龔　鋒，余錦亮

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430072）

武漢城市治理與社會(huì)組織的發(fā)展

龔鋒，余錦亮

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430072）

摘要：十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在社會(huì)治理的作用。城市治理是個(gè)綜合性的問(wèn)題，社會(huì)組織參與城市治理還存在許多的困難和阻礙。本文研究發(fā)現(xiàn)，武漢城市治理存在著諸如多元主體協(xié)同水平低、官員治理能力有限、社會(huì)組織發(fā)展不完善等問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)背景下，充分發(fā)揮社會(huì)組織在武漢城市治理中的作用、完善城市治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織法制建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)組織參與城市治理、承擔(dān)更多的治理責(zé)任，從而達(dá)到政府、社會(huì)組織和個(gè)體三者相互協(xié)調(diào)的治理體系具有重要的作用。

關(guān)鍵詞：城市治理；社會(huì)組織；武漢；協(xié)同共治

中圖分類號(hào)：D523-3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：碼：A

文章編號(hào)：號(hào)：1672－626X（2015）02-0061-06

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.03.010

收稿日期：2015-04-12

作者簡(jiǎn)介：龔鋒（1980-），男，江西貴溪人，武漢大學(xué)副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事公共部門(mén)效率、政府間財(cái)政關(guān)系研究。

Abstract:The Third Plenary Session of the eighteen proposed the innovation of social governance, promoting that modernize the national governance systems and governance capacity, stimulate the vitality of social organization. Also it emphasized the role of social organizations in social governance. Urban governance is a comprehensive issue, there are still many difficulties and obstacles in involving social organizations in urban governance. This paper find out that there exist many problem of urban governance in Wuhan such as low level cooperation of multiple subjects, limited official governance, imperfect organizational development and so on. In the background of the rapid progress of urbanization，we should give full use of social organizations in urban governance, improve the urban social structure and legal system building organizational governance and strengthen self-construction of social organizations，these will plays an important role in promoting social organizations to participate more and take more responsibility in urban governance, so as to achieve the coordinated governance system of "government, social organizations and individuals".

一、引言

“治理①”一詞在西方社會(huì)出現(xiàn)已有數(shù)百年，但直到20世紀(jì)80年代才開(kāi)始在各個(gè)領(lǐng)域廣泛使用，中外學(xué)者關(guān)于治理的定義也不盡相同。世界銀行1989年的報(bào)告中提出“治理”是指管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源中使用權(quán)力的方式；Peters等在討論新公共管理理論時(shí)明確提出社會(huì)團(tuán)體、私人在公共治理中的影響將越來(lái)越大，隨著時(shí)代的發(fā)展，政府全能的控制者和組織者的角色將會(huì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。[1]從這種意義上來(lái)講，治理是一種不同于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的做法，其主體不僅包括政府機(jī)構(gòu)，還包括非政府組織以及公民自組織等社會(huì)組織；決策的方式也不再是單純的自上而下的“命令—服從”模式，而是經(jīng)常性的多方協(xié)調(diào)和妥協(xié)。

城市治理是治理理論在空間上的運(yùn)用和實(shí)踐，是將治理理論運(yùn)用于城市公共事務(wù)管理的過(guò)程，是由城市中的政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等“第三部門(mén)”管理城市共同事務(wù)的諸多方式的總和。[2]信息技術(shù)的飛速發(fā)展和全球化過(guò)程中城市社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益主體的高度分化，使得隱含在傳統(tǒng)的“單向”城市管理方式中的政府失靈和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象被迅速放大。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為例，改革開(kāi)放初期，久經(jīng)困苦的居民急需擺脫貧窮的生活，政府的政策只要能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和GDP，就能得到大多數(shù)公眾的支持，維持城市的穩(wěn)定和發(fā)展；但是隨著社會(huì)分層的逐漸形成和公眾需求的差異的擴(kuò)大，粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式越來(lái)越難維持，在這樣的背景下，區(qū)別于傳統(tǒng)政府組織和市場(chǎng)組織的第三部門(mén)逐漸興起，慢慢開(kāi)始在西方國(guó)家的城市治理中扮演重要的角色。

