嚴 海 兵

中國人大代表選舉程序制度化的指標與測量*

嚴 海 兵

摘要：經(jīng)過60多年的發(fā)展，中國人大代表選舉程序越來越詳備和完善。如何從學(xué)理上評估人大代表選舉程序的發(fā)展歷程，成為人大選舉研究的重要議題。在建立衡量人大代表選舉程序制度化水平的理論框架和指標體系的基礎(chǔ)上，通過詳實的數(shù)據(jù)資料，從過程取向和結(jié)果取向兩種途徑分析中國人大代表選舉程序制度化的過程。研究發(fā)現(xiàn)，從過程取向來說，人大代表選舉程序在自主性、復(fù)雜性和標準化三個指標方面都體現(xiàn)了制度化的趨勢；從結(jié)果取向來說，人大代表選舉程序的制度化程度總體上也是不斷提高的。

關(guān)鍵詞：人大選舉； 選舉程序； 制度化； 自主性； 復(fù)雜性； 標準化

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議制定的建國大綱——《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，規(guī)定新中國實行人民代表大會制度和普選制度。1953年2月11日，中央人民政府委員會第22次會議通過了新中國第一部選舉法，即《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。這部法律共10章66條，從代表名額分配、選民登記、代表候選人的提出、投票程序等方面對各級人大代表的選舉做出了詳細規(guī)定，標志著中國人大代表選舉程序的正式確立。1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過了中華人民共和國第二部選舉法，30多年來對這部選舉法進行了5次修改，分別為1982年12月10日五屆全國人大五次會議第一次修改，1986年12月2日六屆全國人大常委會十八次會議第二次修改，1995年2月28日八屆全國人大常委會十二次會議第三次修改，2004年10月27日十屆全國人大常委會十二次會議第四次修改以及2010年3月14日十一屆全國人大三次會議第五次修改。

經(jīng)過60多年的發(fā)展，中國人大代表選舉程序越來越詳備和完善。如何從學(xué)理上評估人大代表選舉程序的發(fā)展歷程，成為人大選舉研究的重要議題?，F(xiàn)有的研究一般首先按照時間順序?qū)x舉程序或人大制度的發(fā)展劃分出若干階段，然后概括每個階段的發(fā)展成績，最后指出發(fā)展的局限和政策建議。王維國、謝蒲定，浦興祖，陳寒楓、楊一凡等人的論文大體上屬于這種研究模式①參見王維國、謝蒲定：《改革開放以來我國人民代表大會制度的發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗》，《政治學(xué)研究》2008年第6期；浦興祖：《論民主視野中的我國選舉法修改》，《復(fù)旦學(xué)報》2011年第2期；陳寒楓、楊一凡：《我國選舉法律制度的發(fā)展沿革》，《人大研究》2011年第9期。。林猛、王冠杰、何君安所著的《新中國選舉制度發(fā)展歷程》一書是專著方面的典型，此書按照時間順序，把1949年以來的人大選舉制度的發(fā)展劃分為建立時期、恢復(fù)時期、調(diào)整時期、發(fā)展時期、完善時期、提升時期等六個階段，并對每個階段的制度建設(shè)和運行狀況進行了詳細的闡述②林猛、王冠杰、何君安：《新中國選舉制度發(fā)展歷程》，北京：世界知識出版社，2013年。。這些研究對于把握人大代表選舉程序發(fā)展的脈絡(luò)具有重要意義，但是沒有指出人大代表選舉程序發(fā)展的具體程度。本文將從制度化的角度來考察中國人大代表選舉程序的發(fā)展過程，試圖建立一種衡量人大代表選舉程序制度化水平的理論框架和指標體系，從而深化人們對于人大代表選舉程序發(fā)展的認識，為人大代表選舉研究的知識積累做出一點貢獻。

