吳慶梁祁門縣縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)管理所

PPP管理模式要點(diǎn)分析

吳慶梁
祁門縣縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)管理所

摘要：在我國全面進(jìn)行深化改革的背景下，社會上對于交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷增長的需求和與我國目前緩慢增長的供給能力之間的矛盾日益加大，使我國基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)供給模式迫切需要改變。原來的完全由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會資本合作（PPP）的模式。

關(guān)鍵詞：PPP模式；要點(diǎn)；渚倒路

為鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式在我縣城市建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，祁門縣政府決定啟動實(shí)施祁門縣渚口至倒湖段（以下簡稱“渚倒路”）PPP項(xiàng)目，并授權(quán)我局作為具體實(shí)施單位。下面編者以渚倒路為例，分析在PPP管理模式下面的注意要點(diǎn)。

1　工程概況

黃山市祁門縣渚口至倒湖段全長20.968公里，按四級公路設(shè)計(jì)，路基寬度為5.5M型，路面寬度為5M，全線路面結(jié)構(gòu)以瀝青混凝土路面為主。總投資近1億元。建設(shè)內(nèi)容主要包括：道路工程、橋涵工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程等，計(jì)劃建設(shè)工期為18個月。

2　PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

首先PPP項(xiàng)目不是單純的融資模式，而是一種管理模式，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。本項(xiàng)目的SPV（特殊目的載體項(xiàng)目公司）是由祁門縣人民政府指定的政府方出資代表與中選社會資本合資設(shè)立。SPV不僅負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目的籌資與融資，同時也負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目后期的運(yùn)營與維護(hù)。因此融資只是PPP項(xiàng)目其中一部分職能，并不是全部。

一般的PPP項(xiàng)目中要涉及多方利益索求，在渚倒路項(xiàng)目中首先是代表民眾的縣政府機(jī)構(gòu)追求的是公平；其次是中選的社會資本，追求的在項(xiàng)目中的高效率和高收益；最終反應(yīng)到民眾的意愿是能夠得到更便利的交通設(shè)施和通行服務(wù)。在本項(xiàng)目中如何均衡實(shí)現(xiàn)三方的訴求是工作的重點(diǎn)及難點(diǎn)。PPP管理模式一般針對生命周期較長的項(xiàng)目，如果項(xiàng)目生命周期較短，反而體現(xiàn)不出PPP管理模式的優(yōu)勢，甚至加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。一般較長的項(xiàng)目周期都會有比較久的運(yùn)營期，從而不僅在財(cái)政上減輕對政府的負(fù)擔(dān)，而且也有助于項(xiàng)目前期的工程質(zhì)量。在本項(xiàng)目中的采用的運(yùn)營模式為BOT（修建—運(yùn)營—移交）模式，其中運(yùn)營期長達(dá)數(shù)十年之久，在段長時間的運(yùn)營期內(nèi)情況復(fù)雜多變，影響整個項(xiàng)目的因素也不可預(yù)料，如通貨彭脹、經(jīng)濟(jì)周期、國家宏觀調(diào)控、法規(guī)文件等都會對項(xiàng)目產(chǎn)生影響。因此應(yīng)該在項(xiàng)目初期盡可能的考慮到影響到項(xiàng)目的大概率事件，形成有效的合同文件，在項(xiàng)目前期做好充分的準(zhǔn)備工作，將后期的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)降到最低。

3　PPT管理模式要點(diǎn)

由于在PPP管理模式下面政府單位與中選的社會資本的關(guān)系是合作關(guān)系而不是相互競爭，因此在對風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方面，一般使用分配原則是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目管理的特點(diǎn)決定了各方對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配方式。目前本項(xiàng)目在實(shí)施過程中主要采用合同約束來實(shí)現(xiàn)雙方對于風(fēng)險(xiǎn)的分配，通過合同約束，讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。如在國家政策、法規(guī)文件風(fēng)險(xiǎn)方面，政府單位的承擔(dān)能力要遠(yuǎn)大于社會資本，則后期在這些方面的風(fēng)險(xiǎn)可由合同約束由政府單位來承擔(dān)；而在對市場風(fēng)險(xiǎn)或運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)方面社會資本有自己的優(yōu)勢，同時在運(yùn)營期內(nèi)社會資本對于市場的敏感性要比政府單位高出很多，社會資本的運(yùn)營部門會根據(jù)市場微小的變化來調(diào)整運(yùn)營的策略，在這方面風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)能力方面社會資本又會遠(yuǎn)強(qiáng)于政府單位。

PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中，即要保證已建成的渚倒路在今后給民眾帶來便利的交通及優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，又要盡可能的壓縮項(xiàng)目各項(xiàng)開支，減少運(yùn)營成本。同時還要滿足中選單位穩(wěn)定的利潤收益。首先在渚倒路運(yùn)營期內(nèi)首先要保證項(xiàng)目建成可以給民眾帶來便利以及后期優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這個是宗旨，是前提。不然其他一切都沒有意義了。一方面為了能讓項(xiàng)目長久運(yùn)營下去就考慮到不能使項(xiàng)目長期處于虧損狀態(tài)，使得社會資本可以從項(xiàng)目中得到收益，從而更好的為民眾提供服務(wù)。另一方面政府又是民眾的代表，為減輕民眾負(fù)擔(dān)，又必須減少運(yùn)營成本，甚至壓縮社會資本從項(xiàng)目中所得到的利潤。同時政府單位本身不應(yīng)從項(xiàng)目中獲取利潤。因此政府單位從中應(yīng)起到一個調(diào)節(jié)作用。因此讓PPP項(xiàng)目的收益控制在一個穩(wěn)定盈利但是不暴利的范圍內(nèi)是PPP項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)的一個重點(diǎn)。

監(jiān)督管理是PPP項(xiàng)目能夠順利運(yùn)行的又一個重點(diǎn)。如果缺少監(jiān)督管理，項(xiàng)目很難達(dá)到項(xiàng)目開始所設(shè)定的目標(biāo)。而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開透明，可以說公開透明是監(jiān)管的基礎(chǔ)。監(jiān)督可分這三個方面：一是過程監(jiān)督；二是質(zhì)量監(jiān)督；三是成本監(jiān)督。為什么說要公開透明呢？因?yàn)楣餐顿Y項(xiàng)目本來是政府職能，由政府通過財(cái)政預(yù)算資金來實(shí)現(xiàn)，而PPP項(xiàng)目模式是讓社會資金參與到項(xiàng)目前期建設(shè)以及后期營運(yùn)中來，如果沒有公開透明的對項(xiàng)目進(jìn)行管理，民眾不能確定在整個項(xiàng)目實(shí)施過程中自己所花費(fèi)的實(shí)際成本，加深政府與民眾之間的矛盾。因此，為了加強(qiáng)監(jiān)督，有必要讓營運(yùn)單位公開營運(yùn)成本，尤其是當(dāng)服務(wù)成本變高，政府財(cái)政投入增大時，更應(yīng)該讓其公開經(jīng)營成本后再討論政府是否給予補(bǔ)貼。監(jiān)督的另一重要方式是公開招標(biāo)，特別要實(shí)行真正意義上招標(biāo)。對于收費(fèi)年限和投資回報(bào)率等問題都可以通過招標(biāo)的方式達(dá)到最有效的結(jié)果，而不是通過談判達(dá)到所要的結(jié)果。

目前PPP項(xiàng)目管理模式可以給我們帶來的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在可以吸收社會資金參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，資金體量較大，可以有效緩解政府的財(cái)政支出壓力，同時對于工程建設(shè)的質(zhì)量可以得到較好的保障，PPP項(xiàng)目后期具有一定的經(jīng)營性收入以及地方財(cái)政的補(bǔ)貼收入，信用較高。由于PPP項(xiàng)目管理模式自身特點(diǎn)決定了PPP項(xiàng)目從開始的項(xiàng)目認(rèn)證，進(jìn)行可行性研究直到確實(shí)中選單位，開始項(xiàng)目的建設(shè)，要經(jīng)過長達(dá)數(shù)年的時間周期。因此PPP項(xiàng)目不能在短期內(nèi)使得項(xiàng)目全面啟動開始建設(shè)，因此PPP項(xiàng)目對于政府債務(wù)的緩解也是一個中長期的過程。

4　總結(jié)

總之，PPP項(xiàng)目管理模式在我國才剛剛開始起步，處于一個概念的推廣階段，相關(guān)的規(guī)定文件也還在陸續(xù)的制定中。在渚倒路項(xiàng)目中，我們會積極探索出適合地方上全新的PPP項(xiàng)目管理模式，對期間遇到的問題及時進(jìn)行總結(jié)，對于好的經(jīng)驗(yàn)及時進(jìn)行分享，在PPP管理模式中積極做推進(jìn)和探索。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉曉甦,徐春梅.我國公共項(xiàng)目公私合作(PPP)模式研究述評[J].軟科學(xué).2013(06)

[2]杜亞靈,王垚.PPP項(xiàng)目中信任的動態(tài)演化研究[J].建筑經(jīng)濟(jì).2012(08)

[3]亓霞,柯永建,王守清.基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析[J].中國軟科學(xué).2009(05)