第三部門(mén)在歐美各國(guó)也被稱為“社會(huì)組織”、“社會(huì)自組織”、“非營(yíng)利組織”、“公益組織”等。主要包括民間的理事會(huì)、非政府性組織、社區(qū)自治組織、自愿互助組織以及龐大的工會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，美國(guó)登記的非營(yíng)利組織就達(dá)到157萬(wàn)家，基本覆蓋了社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的各個(gè)領(lǐng)域。除此之外，還有數(shù)量龐大的沒(méi)有達(dá)到登記要求的社會(huì)組織，估計(jì)占到所有廣義非營(yíng)利組織的90%。規(guī)模巨大的社會(huì)組織是歐美在政治、經(jīng)濟(jì)、生活中的一股重要力量，組織的代表一方面通過(guò)向本區(qū)議員溝通、發(fā)動(dòng)游行集會(huì)傳達(dá)自身的訴求；另一方面與政府合作提供城市公

共服務(wù)，參與城市治理。

不同于已完成城市主體規(guī)劃和建設(shè)的東部一線城市，武漢市從近些年才開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的現(xiàn)代城市建設(shè)和改造，力圖擺脫全國(guó)“最大縣城”的帽子。在錯(cuò)過(guò)了早期城市改革的黃金期后，武漢市的都市化進(jìn)程遠(yuǎn)比北上廣深要艱難復(fù)雜。以政府為主體的集權(quán)管理、“政府辦社會(huì)”的管理模式以及以行政命令或者強(qiáng)制手段為主要方式，以戶籍制度、職業(yè)身份制度和檔案制度為保障的做法容易引起公眾的反對(duì)和怨恨。探索新的城市治理模式，充分發(fā)揮公眾特別是社會(huì)組織的作用在武漢市的城市建設(shè)中具有重要的意義。

二、武漢城市治理水平及面臨的問(wèn)題

城市治理水平能夠客觀地反映城市公共服務(wù)提供的水平和居民的滿意度。通過(guò)科學(xué)的度量指標(biāo)比較不同城市治理水平的差別，能夠清楚直觀地了解本地城市治理的優(yōu)勢(shì)和不足，借鑒領(lǐng)先城市的治理經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地提高自身的治理水平，構(gòu)建適合本地實(shí)際情況的城市治理結(jié)構(gòu)和體系。

（一）武漢城市治理的水平

城市治理水平的評(píng)估是公共治理評(píng)估的重要組成部分，本文數(shù)據(jù)收集主要采取客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)相結(jié)合的方法，客觀指標(biāo)的數(shù)據(jù)主要通過(guò)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《地方統(tǒng)計(jì)年鑒》以及學(xué)術(shù)論文對(duì)地方政府的客觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集；問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果主要通過(guò)本研究委托專業(yè)調(diào)查公司所進(jìn)行的專項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查獲得。天則研究所《中國(guó)省市公共治理指數(shù)》是目前研究城市公共治理水平中比較具有代表性和實(shí)踐操作性的指標(biāo)，該指標(biāo)已經(jīng)分別于2008、2010和2012年完成了對(duì)我國(guó)省會(huì)城市治理水平的測(cè)量，該指標(biāo)采用了主客觀指標(biāo)相結(jié)合的方法，包括公民權(quán)利、公共服務(wù)和治理方式在內(nèi)的三大類共四級(jí)指標(biāo)。

表1和表2顯示了武漢公共治理水平在全國(guó)省會(huì)城市中的位置和變動(dòng)情況。2012年公共治理指數(shù)顯示，武漢市的公共治理狀況在全國(guó)各省會(huì)城市和直轄市中排名第12位。在2010年的公共治理指數(shù)報(bào)告中，武漢市的公共治理情況排名第26位，前進(jìn)了14名?？傮w上來(lái)看，武漢的“公民權(quán)利”指標(biāo)高于全國(guó)平均水平，但“公共服務(wù)”、“治理方式”兩項(xiàng)指標(biāo)均低于全國(guó)平均水平。表3顯示，從公共服務(wù)各分項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，武漢僅在“教育”指標(biāo)上高于了全國(guó)平均水平，其余各項(xiàng)指標(biāo)都低于全國(guó)平均水平。與2010年相比，“社會(huì)保障”指標(biāo)退步了，其余各項(xiàng)分指標(biāo)進(jìn)步了。從公共服務(wù)各分項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，武漢在“財(cái)產(chǎn)安全”、“意見(jiàn)表達(dá)”與“人身權(quán)利”高于了全國(guó)平均水平，但仍有很大提升空間。在“媒體監(jiān)督”與“權(quán)利救濟(jì)”指標(biāo)上均低于全國(guó)平均水平。與2010年相比，各項(xiàng)指標(biāo)均有所下降。從各分項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，武漢在“政治參與”與“廉潔”指標(biāo)上得分較高，高于了全國(guó)平均水平，但仍有很大的提升空間。在“人大選舉”指標(biāo)上與全國(guó)平均水平相持，“信息公開(kāi)”與“信任”指標(biāo)上得分較低，低于全國(guó)平均水平。與2010年相比，“人大選舉”、“信息公開(kāi)”與“政治參與”指標(biāo)進(jìn)步了，而“廉潔”與“信任”指標(biāo)退步了。