一、概念與指標

制度化(institutionalization)是組織或程序的運作模式穩(wěn)定化的過程，它是組織或程序有效發(fā)揮作用的前提，也是衡量制度發(fā)展的一個重要概念。亨廷頓在1965年首先把這個概念引入政治學(xué)的分析當中*參見Huntington, Samuel P, Political development and political decay,WorldPolitics, 1965,Vol. 17,No.3,pp.386—430。在亨廷頓之前，對制度化的探討主要局限在社會學(xué)領(lǐng)域，例如Parsons, Talcott,Essaysinsociologicaltheory,Simon and Schuster, 2010[1954]; Loomis, Charles P, Social change and social systems,Socialtheory,values,andsocioculturalchange,1963,pp. 185—216; Eisenstadt, Shmuel Noah,Institutionalization and change,AmericanSociologicalReview,1964,pp.235—247。，此后這個概念被學(xué)者們廣泛用于分析各種政治組織(制度)和政治現(xiàn)象，包括政黨和政黨制度、立法機關(guān)、國際組織、非政府組織、政治參與、新興獨立國家的政治體系、政治精英的演變以及地方共同體，等等。其中，波斯比爾(Nelson Polsby)在1968年發(fā)表的《美國眾議院的制度化》(TheInstitutionalizationoftheU.S.HouseofRepresentatives)一文中分析了美國眾議院變遷的制度化特征，首次建立了立法機關(guān)制度化(Legislative institutionalization)的分析框架。波斯比爾的分析框架已經(jīng)成為研究立法機關(guān)制度化的典范，后來一些學(xué)者雖然對他確立的制度化原則提出了批評*例如Sisson, Richard,Comparative legislative institutionalization: a theoretical exploration,Legislaturesincomparativeperspective,1973,pp. 17—38; Cooper, Joseph, and David W. Brady, Toward a diachronic analysis of Congress,AmericanPoliticalScienceReview, 1981,Vol. 75,No.4,pp.988—1006。，但大部分學(xué)者對立法機關(guān)制度化的研究都受到了他的影響*例如Chaffey, Douglas C,The Institutionalization of State Legislatures: A Comparative Study,TheWesternPoliticalQuarterly,1970,pp.180—196; Hibbing, John R,Legislative institutionalization with illustrations from the British House of Commons,AmericanJournalofPoliticalScience,1988,pp. 681—712; Canon, David T,The Institutionalization of Leadership in the US Congress,LegislativeStudiesQuarterly,1989,pp. 415—443; Van Der Slik, Jack R,The Early Institutionalization of Congress,Congress&thePresidency:AJournalofCapitalStudies, Vol.16,No.1,Taylor & Francis Group, 1989; Squire, Peverill,The theory of legislative institutionalization and the California assembly,TheJournalofpolitics, 1992, Vol.54,No.4,pp. 1026—1054。。

在指標設(shè)計方面，亨廷頓最早提出了制度化的測量指標，他的指標體系包括四個維度：(1)適應(yīng)性，測量指標包括組織或程序存在的年齡、領(lǐng)導(dǎo)人換代的次數(shù)和組織職能的適應(yīng)性；(2)復(fù)雜性，測量指標包括下屬組織的數(shù)量和專門化水平；(3)自主性，測量指標包括組織或程序所代表的利益范圍，以及外部勢力干預(yù)或進入組織的難度；(4)內(nèi)聚力，測量指標包括組織或體系成員意見一致的狀況*Huntington, Samuel P,Political development and political decay,WorldPolitics，1965, Vol. 7,No.3, pp.386—430.。亨廷頓的四個維度之間存在相互矛盾的問題，比如復(fù)雜性和內(nèi)聚力，一般來說一個組織的復(fù)雜程度越高就越難保持內(nèi)聚力。因此，波斯比爾在研究立法機關(guān)制度化時，在亨廷頓的指標體系基礎(chǔ)上進行了修改。

波斯比爾認為，制度化的組織包含三個主要特征：(1)具有相對清晰的邊界，即與其外部環(huán)境相區(qū)別。它要求組織成員應(yīng)該容易被識別，加入組織有一定的難度，領(lǐng)導(dǎo)原則上從組織內(nèi)部選拔。(2)組織是相對復(fù)雜的，即組織功能存在內(nèi)部分化、組成部分不可替代以及相互依賴。它要求角色分工實現(xiàn)專業(yè)化，對于角色的績效具有廣泛的共享期待，角色錄用和角色流動形成規(guī)律化的模式。(3)用普遍化和自動化的標準處理內(nèi)部事務(wù)。它要求組織行為遵守先例和規(guī)則，考績制度和客觀規(guī)范(impersonal codes)成為慣例*Polsby, Nelson W,The Institutionalization of the US House of Representatives,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1968,Vol.62,No.1,pp.144—168.。波斯比爾用議員平均任期、第一任期的比例、議長上任之前的任職年限以及離任的原因、從資深議員中選拔委員會主席的做法、議會運轉(zhuǎn)的費用支出等可以量化的指標，考察了美國聯(lián)邦眾議院制度化的過程。

