張紀(jì)彩

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淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資優(yōu)惠政策形成的政治過程
——基于戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)分析理論

張紀(jì)彩

摘要：政治系統(tǒng)分析方法是當(dāng)代政治科學(xué)中影響最大的分析方法之一，目前已廣泛應(yīng)用于政治科學(xué)的研究，對分析政府的政治行為和活動方面具有較大意義。其中戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)分析方法作為政治分析理論中的一種，由于它具有開放性和較強的適應(yīng)性，因此在學(xué)術(shù)界具有較大的影響力。本文試圖使用戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)分析方法分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的招商引資活動，已達(dá)到更清晰的理解此法的目的，同時從輸入和輸出的角度審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成招商引資優(yōu)惠政策的過程，并分析出目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資優(yōu)惠政策帶來的影響。

關(guān)鍵詞：政治系統(tǒng)分析；政治過程；招商引資

一、相關(guān)理論

(一)政治系統(tǒng)分析

所謂政治系統(tǒng)分析指的是將一般系統(tǒng)論應(yīng)用到政治研究中，因為一般系統(tǒng)論具有廣義和狹義之分，所以政治系統(tǒng)分析也分為廣義的政治系統(tǒng)分析的和狹義的政治系統(tǒng)分析。廣義的政治系統(tǒng)分析包括一般的政治系統(tǒng)分析、政治輸入——輸出分析和政治結(jié)構(gòu)功能分析。而狹義的政治系統(tǒng)分析僅包括一般政治系統(tǒng)分析和政治輸入——輸出分析。

(二)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)分析理論

戴維·伊斯頓是第一個將一般系統(tǒng)論應(yīng)用到政治學(xué)研究的政治科學(xué)家。他于1953年發(fā)表《政治系統(tǒng)：對政治學(xué)現(xiàn)狀的探討》，這本書在政治學(xué)史上具有革命性意義。在這本書中他對傳統(tǒng)的政治理論進(jìn)行了廣泛而嚴(yán)厲的批評，并提出了能夠解釋國際政治、國家政治和地方政治等各層次的政治現(xiàn)象，能夠分析所有層次和各種性質(zhì)政治系統(tǒng)的生存問題的一種一般性的理論，即政治分析。在這個理論中，涉及輸入、系統(tǒng)、環(huán)境、輸出和反饋等若干基礎(chǔ)性的概念，它們構(gòu)成了整個系統(tǒng)的運行機制，我們可以運用圖表將其反映出來。

(三)政治過程

政治過程是由政治行為者在政治系統(tǒng)的輸入與輸出過程中所發(fā)生的一系列互動行為構(gòu)成的。其作為社會過程的一部分，會受到諸如經(jīng)濟(jì)、文化過程等其他社會過程與國家政治生活方面的規(guī)范、政治機制的運行模式、社會的政治結(jié)構(gòu)政治行為者相關(guān)狀況及權(quán)力如何配置等社會生活其他要素的極大影響。

二、分析招商引資政策形成的政治過程

(一)招商引資優(yōu)惠政策

所謂招商引資就是指政府通過整合本地政策、人才、資本、技術(shù)、信息、項目等各類要素，充分調(diào)動有投資能力者的投資欲望，吸引他們到本地投資的全過程。本文所研究的招商引資優(yōu)惠政策就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式從外地吸引企業(yè)前來投資的一系列優(yōu)惠政策的總和。

(二)招商引資政策形成的政治過程的分析

1.環(huán)境

政治系統(tǒng)分析理論認(rèn)為，公共政策由政治系統(tǒng)產(chǎn)出，是對周圍環(huán)境的反應(yīng)。政治系統(tǒng)是開放的系統(tǒng)，它會受到環(huán)境的影響。即會受政治系統(tǒng)之外對的社會系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的影響。

下面我們從社會系統(tǒng)和自然系統(tǒng)兩個方面分析一下招商引資政策形成的環(huán)境。

(1)自然系統(tǒng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是占我國地域面積最廣的鄉(xiāng)村社會的直接管理者，擁有大量可利用開發(fā)的土地資源，礦產(chǎn)資源，農(nóng)產(chǎn)品資源等資源。

(2)社會系統(tǒng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與中國廣大的農(nóng)村、農(nóng)民有著直接的聯(lián)系。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村剩余勞動力達(dá)2.5-3億，再加上農(nóng)閑時的閑置勞動力，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄著數(shù)量巨大的可開發(fā)的勞動力資源。但同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國既承擔(dān)執(zhí)行中央等上級政府的法令，又依法合理的管理鄉(xiāng)村和服務(wù)農(nóng)民。尤其是在農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)業(yè)稅取消，同時建設(shè)公共服務(wù)型政府又不斷提上日程，這些都加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)的不對稱?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的行政環(huán)境大體上是:擁有大量待開發(fā)的資源，同時又有來自農(nóng)村農(nóng)民、上級政府要求、財政困難等方面的壓力。