表1　中國(guó)省會(huì)城市公共治理指數(shù)排名對(duì)比

表2　2012年中國(guó)省會(huì)城市公共治理情況

（二）武漢市城市治理面臨的困境

第一，治理主體多元但不協(xié)同。武漢市由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的市、區(qū)“兩級(jí)政府、一級(jí)管理”逐漸演變成現(xiàn)在的“兩級(jí)政府、五級(jí)治理”，逐漸培育出眾多部分履行政府職能、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)組織和草根組織。這些組織雖然發(fā)揮了積極的作用，但由于政府總攬公共事務(wù)的格局沒(méi)有根本變化，領(lǐng)導(dǎo)“人治”傳統(tǒng)沒(méi)有得到根本改善，權(quán)力并沒(méi)有真正地從政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，市場(chǎng)與其他社會(huì)主體參與協(xié)同治理很少，導(dǎo)致主體間難以形成協(xié)同合力。社會(huì)組織尤其是職業(yè)化的社會(huì)工作者隊(duì)伍和志愿者未能得到充分應(yīng)用，行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織的監(jiān)管職能未能得到有效發(fā)揮，這樣既產(chǎn)生了行政執(zhí)法領(lǐng)域的增量，又導(dǎo)致政府監(jiān)督管理的缺位。

表3　武漢公共治理各級(jí)指標(biāo)比較

第二，政府官員管理方法和手段不合理，治理能力薄弱。在多年的地方政府競(jìng)爭(zhēng)和以GDP為主要考核指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下，我國(guó)許多城市管理者像經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣管理城市，希望在最短的時(shí)間內(nèi)最大限度地開(kāi)發(fā)城市的經(jīng)濟(jì)效益。沒(méi)有長(zhǎng)期合理的規(guī)劃，武漢逐漸成為全國(guó)最大的工地，2013年全城工地?cái)?shù)量已經(jīng)達(dá)到11012個(gè)，政府債臺(tái)高筑的同時(shí)也給居民的出行和生活帶來(lái)了極大的不良影響。

第三，社會(huì)組織發(fā)展不成熟。由于政府對(duì)社會(huì)組織長(zhǎng)期的管制以及我國(guó)傳統(tǒng)政府層級(jí)的層層控制，各大城市基本不存在群眾自組織，所有的組織均需要在政府登記注冊(cè)才能舉辦活動(dòng)。在這種條件下，社會(huì)組織很難具有獨(dú)立的地位和與政府之間進(jìn)行平等的協(xié)商，缺乏吸引人才和挽留人才的平臺(tái)和機(jī)遇?？傮w來(lái)說(shuō)，武漢市的社會(huì)組織還處在發(fā)展的初級(jí)階段，雖然武漢市擁有將近4800家社會(huì)組織，但大部分社會(huì)組織缺乏社會(huì)公信力，在資金、人事管理等重大事務(wù)上與政府主管部門(mén)存在緊密的聯(lián)系，許多社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)是由主管部門(mén)任命，缺乏有效運(yùn)作的資金，在這樣的背景下，即使政府想向外出讓自己的服務(wù)，社會(huì)組織也沒(méi)有能力承擔(dān)。