不管是亨廷頓，還是波斯比爾，他們關(guān)于制度化研究的共同特點是：首先把制度化分解成若干維度，然后在每個維度下設(shè)置一些可量化的指標，最后通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)來說明研究對象在這些指標上的發(fā)展狀況和趨勢。我們可以把這種研究思路稱為過程取向的制度化研究，接下來我們將首先按照這個思路來考察一下人大代表選舉程序的制度化狀況。不過，亨廷頓和波斯比爾的研究對象側(cè)重于組織，我們的研究側(cè)重于程序，因此不能簡單地直接使用他們的具體指標。我們從自主性、復(fù)雜性、標準化(即規(guī)則的普遍化)三個維度，提出八個衡量人大選舉程序制度化的指標(見表1)。下面我們將運用這些指標對人大代表選舉程序的制度化過程進行具體分析。

表1　制度化的指標

二、制度化的趨勢：過程取向的衡量

(一)自主性

根據(jù)制度化指標中自主性的含義，人大代表選舉程序的自主性意味著選舉程序成為一個獨立的系統(tǒng)，具有相對清晰的邊界，由中立性機構(gòu)來主持選舉工作，選舉結(jié)果不代表特定團體或個人的利益。中國人大選舉程序的自主性主要表現(xiàn)在選舉機構(gòu)的中立性和選舉結(jié)果的多樣性兩個方面。1949年以后，《選舉法》對人大選舉機構(gòu)及其隸屬關(guān)系一共進行了五次修改(見表2)。1953年《選舉法》規(guī)定：“在中央和地方各級人民政府下成立中央和地方各級選舉委員會。”并且“中央選舉委員會由中央人民政府委員會任命之。地方各級選舉委員會由上一級人民政府任命之”。顯然，這個規(guī)定使得人大代表的選舉機構(gòu)依附于行政機關(guān)，從而使行政機關(guān)很容易干涉選舉工作。1979年《選舉法》將縣級以上(不含縣級)人大的選舉機構(gòu)改為本級人大常委會，并受本級人大領(lǐng)導(dǎo)，將縣級選舉委員會由受上一級人民政府領(lǐng)導(dǎo)改為受本級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，將人民公社、鎮(zhèn)的人大選舉委員會由受上一級人民政府領(lǐng)導(dǎo)改為受人民公社管理委員會、鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)；1982年《選舉法》將人民公社改為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，將人民公社管理委員會改為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的人民政府；1986年《選舉法》將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會由受本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)改為受上級選舉委員會領(lǐng)導(dǎo)；1995年《選舉法》將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會改為受上級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。這些修改使各級人大代表的選舉機構(gòu)逐步擺脫了對行政機關(guān)的直接依附，增強了人大代表選舉程序及其操作的自主性。

表2　各級人大的選舉機構(gòu)及其隸屬關(guān)系(1953—2010)

表3　地方各級人大代表中婦女、少數(shù)民族、中共黨員的平均比例(%)

數(shù)據(jù)來源：史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年，第254、270、290頁。

選舉結(jié)果的多樣性體現(xiàn)在人大代表的構(gòu)成上。從人大制度建立開始，中國各級人大的代表構(gòu)成在性別、民族、黨派和階層身份方面一直體現(xiàn)了多樣性和代表性。根據(jù)可以查到的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1953年到2008年，地方各級人大代表中婦女代表的平均比例最低為16.63%，最高為25.47；改革開放以來，各級人大代表中少數(shù)民族代表的平均比例一直在10%以上；從1953年到2008年，地方各級人大代表中非中共黨員的比例最低為24.78%，最高為52.82%(見表3)。從全國人大的情況來看，由于工人和農(nóng)民的比例相對比較低，干部(公務(wù)員)和知識分子的比例相對比較高，歷屆人大代表的人員構(gòu)成具有一定的精英化色彩。不過，總體來說還是體現(xiàn)了多樣性和代表性，因為歷屆全國人大都沒有排斥底層群體、少數(shù)群體和婦女群體。從第一屆到第十一屆全國人大，工人和農(nóng)民代表的比例最低分別為3.14%和5.08%，最高分別為26.71%和20.59%；民主黨派和無黨派代表的比例最低為8.3%，最高為45.51%；少數(shù)民族代表的比例最低為9.4%，最高為14.8%；婦女代表的比例最低為11.63%，最高為21.8%(見表4)。從理論上講，選舉結(jié)果的多樣性意味著選舉程序不受特定勢力的干預(yù)和支配，不是為特定群體利益服務(wù)的，具有自主和獨立的特點。

