蔚超

摘要：跨部門問(wèn)題的頻繁出現(xiàn)考驗(yàn)著國(guó)家治理能力，上級(jí)政府為推動(dòng)跨部門政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而超越現(xiàn)有政策邊界、整合不同部門之間政策的必要性也就日益凸顯。政策協(xié)同具有主體多元性、政府主導(dǎo)性、過(guò)程漸進(jìn)性、效果有限性等特征。政策協(xié)同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則依賴于協(xié)同理念的達(dá)成、元政策層的推動(dòng)、合適的協(xié)同方案和恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)窗口。政策協(xié)同的要義在于恰到好處，允許不同部門合理表達(dá)各自觀點(diǎn)主張，通過(guò)建立相關(guān)機(jī)制，將部門間的態(tài)度、利益和偏好有機(jī)結(jié)合，尋找系統(tǒng)優(yōu)化的最佳結(jié)合點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)同；協(xié)同治理；元政策層

中圖分類號(hào)：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）01-0056-04

近年來(lái)，在諸如空氣污染治理、?；饭芾?、食品安全等跨部門管理中頻繁暴露出很多問(wèn)題，部門間的關(guān)系交錯(cuò)、職能交叉、責(zé)任模糊、管理混亂的現(xiàn)象大量存在，甚至造成嚴(yán)重后果?？绮块T管理中種種問(wèn)題的頻繁出現(xiàn)考驗(yàn)著國(guó)家治理水平和國(guó)家治理能力，也引發(fā)了學(xué)者的廣泛研究。

一、政策協(xié)同的內(nèi)涵

現(xiàn)實(shí)問(wèn)題推動(dòng)研究的深入，近年來(lái)在跨部門合作研究方面，相關(guān)學(xué)者采用了諸如“整體政府”“協(xié)同政府”“合作化治理”等范式展開了大量的討論和研究，而從政策學(xué)維度的分析尚不充分。本文采用“政策協(xié)同”這一概念來(lái)分析和解釋政策的相關(guān)現(xiàn)象，政策協(xié)同能夠更好地覆蓋相關(guān)問(wèn)題，同時(shí)這一概念也凸顯出了類似改革的動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特征，覆蓋了不同層級(jí)和不同領(lǐng)域之間的政府關(guān)系。

政策協(xié)同有許多提法， 如政策協(xié)調(diào)、政策整合等，但對(duì)其內(nèi)涵尚未達(dá)成一致。馬爾福德和羅杰斯（ Mulfordand Rogers） 傾向于使用政策協(xié)調(diào)的概念，“兩個(gè)以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則， 共同應(yīng)對(duì)相似的任務(wù)環(huán)境?！盵1]梅吉爾斯（Meijers） 等人則將政策整合界定為政策制定過(guò)程中對(duì)“跨界問(wèn)題”（crosscutting issues） 的管理， 這些問(wèn)題超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界， 也超越單個(gè)職能部門的職責(zé)范圍， 因而需要多元主體間的協(xié)同。[1]因此，政策協(xié)同可以理解為上級(jí)政府為推動(dòng)跨部門政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，超越單個(gè)職能部門的職責(zé)范圍，進(jìn)而整合不同部門之間政策的行為。此處的上級(jí)主要指中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)部門。政策協(xié)同的對(duì)象包括政策之間的協(xié)同關(guān)系，也包括圍繞某一政策內(nèi)部的政策協(xié)同關(guān)系。鑒于政策協(xié)同的概念能夠較好地涵蓋上述提法所涉及的基本內(nèi)涵，能夠界定上下級(jí)政府和同級(jí)政府之間的協(xié)同關(guān)系，凸顯這種新型管理理念的“動(dòng)態(tài)”特征，政策協(xié)同在現(xiàn)代公共治理中所扮演的角色越來(lái)越重要，其對(duì)政府管理模式、治理理念和技術(shù)方法提出了更高的要求，政策協(xié)同這一范式下的研究也就日益重要。

二、政策協(xié)同的特點(diǎn)

政策協(xié)同并非一個(gè)靜止的概念，而是涉及到多元主體的集體行動(dòng)和互動(dòng)過(guò)程。探討如何在不消除部門邊界的前提下，通過(guò)部門之間的功能、結(jié)構(gòu)、資源的整合與有效合作，推動(dòng)部門之間實(shí)現(xiàn)交互式、一體化的管理效果，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的無(wú)縫隙提供，乃是政策協(xié)同的主要目標(biāo)。

