)本次修訂最重要的目的在于“對舊《選舉法》由超額議席所帶來的制度紅利(Bonuswirkung)進(jìn)行無害處理”*Hans Meyer,DasBundestagswahlrecht2013, in: Der Bürger im Staat, 63. Jg. (2013), H. 3, S. 209.。為解決超額議席所討論的兩個方案是：某一州黨部所提出的名單議員數(shù)將因該黨在其他聯(lián)邦州獲得超額議席而縮減；或通過平衡議席來彌補《選舉法》中違反平等原則的缺陷，也就是說，若一個政黨獲得的直接議席數(shù)多于其按第二票應(yīng)得的配額，則其他政黨將獲得平衡議席，直至各政黨議席總數(shù)盡可能精確符合其在第二票中獲得的選票比例，使得“超額議席”的影響得到中和。前一種改革方案因觸動各個政黨州黨部的奶酪而被抵制，無疾而終*Hans Meyer,DasBundestagswahlrecht2013, in: Der Bürger im Staat, 63. Jg. (2013), H. 3, S. 209.。而利益均沾的平衡政策之所以能為各個黨派所接受，是因其對各個政黨而言將產(chǎn)生“多贏”的效果——聯(lián)邦眾議院將因此增加50 至70 席，甚至由此議席增加至800席*從2013年大選經(jīng)驗來看，只有CDU存在四席“超額議席”，然而，為了實現(xiàn)政黨間第二票的比例平衡，聯(lián)邦眾議院竟然擴(kuò)張至631席。其中基民黨 13席，社民黨10席，綠黨2席，左翼黨4席?？梢娮h會席位迅速膨脹并非完全是危言聳聽。Dagobert Ernst,Warumdern?chsteBundestagsogar800Sitzehabenk?nnte, im Die Westdeutsche Allgemeine, 12.09.2013.http://www.derwesten.de/thema/bundestagswahl—2013/warum-der-naechste-bundestag-800-sitze-haben-koennte-id8429544.html.。在法案通過時投贊成票的議員實質(zhì)上也是為自己在下一界選舉中有更大的勝算投票*Joachim Behnke,DasneueWahlgesetz,sicherlichnichtdasletzte, Recht und Politik 49 (2013), S. 8f.。

匆匆出臺的新《選舉法》遭到學(xué)界及民眾普遍的批評，被認(rèn)為是“反復(fù)無常、自相矛盾和低效的”*Joachim Behnke,DasneueWahlgesetzimTestderBundestagswahl2013, ZParl Heft 1/2014, S. 17.，是“不成器的立法技術(shù)的典范”(Muster grob missratener Gesetzgebungskunst)，“政客們無可辯駁，這是自我牟利(Selbstbedienung)的立法”*Hans Meyer,DasBundestagswahlrecht2013, in: Der Bürger im Staat, 63.Jg.(2013), H.3， S. 212.；并預(yù)言“修訂的修訂是不可避免的”*Niels Dehmel et al., Das neue Wahlgesetz zur Bundestagswahl 2013. Eine Reform der Reform der Reform ist unvermeidlich, ZParl, 44. Jg. (2013), H. 1, S. 201—213.，“就沖著這個立法文件糟糕的遣詞造句也得重新修訂”*Friedrich Pukelsheim / Matthias Rossi,ImperfektesWahlrecht, Zeitschrift für Gesetzgebung 28. Jg. (2013), H. 3, S. 222.。本文無意介紹本次修法的成果，是因即使常年跟蹤《選舉法》動向的德國公法學(xué)者都大呼立法文本“詰屈聱牙”，“會出現(xiàn)嚴(yán)重的理解錯誤”*Florian Grotz,HappyEndoderendlosesDrama?DieReformdesBundestagswahlsystems, im Eckhard Jesse,BilanzderBundestagswahl2013 :Voraussetzungen,Ergebnisse,Folgen(Baden-Baden: Nomos Verl.-Ges., 2014), S. 398.。經(jīng)由朝、野黨團(tuán)妥協(xié)所完成的選舉制度改革，是否臻于完善，仍有待觀察。5年的拉鋸戰(zhàn)后，新《選舉法》終于可在合憲性問題上放心無虞。然而，日益臃腫的民意機關(guān)的決策力、令人生疑的立法動機以及令人望而生畏的立法文本使得選舉法改革遠(yuǎn)沒有劃上句號。

【責(zé)任編輯：趙洪艷；責(zé)任校對：趙洪艷，張慕華】

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.01.011

作者簡介：秦靜，中山大學(xué)中國公共管理研究中心，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州 510275)。

基金項目：教育部第 48 批留學(xué)回國人員啟動基金；高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費：中山大學(xué)青年教師培育項目；中山大學(xué)中國公共管理研究中心基地自設(shè)項目

*收稿日期：2015—09—26