表4　歷屆全國人大代表的身份構(gòu)成(%)

注：十屆以前代表分類為：工人、農(nóng)民、干部、知識分子、民主黨派和無黨派人士、歸僑、解放軍、其他。十一屆改為職業(yè)分類，分為：公務(wù)員(包括黨委、人大、政府、公檢法、民主黨派、人民團體、參照公務(wù)員管理的其他人員)、社會團體負責(zé)人、國有企業(yè)負責(zé)人、非國有企業(yè)負責(zé)人、工人(包括農(nóng)民工)、農(nóng)民、教育工作者、科技工作者、文化體育工作者、衛(wèi)生工作者、金融業(yè)工作者、解放軍和武警、其他。因此，上表中十一屆代表中沒有“知識分子”一類，而“干部”一類則指“公務(wù)員”。十屆以前由于將許多干部計算到工人、農(nóng)民中，因此，工人、農(nóng)民比例顯得比較高，干部相對不是很高。十一屆凡具有公務(wù)員身份的均計算為公務(wù)員，因此，公務(wù)員比例較高，工人、農(nóng)民比例較低。

資料來源：陳斯喜：《人民代表大會制度概論》，北京：中國民主法制出版社，2008年，第48—49頁。略有改動。

(二)復(fù)雜性

如前所述，作為制度化特征的復(fù)雜性意味著程序本身以及程序所處理的事務(wù)相對越來越復(fù)雜，程序功能存在內(nèi)部分化、專業(yè)化程度提高，各組成部分不可替代以及相互依賴。這些特征在中國人大選舉程序上的直接體現(xiàn)就是選舉法條款的細化以及選舉人口和選舉成本的增長。從選舉法的條款來看，從1953年到2010年，選舉法修改的總體趨勢是條款字數(shù)逐步增多、相關(guān)條款規(guī)定逐步細化。1979年第二部選舉法以后的歷次修改都增加了原有法律文本的字數(shù)，圖1直觀地展現(xiàn)了選舉法字數(shù)逐漸增長的趨勢。與法律文本字數(shù)增長相對應(yīng)的是相關(guān)法律條款的增加和完善，1979年增加了有關(guān)宣傳和介紹候選人、委托投票以及對代表的監(jiān)督、罷免和補選的規(guī)定；1986年增加了旅居國外的中國公民參加選舉的規(guī)定；1995年增加了有關(guān)香港和澳門的條款、罷免代表的詳細程序以及縣鄉(xiāng)級人大代表辭職的規(guī)定；2004年細化了對破壞選舉的制裁的相關(guān)條款；2010年增加了縣級以下(含縣級)人大選舉委員會的產(chǎn)生辦法以及有關(guān)選舉委員會職責(zé)的條款，并且進一步完善了有關(guān)罷免和辭職的條款。

圖1　歷年選舉法字數(shù)變化

選舉程序復(fù)雜性的另一方面是選舉程序所處理的事務(wù)越來越復(fù)雜，即選舉涉及的人口越來越多，從而導(dǎo)致選舉成本的提高。根據(jù)選舉時的統(tǒng)計，1953—1954年第一次全國普選時，進行選舉地區(qū)的人口總數(shù)為572 028 862人，18周歲以上人口數(shù)為336 117 942人，占總?cè)丝诒壤秊?8.76%；1979—1981年全國第一次縣級直選時，全國總?cè)丝跀?shù)為969 928 480人，18周歲以上人口數(shù)為542 075 295人，占總?cè)丝诒壤秊?5.89%；而1997—1998年第六次全國縣級直選時，全國總?cè)丝跀?shù)達到1 198 074 635人，18周歲以上人口數(shù)達到795 676 623人，占總?cè)丝诒壤秊?6.41%(見表5)。其間，人口總數(shù)和18周歲以上人口數(shù)每次都有所增長。從鄉(xiāng)級人大選舉來看，18周歲以上人口數(shù)1995—1996年選舉時，是652 831 107人，1998—1999年選舉時是667 894 810人，而2001—2002年選舉時是673 543 336人*史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，第98頁。。雖然18周歲以上人口數(shù)并不等于選民總數(shù)，因為還要除去不能行使選舉權(quán)利、停止行使選舉權(quán)利和被剝奪選舉權(quán)利的三類人，但是兩者增長的趨勢基本上是一致的。選民人數(shù)的增長對選舉工作帶來的直接影響就是組織選舉的人力和財力成本的增加。