第四，快速城鎮(zhèn)化加劇了現(xiàn)有的城市問(wèn)題，增加了城市治理難度。武漢的自然資源豐富,地理位置優(yōu)越，作為中部地區(qū)最大的城市，是長(zhǎng)江中游城市群的區(qū)域合作龍頭。與長(zhǎng)沙、南昌相比，武漢無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育文化以及交通水平等方面都占據(jù)著明顯的優(yōu)勢(shì)地位。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在未來(lái)新一輪的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，武漢的城市人口將達(dá)到總?cè)丝诘?0%左右，大量外來(lái)人口和農(nóng)村人口將會(huì)涌入武漢。新增人口給武漢帶來(lái)新的發(fā)展動(dòng)力和增長(zhǎng)維度的同時(shí)，也會(huì)因?yàn)榇罅咳丝诰奂斐梢幌盗械膯?wèn)題。武漢城市化的深入發(fā)展也面臨各項(xiàng)深層矛盾,主要表現(xiàn)在城中村改造、社會(huì)保障、社會(huì)治安體系、城市規(guī)劃、社會(huì)就業(yè)、城市公共交通體系等方面。武漢是城市化率最高且上升速度最快的省會(huì)城市，城市化率從58.88%上升到99.83%僅用了6年時(shí)間。截至2012年，快速的城鎮(zhèn)化和不斷外擴(kuò)的城市面積已給武漢帶來(lái)了168個(gè)城中村，這些城中村普遍分布在鬧市中間，錯(cuò)過(guò)了最佳拆遷時(shí)機(jī)的政府要解決規(guī)模龐大的城中村，其所需的成本和遇到的矛盾也空前強(qiáng)大。

此外，由于歷史和區(qū)位的因素，武漢歷來(lái)就是重工業(yè)集聚的地方，以武漢鋼鐵公司為代表的一批鋼鐵、能源、采礦工業(yè)在興起和發(fā)展，重工業(yè)的高污染排放給武漢的土壤、湖泊和河流帶來(lái)了嚴(yán)重的危害。據(jù)2010年武漢市水務(wù)局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近幾十年來(lái)武漢的湖泊面積減少了228.9平方公里，五十年來(lái)近100個(gè)湖泊人間“蒸發(fā)”，中心城區(qū)僅存38個(gè)湖泊。這些都給城市治理帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，迫切需要政府轉(zhuǎn)變工作態(tài)度和思想意識(shí)，迅速轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的城市治理體系。

三、社會(huì)組織參與武漢城市治理的思考

黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使用“治理”代替“管理”，雖是一字之差，卻將政府的“他治”、市場(chǎng)主體的“自治”與社會(huì)組織的“互治”結(jié)合起來(lái)。[3]多元參與城市治理的模式下，社會(huì)組織成為政府、市場(chǎng)之外最重要的治理主體。按照民政部的劃分方法，我國(guó)的社會(huì)組織主要分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三大類。社會(huì)組織的本質(zhì)是社會(huì)的志愿服務(wù)，這種特性決定了社會(huì)組織將是政府與市場(chǎng)之外最好的補(bǔ)充力量。

（一）武漢社會(huì)組織發(fā)展及其在城市治理中的作用

響應(yīng)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“激發(fā)社會(huì)組織活力，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的號(hào)召，武漢2014年登記社會(huì)組織個(gè)數(shù)達(dá)到了4800個(gè)。武漢更是明確提出了要通過(guò)組織社會(huì)組織承接政府公共項(xiàng)目、建設(shè)孵化園和人才培養(yǎng)基地來(lái)進(jìn)一步提升社會(huì)組織的地位和作用，努力把社會(huì)組織培育成政府管理社會(huì)的有力助手。據(jù)學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，武漢社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域主要集中于學(xué)術(shù)交流、咨詢服務(wù)、調(diào)查研究、就業(yè)與再就業(yè)服務(wù)、同學(xué)會(huì)、文體娛樂(lè)和環(huán)境保護(hù)等方面，其活動(dòng)方式主要是培訓(xùn)、研究與訓(xùn)練、宣傳與交流以及調(diào)查并收集資料提供信息；其次是出版刊物及其他出版物；再次是政策建議提案、商業(yè)性活動(dòng)、培育基層組織；而義演、義賣等公益活動(dòng)、熱線服務(wù)、提供資金及物質(zhì)援助等方式最少。[4]