2.輸入

所謂輸入是指環(huán)境對政治系統(tǒng)的影響，主要是指環(huán)境對政治系統(tǒng)的需求和支持。它們是政治系統(tǒng)壓力的來源，過多的需求或者過少的支持都會對政治系統(tǒng)形成壓力。政治系統(tǒng)為了維持自己的生存和發(fā)展，就必須對壓力作出反應(yīng)，消除壓力，這就是輸出的功能。

(1)需求

所謂需求是指個人或團(tuán)體為了滿足自身的需要和利益，而向政治系統(tǒng)提出的主張。它為政治系統(tǒng)提供了原料、信息和動力，并驅(qū)使政治系統(tǒng)運行，是政治系統(tǒng)的必要條件。

①克服市場失靈

在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)作為獨立的經(jīng)濟(jì)主體，不能實現(xiàn)完全的自律，要想保證經(jīng)濟(jì)的健康有序的發(fā)展，就需要政府加以適當(dāng)?shù)母深A(yù)與規(guī)范。同樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的區(qū)域內(nèi)，如果政府不對企業(yè)發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)空，隨著企業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)增多，就會引發(fā)一系列的問題，產(chǎn)生“市場失靈”的情況。在招商引資的過程中，政府可以利用各種手段對企業(yè)行為進(jìn)行干預(yù)，減少“市場失靈”的出現(xiàn)?？傊?，為克服市場失靈，需要政府在招商引資活動中擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任。

②履行政府的經(jīng)濟(jì)職能

政府的經(jīng)濟(jì)職能是指在政府在組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各種經(jīng)濟(jì)活動中所履行的經(jīng)濟(jì)、法律和行政等職責(zé)及發(fā)揮的相應(yīng)功能。市場經(jīng)濟(jì)條件下意味著市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，對一切實行市場經(jīng)濟(jì)的國家而言，政府經(jīng)濟(jì)職能具有普遍性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，也把經(jīng)濟(jì)職能作為重要的職能，但其經(jīng)濟(jì)職能要具體的多，不僅是為了區(qū)域內(nèi)的國計民生，也是為了滿足作為一個行政組織所必須的開支需要。在具備豐富資源的情況下，招商引資就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要選擇，成為了其履行經(jīng)濟(jì)管理職能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要。

③緩解財政壓力的需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國財政體系最基層的一級財政，它的產(chǎn)生和發(fā)展是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立和發(fā)展聯(lián)系在一起的，新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的地位和作用十分重要。但長期以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)不對稱對的現(xiàn)象明顯，需要對計劃生育、義務(wù)教育等方面的投入巨大。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身設(shè)法增加財政收入，招商引資擴(kuò)大地方稅收是其增強自身財政實力的有效方法，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有開展招商引資的需要。

④歷史原因

一直以來，我國都存在著的強政府、弱市場、弱社會的情況，這說明了我國政府主導(dǎo)招商引資具有其歷史淵源。

(2)支持

支持是指在需求被減少后存在于系統(tǒng)和環(huán)境之間的輸入交動，是驅(qū)使政治系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的動力源。支持是一個綜合名稱，它包括積極支持和消極支持，凡是有利于減輕系統(tǒng)壓力促使系統(tǒng)自我維持的支持便是積極支持，如納稅、服役、遵紀(jì)守法等。反之，凡是增加系統(tǒng)壓力，促使系統(tǒng)崩潰的壓力，促使系統(tǒng)崩潰的支持便是消極支持，如示威、罷工、動亂等。

①政府績效評估與招商引資

“招商引資”是我國改革開放后發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一條重要途徑。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的口號下，很多毫不相干的部門都被下達(dá)了招商引資硬指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層一級政權(quán)，自然不能例外，招商引資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中的分量也越來越重，年年被上級政府下達(dá)招商引資任務(wù)。許多地方政府將招商引資作為考核地方政府政績的最重要指標(biāo)，甚至還將招商引資作為主要領(lǐng)導(dǎo)人升遷的重要砝碼。在壓力型體制下，招商引資作為從上級政府逐步下派的硬性任務(wù)，強迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不重視。

②鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力增大

2000年，中央政府開始農(nóng)村費稅工作，并從2004年起在各地逐步減免農(nóng)業(yè)稅，2006年1月1號起，“農(nóng)業(yè)稅”退出歷史舞臺。農(nóng)業(yè)稅的減免，很大程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但也給縣鄉(xiāng)財政造成了減收。盡管中央為此提高了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，但一些工商業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)問題仍在加劇。由于招商引資是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加財政收入的重要手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對財政壓力下不得不將招商引資置于重要的位置。

3.輸出

戴維·伊斯頓認(rèn)為，政治系統(tǒng)輸出表現(xiàn)為決策的制定與實行。他將政治系統(tǒng)的輸出分為兩種基本的性質(zhì)和基本的方式。即權(quán)威性輸出和相關(guān)性輸出。具體區(qū)分可見下表所示：

性質(zhì)方式陳述執(zhí)行權(quán)威性輸出約束性的決議、法令、規(guī)章、命令和司法決議有約束力的行動相關(guān)性輸出政策、基本理論和許諾利益和恩惠

根據(jù)上述在環(huán)境與輸入的共同作用下，各地方縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對如何吸引外來投資制定了多項優(yōu)惠政策。主要有以下幾個方面：

(1)土地政策

很多地區(qū)都出臺了面向外來投資者的土地優(yōu)惠政策。有些地區(qū)的甚至出臺了投資一億元以上的項目，免費提供土地的優(yōu)惠政策。

(2)財政政策

在財政政策上，大部分地區(qū)也出臺了十分誘人的獎勵政策。例如：投資興辦工業(yè)企業(yè)，耕地占用稅自上繳之日起，3個月內(nèi)由同級財政給予上繳數(shù)額30%的獎勵等多項財政優(yōu)惠政策。

(3)稅費政策

一些地區(qū)還在稅費征收上給予了外來投資項目很多優(yōu)惠。例如：投資新建項目，建設(shè)期內(nèi)市及市以下行政性收費(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費除外)全部免收，事業(yè)性收費減半征收。

(4)其他優(yōu)惠政策

某些地區(qū)還為外來投資者提供了在用水、用電、供暖、供氣、交通、通訊、就醫(yī)、戶籍和子女入托入學(xué)、就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策。

4.反饋

隨著政策的實施，政策系統(tǒng)的輸出又反饋于環(huán)境，進(jìn)而通過輸入再作用于政治系統(tǒng)，使政治系統(tǒng)對輸出做出調(diào)整，從而提高政策的適應(yīng)性和科學(xué)性。

從當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資工作實際的現(xiàn)實情況來看，我們可以分析出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資優(yōu)惠政策的應(yīng)用反饋：提高了招商引資工作的數(shù)量和質(zhì)量，很大程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，高水平外來企業(yè)的進(jìn)入推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)環(huán)境、提高了服務(wù)效率，從而推動了我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

但這些政策仍帶來了不少的負(fù)面的影響。首先，造成更為嚴(yán)重的土地占用問題。因為招商引資優(yōu)惠政策在土地方面給出了很大的優(yōu)惠，這就極有可能加劇外來投資者為興建工廠以及職工的住房而占用大量的土地的問題。其次，產(chǎn)生對本地企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。擠出效應(yīng)是指政府增加某一數(shù)量的公共支出就會減少相應(yīng)數(shù)量的私人投資，從而總需求依然不變。在招商引資中，因為政府對這種對內(nèi)外資分別采取不同的政策的行為，也會破壞市場的公平原則，不利于內(nèi)外資企業(yè)的競爭，產(chǎn)生對本地企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。然后，影響政府公信度。這是因為為引進(jìn)外資，彰顯政績，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間在地價、稅收、電價諸多方面進(jìn)行無底線“優(yōu)惠比拼”，最終是本地企業(yè)和居民為這一戰(zhàn)略承擔(dān)了成本，這就極大地?fù)p害了政府在民眾中的公信力。最后，尋租和腐敗行為的加劇風(fēng)險。公共權(quán)力是尋租和腐敗的直接源頭，政府招商引資多項具有誘惑性的優(yōu)惠政策則進(jìn)一步增大了權(quán)力尋租的機會。由于法制和社會監(jiān)督機制的不健全，非理性的政府招商引資熱潮，確實被某些官員視為渾水摸魚的大好時機。

招商引資優(yōu)惠政策的這些反饋又將反作用于環(huán)境，進(jìn)而通過輸入影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的招商引資優(yōu)惠政策的調(diào)整，如此循環(huán)往復(fù)使政策越來越趨向于科學(xué)、合理。(作者單位：華北電力大學(xué))

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