表5　選舉統(tǒng)計中18周歲以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)比例表

注：表中第一次全國普選的全國人口總數(shù)為進行選舉地區(qū)的人口數(shù)，不進行選舉地區(qū)的人口數(shù)為8 574 555，實際全國人口總數(shù)為580 603 417。資料來源：劉智等：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計研究》，中國社會科學(xué)出版社，2001年，第87頁。

選舉成本包括人力和財力兩個方面。由于缺乏完整的統(tǒng)計資料，我們不知道各級人大選舉關(guān)于人力成本和財力成本的具體投入數(shù)量。不過，根據(jù)一些間接的材料，也可以推算出來選舉成本的大概投入情況。按照史衛(wèi)民等人的推算，從人力成本的投入來看，第一次全國普選時全國實際投入干部2 579 390人；1979—1981年縣、鄉(xiāng)兩級人大代表選舉，全國總共投入人力接近2 000萬人；2000年以來縣、鄉(xiāng)人大代表選舉分開進行，兩者合計人力投入在1 910—2 420萬人之間；2006—2007年縣、鄉(xiāng)人大代表合并進行，僅縣級選舉就投入人力大約1 300萬人，兩次選舉合計人力投入應(yīng)該在1 300—2 600萬人之間*史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，第473—474，475頁。。從財力成本的投入來看，1997—1998年縣級人大代表選舉，全國財政撥付的選舉經(jīng)費大約在6億元至15.6億元之間；2001—2002年鄉(xiāng)級人大代表選舉，全國支出經(jīng)費大約在14億元至17億元之間；2006—2007年縣、鄉(xiāng)兩級人大代表選舉，按照平均水平推算，全國支出經(jīng)費大約在19億元至26億元之間*史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，第473—474，475頁。。這些數(shù)據(jù)大體上反映了選舉成本隨著時間的推移而不斷增長的趨勢。

(三)標準化

選舉程序的標準化意味著選舉程序的運行出現(xiàn)了相對固定的模式，具有可預(yù)期性，并且遵循普遍化的標準，對同類事物同等對待。中國人大選舉程序的標準化主要體現(xiàn)在三個方面：代表名額的相對固定、選舉的定期化和同票同權(quán)的確立。首先看代表名額的情況。從全國人大來看，1954年第一屆和1959年第二屆代表總數(shù)都是1 226人，1964年第三屆代表總數(shù)增長了將近2.5倍，達到3 040人。之所以增長幅度這么大，當時主要是基于以下四點考慮：一是前兩屆人大名額太少，與我國人口多的國情不相適應(yīng)；二是為了反映各方面事業(yè)的躍進和統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展，應(yīng)當增加全國人大代表的名額；三是前兩屆老代表比較多，青壯年的代表性不足；四是為了提高少數(shù)民族的代表性*彭真：《關(guān)于第三屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的說明》，《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編(1949—1990)》，北京：中國民主法制出版社，1991年，第152—153頁。。1979年第二部選舉法將全國人大代表總數(shù)限定在3 500人以內(nèi)，1986年第二部選舉法第二次修訂時又將全國人大代表的最高限額改為3 000人。從實際選舉數(shù)據(jù)來看，1983年六屆全國人大以來各屆代表總數(shù)相差保持在15人以內(nèi)，可以說基本穩(wěn)定下來(見圖2)。這種穩(wěn)定的狀況主要歸功于改革開放以后從法律上對人大代表最高限額的制度化規(guī)定。從地方人大來看，法律對于代表名額的制度化規(guī)定，同樣是代表名額保持相對穩(wěn)定的主要原因。1995年第二部選舉法第三次修改，首次規(guī)定了地方各級人大的代表名額“基數(shù)”、增加數(shù)和上限數(shù)的標準(見表6)，成為地方人大代表名額相對固定化的關(guān)鍵節(jié)點。在這之前，各級人大代表名額的確定隨意性比較大，級別越低變動越大；在這之后，地方人大代表名額相對比較穩(wěn)定，省級以下人大代表名額的變動主要是由機構(gòu)改革和行政區(qū)劃調(diào)整造成的*劉智、白鋼：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計硏究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2001年，第75頁。。