社會(huì)組織在城市治理中具有重要的作用，武漢社會(huì)組織經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展，主要在以下兩個(gè)方面發(fā)揮了一定的作用：一是利用自身優(yōu)勢(shì)，迅速提供市民急需的公共服務(wù)。由于社會(huì)組織本身就是由眾多不同階層的群眾共同參與形成的，它能敏銳地發(fā)現(xiàn)并整合公眾的需求。武漢社會(huì)組織正是利用這些優(yōu)勢(shì)，在教育、培訓(xùn)、出版、慈善等方面提供了低成本、高質(zhì)量的服務(wù)。二是成為政府與公眾之間溝通的橋梁。社會(huì)組織的自治傳統(tǒng)使得成員在自愿的前提下使用和平協(xié)商的方式處理和解決矛盾分歧，同時(shí)也可以通過(guò)許多方式方便地傳達(dá)公眾對(duì)于公共服務(wù)和政府治理的意見(jiàn)和建議，還可以及時(shí)了解和傳播政府的相關(guān)政策，宣傳學(xué)習(xí)與本組織緊密相關(guān)的法律法規(guī)，這既提高了政府政策的實(shí)施效率，減輕了政府的工作量；也使公眾更方便地了解政府的方針政策，降低了群眾對(duì)政府的依賴。

（二）社會(huì)組織在城市治理中存在問(wèn)題及改善措施

在武漢社會(huì)組織迅速發(fā)展并逐漸參與城市治理的過(guò)程中，也要注意其存在的問(wèn)題和缺陷：一是社會(huì)組織雖然可以代表民意，但并沒(méi)有單個(gè)組織能代表全民的意見(jiàn)。由于大多數(shù)的社會(huì)組織是在共同利益或者共同的興趣愛(ài)好、地域條件下組建的，它們活動(dòng)的方式和目的很可能是為了本組織內(nèi)部成

員的利益最大化，大多數(shù)社會(huì)組織的關(guān)注點(diǎn)單一，并不能很好地反映整體社會(huì)群眾的利益訴求。二是社會(huì)組織本身極具復(fù)雜性，沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體系，在調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性的同時(shí)，也隱藏著深刻的危機(jī)。三是人財(cái)兩缺，機(jī)構(gòu)運(yùn)作困難。目前我國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織沒(méi)有固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，隨之而來(lái)的是社會(huì)組織人才的匱乏，只能由成員自身承擔(dān)活動(dòng)的費(fèi)用，這些都嚴(yán)重限制了社會(huì)組織的發(fā)展。

在武漢城市建設(shè)迅速擴(kuò)張的階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速分化，經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域?qū)哟尾顒e十分明顯，不同階層之間的矛盾日益加深，武漢市的和諧健康發(fā)展需要社會(huì)組織等各類主體積極參與城市建設(shè)。而在新一屆政府上臺(tái)之后，國(guó)務(wù)院大力推行“簡(jiǎn)政放權(quán)”，下放政府行政審批權(quán)，目的就是要改變以往“政府辦社會(huì)”，政府一方獨(dú)大的局面，轉(zhuǎn)變政府職能，逐漸擴(kuò)大市場(chǎng)主體的獨(dú)立自主權(quán)，這給了社會(huì)組織良好的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此情形下，武漢市政府應(yīng)該積極引導(dǎo)，為社會(huì)組織在城市治理中更好地發(fā)揮作用提供良好的保障。

第一，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織三者共同參與的城市治理機(jī)構(gòu)。借鑒日本、美國(guó)等國(guó)家的城市治理體系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，武漢市應(yīng)該逐步形成“政府行政規(guī)范、組織自治獨(dú)立、個(gè)體資源參與”的城市治理模式。社會(huì)組織自治獨(dú)立并不是將政府與社會(huì)組織截然分開(kāi)，而是厘清政府對(duì)社會(huì)組織的權(quán)力邊界，如果政府對(duì)社會(huì)組織的權(quán)力已經(jīng)超過(guò)了傳統(tǒng)意義上的邊界，從而建立了某種“指令體系”，就可以認(rèn)為社會(huì)組織的獨(dú)立性是值得懷疑的。[5]從目前的條件上來(lái)看，普通選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)人還無(wú)法使組織獲得獨(dú)立，推舉具有較高社會(huì)聲望的人如退休干部，著名學(xué)者等參與才可能幫助社會(huì)組織較快獲得獨(dú)立性。