1.主體多元性。政策協(xié)同盡管是一個(gè)概念，但是它所涉及的主體是多方面的。一般而言，“政策”所涉及的主體相比而言比較狹窄，它主要是政府通過(guò)正式的權(quán)威結(jié)構(gòu)以及相關(guān)的政策結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起提供公共產(chǎn)品的行為；而“協(xié)同”則涉及到更加廣泛的政治主體，包括所有層次（含國(guó)際層次）的主體在超越本部門邊界所實(shí)現(xiàn)的公共產(chǎn)品的供給。

建構(gòu)一個(gè)高質(zhì)量運(yùn)行并擁有較強(qiáng)管理能力的政府，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是當(dāng)下中國(guó)政府建設(shè)的主要目標(biāo)。這并不意味著排斥社會(huì)組織、企業(yè)等主體參與到政策協(xié)同過(guò)程中來(lái)，相反，推動(dòng)政策協(xié)同同樣需要社會(huì)組織、企業(yè)等主體的成長(zhǎng)與成熟，建構(gòu)一個(gè)雙強(qiáng)的互補(bǔ)模式，但這容易模糊政府的責(zé)任。不能夠?qū)⒄鉀Q不好、解決不了的問(wèn)題全部推到社會(huì)上面，以為社會(huì)就是萬(wàn)能良藥，能夠解決政府解決不了的問(wèn)題，克服政府克服不了的困難，承擔(dān)政府本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，中國(guó)的社會(huì)組織仍然比較弱，尚達(dá)不到協(xié)同治理的要求。各種社會(huì)因素并未成為意見表達(dá)的載體，社會(huì)組織在監(jiān)督制約方面發(fā)揮的作用不足，自身也存在著公信力不足、責(zé)任意識(shí)不夠等問(wèn)題。再次，多元主體參與治理能夠推動(dòng)決策的科學(xué)化和民主化，但多中心并不必然帶來(lái)問(wèn)題的解決，決策質(zhì)量高低與決策主體數(shù)量并不呈現(xiàn)直接必然聯(lián)系。最后，協(xié)同治理也并不必然帶來(lái)參與者的積極性，協(xié)同治理提供的大多數(shù)產(chǎn)品都是利益外溢性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，多部門的協(xié)同未必帶來(lái)參與的積極性。即使是與個(gè)人的切身利益相關(guān)，個(gè)體也往往會(huì)選擇隱瞞偏好，參與動(dòng)力并不夠強(qiáng)。社會(huì)組織參與渠道的狹窄和表達(dá)渠道的阻塞使得社會(huì)組織無(wú)法有效糾正政策協(xié)同過(guò)程中的缺陷和問(wèn)題，權(quán)威發(fā)動(dòng)又成為一種必然的選擇。

協(xié)同治理要求將制度、體制、機(jī)制等諸多因素引入到政策協(xié)同的因素中，與政策協(xié)同有關(guān)的行為主體和政策相關(guān)者都應(yīng)當(dāng)納入到政策協(xié)同的結(jié)構(gòu)中來(lái)。政策協(xié)同涵蓋了與協(xié)同治理有關(guān)的制度安排、政治文化等環(huán)境變量加以系統(tǒng)分析和考量。伴隨著社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的治理難度的增加，整體治理就呈現(xiàn)出一種更加復(fù)雜的多層次、多主體與多維度的治理結(jié)構(gòu)。