表6　1995年選舉法改革確定的代表名額計算公式

資料來源：劉智、白鋼：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計硏究》，第76頁。

圖2　歷屆全國人民代表大會代表人數(shù)

選舉時間的相對穩(wěn)定，或者說選舉的定期化，是中國人大選舉程序標準化的另一項重要內(nèi)容。選舉只有定期舉行才能具有預(yù)期性，選舉的定期化既有利于選舉參與者提前做好準備，又有助于提高他們對于選舉程序的信任感。在成熟的民主國家，代議機關(guān)的選舉時間一般都是固定的，比如，美國眾議院選舉每2年一次，選舉時間固定為11月第一個星期一之后的第一個星期二，英國下議院選舉每5年一次，選舉時間固定為5月第一個星期四。我國人大代表選舉的定期化，首先是恢復(fù)了文革中斷的選舉進程。文革期間民主政治秩序遭到嚴重破壞，人民代表大會制度幾乎陷入癱瘓。1975年1月四屆全國人大一次會議在北京秘密召開，參加此次會議的代表都不是由選舉產(chǎn)生的，而是由各省、直轄市的革命委員會協(xié)商指派的。文革結(jié)束后的第五屆全國人大恢復(fù)了選舉產(chǎn)生代表的方式。

其次，人大代表法定任期與實際任期的逐步規(guī)范化，也是衡量選舉定期化的重要指標。因為人大代表任期的穩(wěn)定性直接決定了代表選舉的穩(wěn)定性，如果任期不固定，那么選舉時間就不可能固定下來。1988年七屆全國人大之前，全國人大代表的實際任期一直不固定，最短的是3年1個月，最長的達到10年，而且，實際任期與法定任期也不一致(見表7)。從1988年第七屆全國人大到2013年第十二屆全國人大，法定任期與實際任期都穩(wěn)定保持在5年，為人大代表選舉的定期化奠定了基礎(chǔ)。除了全國人大，地方各級人大的任期也經(jīng)歷了一個規(guī)范化和統(tǒng)一化的過程。1979年地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會每屆任期5年；自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會每屆任期3年；人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期2年。1982年地方組織法將自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會每屆任期修改為5年；將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期修改為3年。1995年地方組織法將縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會每屆任期修改為5年。2004地方組織法則規(guī)定，地方各級人民代表大會每屆任期統(tǒng)一為5年。

體現(xiàn)中國人大選舉程序標準化的第三項重要內(nèi)容是城鄉(xiāng)同票同權(quán)的確立。從制度化的角度來看，城鄉(xiāng)同票同權(quán)意味著選區(qū)劃分標準的統(tǒng)一，采用同等的標準對待同類事物。長期以來，由于城市與農(nóng)村人口的不平衡，我國農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)要多于城市每一代表所代表的人口數(shù)(見表8)。1953年第一部選舉法制定時，我國城鄉(xiāng)人口比例為13.26：86.74，“如果城鄉(xiāng)以相同的人口比例選舉代表，各級人大中就有可能由來自農(nóng)村的代表占絕大多數(shù)，‘人民代表大會’就變成了‘農(nóng)民代表大會’”*浦興祖：《論民主視野中的我國選舉法修改》，《復(fù)旦學(xué)報》2011年第2期。。因此，為了體現(xiàn)各個階層的廣泛代表性，當時選舉法規(guī)定，全國人大代表中農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例(簡稱城鄉(xiāng)代表比例)是8：1，其他各級人大代表中這個比例為大于1：1。改革開放以后，隨著我國城鄉(xiāng)人口差距的逐步縮小，城鄉(xiāng)投票權(quán)也逐步走向平等化。1979年第二部選舉法規(guī)定，全國人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例保持不變，但省、自治區(qū)人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例改為5：1，自治州、縣、自治縣人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例改為4：1。1995年我國城鄉(xiāng)人口比例為28.85：71.15，選舉法將省、自治區(qū)以及全國人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例修改為4：1。2010年我國城鄉(xiāng)人口比例達到49.68：50.32，選舉法便將各級人大代表中的城鄉(xiāng)代表比例統(tǒng)一調(diào)整為1：1，從而實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同票同權(quán)。

表7　歷屆全國人大代表任期表

資料來源：劉智、白鋼：《數(shù)據(jù)選舉：人大代表選舉統(tǒng)計硏究》，第25頁。本文作者補充了最近三屆人大的數(shù)據(jù)。

表8　選舉法中關(guān)于農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的倍數(shù)規(guī)定