第二，加強(qiáng)社會(huì)組織的法制建設(shè)。簡(jiǎn)政放權(quán)之后，政府退出了之前管轄的眾多領(lǐng)域，而政府職能轉(zhuǎn)變后所造成的權(quán)力真空必須及時(shí)得到填補(bǔ)，過(guò)去那種政府領(lǐng)導(dǎo)管理社會(huì)組織的模式不適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，應(yīng)在憲法的框架下加緊制定和修改與社會(huì)組織有關(guān)的法律法規(guī)，必須從法律層面上明確社會(huì)組織的定義、活動(dòng)范圍、法律地位及其在城市治理方面的功能：明確界定政府與社會(huì)組織的權(quán)限范圍，在法律層面規(guī)定社會(huì)組織的職能和權(quán)限，以及社會(huì)組織與政府的合作途徑、方式和監(jiān)管措施，取消或刪除社會(huì)組織必須尋找業(yè)務(wù)主管單位掛靠的規(guī)定，降低設(shè)立非政府組織的資金數(shù)額，對(duì)非政府組織的管理可以采取“備案制”和“追懲制”。如此既能確保社會(huì)組織在法律的框架內(nèi)運(yùn)作，接受法律和廣大群眾的監(jiān)督，又能保持社會(huì)組織的獨(dú)立性。

第三，加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)。武漢市可以通過(guò)孵化器和人才培養(yǎng)機(jī)制，盡可能加快帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人和骨干力量的培養(yǎng)，提高社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力。另外，政府應(yīng)加大扶持力度，并設(shè)立優(yōu)秀項(xiàng)目扶持基金，以購(gòu)買服務(wù)、配套支持、項(xiàng)目補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，努力打造“一街一品、一社一特”，培育出一批活動(dòng)規(guī)范有序、作用發(fā)揮明顯、有社會(huì)影響力的示范性社區(qū)社會(huì)組織。此外，應(yīng)該正確定位社會(huì)組織的地位和作用。目前城市社區(qū)普遍存在的六類社區(qū)社會(huì)組織形式：社區(qū)文體科教類、社區(qū)環(huán)境物業(yè)類、社區(qū)服務(wù)福利類、社區(qū)醫(yī)療計(jì)生類、社區(qū)治安民調(diào)類、社區(qū)共建發(fā)展類，都具有獨(dú)立性、自治性、公益性和基層性。這些草根組織均以社區(qū)居民的需求為基礎(chǔ)，積極參與到社區(qū)的治理中，為社區(qū)居民的生產(chǎn)、生活提供了大量政府提供不了而市場(chǎng)不愿提供的公共產(chǎn)品。誠(chéng)然，社會(huì)組織也只有在民生建設(shè)領(lǐng)域?qū)Ψ?wù)對(duì)象、民生需求有了精準(zhǔn)的定位，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。[6]

第四，加強(qiáng)普及工作，引導(dǎo)社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的重視。社會(huì)組織是城市居民參與城市建設(shè)的工具和載體，只有居民廣泛參與才能發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用和代表作用。武漢市要積極采取措施，加強(qiáng)基層政府對(duì)社會(huì)組織的宣傳，吸收社會(huì)組織真正參與政府基層的治理，將部分街道社區(qū)的職能轉(zhuǎn)移到對(duì)應(yīng)的社會(huì)組織上，例如近些年來(lái)熱議的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)垃圾處理等問(wèn)題，使社會(huì)組織切實(shí)參與到處理街道社區(qū)的實(shí)際問(wèn)題，提供社區(qū)居民的實(shí)際公共需求和服務(wù)中，通過(guò)示范作用使居民認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的作用。[6]

注釋：

①本文所討論的治理不包括企業(yè)內(nèi)部、機(jī)構(gòu)或者組織內(nèi)部的治理問(wèn)題，主要圍繞公共事務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

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[5]王詩(shī)宗，宋程成.獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問(wèn)題重思[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013，（5）：66.

[6]盛云，徐雪梅.我國(guó)城市社區(qū)治理問(wèn)題的系統(tǒng)探討[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2009，（6）：21-25.

（責(zé)任編輯：盧君）

Urban Governance and the Development of Social Organization in Wuhan

GONG Feng，YU Jin-liang
（School of Economics and Management，Wuhan University, Wuhan Hubei 430072，China）

Key words: urban governance；social organization；Wuhan；collaborative governance