2.政府主導(dǎo)性。政策協(xié)同取得成功的前提是相關(guān)部門及其人員能夠在心理和思想層面取得認(rèn)同，相應(yīng)執(zhí)行認(rèn)同感的形成來(lái)源于價(jià)值觀、行為動(dòng)機(jī)和利益三個(gè)層面。價(jià)值觀直接作用于個(gè)體觀念，通過(guò)價(jià)值觀念的引導(dǎo)和灌輸，可以有效引導(dǎo)個(gè)人行為。利益層面的協(xié)同取決于通過(guò)相關(guān)的利益安排來(lái)建立政策，通過(guò)一定的利益補(bǔ)償來(lái)形成服從或者配合政策就有利可圖的觀念，在政策協(xié)同過(guò)程中，相關(guān)的利益補(bǔ)償機(jī)制在一定階段發(fā)揮了重要作用。在這兩種觀念導(dǎo)向中，價(jià)值觀的層面較為穩(wěn)定，一旦從價(jià)值觀的層面塑造了政策協(xié)同個(gè)體的觀念，那么政策協(xié)同的效果也就具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。但是，價(jià)值觀層面建構(gòu)的難度很大，短期內(nèi)通過(guò)意識(shí)形態(tài)的建構(gòu)來(lái)有效實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)的效果不明顯。在當(dāng)下的社會(huì)，利益補(bǔ)償成為協(xié)調(diào)主體之間關(guān)系的重要工具。但是，很多主體出現(xiàn)了利益工具目的化的取向，一個(gè)隱形的阻力就是普遍的公權(quán)力的既得利益化，這也就大大稀釋了意識(shí)形態(tài)本身的影響力，也增加了協(xié)同的難度。這需要高層領(lǐng)導(dǎo)人本身廉潔自律、勇于犧牲，要有調(diào)整既得利益的智慧和勇氣，把握住良好的戰(zhàn)略機(jī)遇來(lái)實(shí)現(xiàn)利益有效調(diào)整。

當(dāng)其它主體無(wú)法成為主導(dǎo)因素時(shí)，元政策層成為推動(dòng)政策協(xié)同最為重要的主體。首先，元政策層通過(guò)部門間橫向的分工、中央與地方間的縱向分權(quán)來(lái)分解轉(zhuǎn)移事權(quán)，然后，橫向部門和縱向?qū)蛹?jí)之的種種行為會(huì)削弱元政策層的基本目標(biāo)，最終，元政策層再一次做出調(diào)整，將政策協(xié)同問(wèn)題擺上政府最為重要的議事日程，承擔(dān)起推動(dòng)政策協(xié)同的責(zé)任，通過(guò)再協(xié)同來(lái)推動(dòng)協(xié)同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.過(guò)程漸進(jìn)性。社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性會(huì)沖擊體制的穩(wěn)定性，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，無(wú)論是個(gè)人還是集體都很難參透所有的變量及其變動(dòng)過(guò)程，人類理性的有限性暴露無(wú)遺。因此，協(xié)同的漸進(jìn)性決定了整體過(guò)程是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過(guò)程，而恰恰是不斷試錯(cuò)才使得協(xié)同過(guò)程不斷前進(jìn)。盡管改革方向會(huì)呈現(xiàn)出一些盲目性甚至對(duì)立性，有時(shí)可能面臨180度的大轉(zhuǎn)彎，但是改革進(jìn)程整體上是平穩(wěn)和有序的，整個(gè)政策系統(tǒng)內(nèi)部包括政策協(xié)同過(guò)程并未發(fā)生系統(tǒng)性的分裂，而這是整個(gè)社會(huì)保持穩(wěn)定的前提。漸進(jìn)性是基于人類自身的理性，也是基于改革策略的選擇。如果改革伊始就為政策目標(biāo)設(shè)計(jì)較為宏大、理想與根本性的目標(biāo)，就往往很難推動(dòng)相關(guān)改革。中國(guó)的政策協(xié)同過(guò)程往往有一個(gè)大體上的方向與基本原則，但是在改革過(guò)程中往往不設(shè)定具體策略。與外層改革的頻繁與變革不同，內(nèi)核改革體現(xiàn)為一種相當(dāng)保守與抵抗的局面，內(nèi)核體系的核心是維護(hù)政黨—政府之間的關(guān)系，其策略是漸進(jìn)的。這種漸進(jìn)性的改革中，維持和鞏固執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是其核心目標(biāo)，通過(guò)有限調(diào)適來(lái)推動(dòng)變革的有效推進(jìn)，在這種調(diào)適中，核心是價(jià)值目標(biāo)的調(diào)整。在改革過(guò)程中，通過(guò)對(duì)外圍層的改革來(lái)推動(dòng)核心層的調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)外統(tǒng)一。在這個(gè)意義上，政策協(xié)同只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。對(duì)待政策協(xié)同過(guò)程的不合理問(wèn)題，既不可徘徊不前，也不可操之過(guò)急。