資料來源：趙曉力：《論全國人大代表的構(gòu)成》，《中外法學(xué)》2012年第5期。

三、制度化的趨勢：結(jié)果取向的測量

我們已經(jīng)從過程角度比較全面地分析了我國人大代表選舉程序制度化的發(fā)展情況。這種研究思路主要是對制度化過程的描述，讓人們可以比較全面地了解制度化發(fā)展的內(nèi)容和趨勢，但是它沒有指出選舉程序在某一時期的制度化程度，所以既不能進行橫向的國與國之間的比較分析，也不能就某一國家的選舉程序進行縱向的歷史比較分析。與過程取向的制度化研究相對應(yīng)的是可以進行比較分析的研究思路，也就是結(jié)果取向的制度化研究。結(jié)果取向的制度化研究是建立在過程取向的制度化研究基礎(chǔ)之上的，因為后者為前者提供了參考指標；不過，結(jié)果取向的制度化研究還需要對制度化的指標進行編碼和賦值，從而計算出人大代表選舉程序制度化的程度。我們在借鑒美國學(xué)者M. Steven Fish和Matthew Kroening對議會權(quán)力指數(shù)(Parliamentary Powers Index, PPI)研究*M. Steven Fish和Matthew Kroening從2002年開始發(fā)起了一個全球議會權(quán)力調(diào)查的項目，試圖對世界上各個國家的全國性立法機關(guān)的權(quán)力狀況進行量化評價。該調(diào)查設(shè)計了32個測量問題，其中，第1—9個問題測量的是立法機關(guān)對行政機關(guān)的影響力(例如，能否選擇或罷免總統(tǒng)，能否質(zhì)詢行政官員，其成員能否在行政機關(guān)任職，等等)，第10—18個問題測量的是立法機構(gòu)的制度自主性(例如，能否被行政機關(guān)解散，是否具有排他性的立法權(quán)威，是否不受司法審查的制約，等等)，第19—26個問題測量的是立法機關(guān)的特定權(quán)力(例如，是否具有改變憲法的權(quán)力，能否批準戰(zhàn)爭，能否批準條約，等等)，第27—32個問題測量的是立法機關(guān)的制度能力(例如，其成員是否定期開會，是否配有個人助理，能否不受任何限制地再次當選，等等)。項目組把問題發(fā)給相關(guān)專家，請他們根據(jù)特定國家的情況對這些問題作出肯定或否定的回答。每個國家至少獲得五位專家的答案，如果專家之間有分歧，則采納多數(shù)的意見。最后對32個問題的答案進行統(tǒng)計，獲得肯定回答的數(shù)量占總數(shù)的百分比就是這個國家的議會權(quán)力指數(shù)。一個國家的議會權(quán)力指數(shù)越高，表示該國議會的權(quán)力越大，反之則越小。參見Fish, M. Steven,Stronger legislatures, stronger democracies,JournalofDemocracy, 2006,Vol.17,No.1,pp. 5—20; Fish, Michael Steven, and Matthew Kroenig,Thehandbookofnationallegislatures:aglobalsurvey, New York: Cambridge University Press, 2009。的基礎(chǔ)之上，提出一種簡單明了的選舉程序制度化指數(shù)(Electoral Institutionalization Index, EII)。

我們在過程取向的制度化指標的基礎(chǔ)上，設(shè)置了20個是非型測量問題。其中，前10個問題測量的是選舉程序的自主性，后10個問題測量的是選舉程序的標準化(見表9)。在具體測量時，對問題的答案進行賦值，肯定回答為1，否定回答為0；然后根據(jù)實際回答的情況對20個問題的答案進行統(tǒng)計，獲得肯定回答的數(shù)量占總數(shù)的百分比就是選舉程序制度化指數(shù)。在賦值方法上，與PPI指數(shù)不同，因為EII指數(shù)采用的是相對客觀的是非型問題，并且所有問題的答案都是研究者非常熟悉的，所以沒有采取邀請專家回答的方式進行賦值，而是由研究者一人來完成。EII指數(shù)的局限性主要在于：其一，0/1編碼的方式要求測量問題都是客觀性的，而復(fù)雜性作為選舉程序制度化的一個重要維度，很難進行客觀編碼，所以就被忽略了；其二，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計上把20個問題賦予同樣的權(quán)重可能是有待商榷的，選舉程序制度化體現(xiàn)在許多方面，但并不是每一個方面都等價的，有些指標可能要比另一些指標更加重要。但是，任何測量指數(shù)的設(shè)計都不是完美的，我們?yōu)榱藢で蠛啙嵑头奖?，只好作出這樣的取舍。

接下來，我們就可以根據(jù)上述方法來測量我國人大代表選舉程序的具體程度了。根據(jù)1953年我國第一部選舉法的規(guī)定以及選舉結(jié)果來看，代表構(gòu)成是否具有多樣性、少數(shù)族群是否能被選為代表、男性是否具有投票權(quán)、女性是否有投票權(quán)、少數(shù)族群是否有投票權(quán)、是否存在一個人多票選、區(qū)劃分標準是否剛性，這7個測量問題的答案可以賦值為1，其他問題的答案賦值為0，那么經(jīng)過計算，1953年的選舉程序制度化指數(shù)就是0.35。以此類推，1979年賦值為1的問題有9個，分別是代表構(gòu)成是否具有多樣性、少數(shù)族群是否能被選為代表、是否秘密投票、是否差額選舉、候選人是否能宣傳自己、男性是否具有投票權(quán)、女性是否有投票權(quán)、少數(shù)族群是否有投票權(quán)、是否存在一個人多票選，選舉程序制度化指數(shù)為0.45；1982年選舉法取消了“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳候選人”的規(guī)定，因此賦值為1的問題變成8個，選舉程序制度化指數(shù)為0.4；1986年選舉法修改以后，代表法定任期與實際任期趨于一致，選舉機構(gòu)不再隸屬行政機關(guān)，因此賦值為1的問題變成10個，選舉程序制度化指數(shù)為0.5；1995年選舉法首次規(guī)定了地方各級人大代表名額的計算標準，因此賦值為1的問題變?yōu)?1個，選舉程序制度化指數(shù)為0.55；2004年選舉法的修改在關(guān)鍵指標上沒有取得突破，因此選舉程序制度化指數(shù)仍然是0.55；2010年選舉法的修改實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同票同權(quán)，因此賦值為1的問題變?yōu)?2個，選舉程序制度化指數(shù)為0.6。把上述7個數(shù)值按照時間順序繪制成一個折線趨勢圖(如圖3)，我們可以看到這樣兩個特點：一是我國選舉程序制度化的起點比較高；二是選舉程序制度化的程度也是逐步提高的。

表9　結(jié)果取向的制度化的測量指標

圖3　選舉程序制度化指數(shù)的變化

結(jié)語

綜上所述，我們分別從過程取向和結(jié)果取向兩個角度衡量了人大代表選舉程序的制度化趨勢。從過程取向來說，人大代表選舉程序在自主性、復(fù)雜性和標準化三個指標方面都體現(xiàn)了制度化的趨勢，即選舉程序越來越成為一個獨立的系統(tǒng)，它的邊界也越來越清晰；選舉程序本身及其所處理的事務(wù)相對越來越復(fù)雜，程序功能不斷分化、專業(yè)化程度越來越高；選舉程序的運行出現(xiàn)了相對固定的模式，并且越來越遵循普遍化的標準。從結(jié)果取向來說，我們通過對20個測量性指標的賦值計算，發(fā)現(xiàn)中國人大代表選舉程序的制度化程度總體上也是不斷提高的。本文的研究結(jié)論也引出了新的研究問題。一般來說，制度化程度越高，制度運行與實施的效果就越好。但是，在人大代表選舉程序制度化程度和水平不斷提高的背后，卻長期存在著一定程度的政治參與冷漠和厭選情緒*參見汪鐵民：《選民選舉心理和行為的調(diào)查分析》，蔡定劍主編：《中國選舉狀況的報告》，北京：法律出版社，2002年；諶洪果：《厭選與民主：我國公民選舉冷淡原因透析》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2006年第3期；強舸：《基層人大選舉中的政治冷漠與利益缺失》，《人大研究》2012年第10期。。宏觀政治發(fā)展與微觀政治行為之間如何才能更好地銜接起來，這是需要學(xué)界同仁進行深入研究的問題。

【責(zé)任編輯：趙洪艷；責(zé)任校對：趙洪艷，張慕華】

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.01.012

作者簡介：嚴海兵，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院(上海 201620)。

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“人民代表選舉程序的制度化研究”(13CZZ023)；上海市教委科研創(chuàng)新項目“地方人大民意整合的制度化研究：以上海為例”(12YS109)

*收稿日期：2015—09—26