中國(guó)政策協(xié)同的模式背后有一個(gè)復(fù)雜的體系支撐。中央依賴政黨—國(guó)家體系來(lái)有效管控協(xié)同的模式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策協(xié)同過(guò)程的一元統(tǒng)領(lǐng)和有效管理。從結(jié)構(gòu)來(lái)看，這一模式擁有內(nèi)外兩層結(jié)構(gòu)。從內(nèi)層結(jié)構(gòu)來(lái)看，政黨通過(guò)一系列的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的全面控制，進(jìn)而控制國(guó)家制度安排的總體力量。在外部結(jié)構(gòu)中，主要是涉及部門與部門以及中央和地方的關(guān)系。正是通過(guò)這種結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)資源的全面整合，對(duì)整體結(jié)構(gòu)的整體把握，對(duì)改革進(jìn)度的系統(tǒng)掌控。

4.效果有限性。政策協(xié)同的過(guò)程符合改革的漸進(jìn)性和增量改革的路徑，在政策執(zhí)行過(guò)程中按照從高層到基層，從外圍到核心的步驟來(lái)推動(dòng)改革。政策協(xié)同的本質(zhì)是政府內(nèi)部不同部門和不同層級(jí)之間的權(quán)力、義務(wù)、關(guān)系、資源配置方式等方面的重新分配，在政策協(xié)同的過(guò)程中往往缺乏明確方向以及實(shí)現(xiàn)方向的整體思路，面對(duì)整體問(wèn)題呈現(xiàn)出局部應(yīng)激式的改革，相關(guān)改革缺少整體規(guī)劃。

毫無(wú)疑問(wèn)，政策協(xié)同對(duì)于推動(dòng)組織間合作有巨大作用，但是協(xié)同本身是有限度的，并非所有的合作行為都是有益的，缺少適度沖突的組織反而更容易僵化和衰落。人類社會(huì)無(wú)法消除矛盾本身，矛盾和沖突的產(chǎn)生是必然的而且必要的，適度的沖突將有利于組織更深層次的合作與發(fā)展。處理矛盾的正確態(tài)度并不是消除，而是將矛盾和沖突控制在某一范圍和某一程度，西方政治運(yùn)作過(guò)程中也通過(guò)黨派間的有序沖突實(shí)現(xiàn)體制上的穩(wěn)定和整體的進(jìn)步。協(xié)同并不意味著不同層級(jí)、不同部門的政府在所有問(wèn)題上都能實(shí)現(xiàn)合意，也不是單純強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)或者上級(jí)遷就下級(jí)。協(xié)同并不等于等同，不同部門的完全等同反而失去了組織之間的相互制約，宏觀組織反而有可能走向混亂乃至失衡。更為嚴(yán)重的是，微觀部門的系統(tǒng)協(xié)同往往導(dǎo)致組織缺少了明辨是非的能力，甚至可能導(dǎo)致集體的崩潰。

與此同時(shí)，盡管協(xié)同是一個(gè)比競(jìng)爭(zhēng)、沖突更受歡迎的概念，但是這并不意味著協(xié)同的效果一定會(huì)優(yōu)于競(jìng)爭(zhēng)與沖突。協(xié)同過(guò)程中伴隨著復(fù)雜的資金、權(quán)力、關(guān)系、價(jià)值的重新整合與重新分配，這一過(guò)程往往耗費(fèi)的成本可能會(huì)大于部門之間競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程產(chǎn)生的收益。盡管競(jìng)爭(zhēng)缺少協(xié)同過(guò)程中的和緩氣氛，但在一個(gè)效率為主要目標(biāo)的背景下，相關(guān)部門之間擁有競(jìng)爭(zhēng)是部門間關(guān)系健康的體現(xiàn)而非存在問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，由于政策協(xié)同所涉及的主體眾多，多個(gè)領(lǐng)域之間相互依賴，利益關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，那么政策協(xié)同過(guò)程也就存在出現(xiàn)僵局的可能性。盡管政策協(xié)同內(nèi)嵌著政策制定以接近民眾和具有更強(qiáng)民主性的理念，但是如果多元主體之間并不存在解決矛盾和爭(zhēng)議的裁判程序的話，它本身也會(huì)具有犧牲決策本身效率的可能性。

總之，政策協(xié)同具有一些重要特征，隨著部門間合作在現(xiàn)代治理過(guò)程中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，它對(duì)傳統(tǒng)模式下的管理思路、管理方法和管理能力都提出了新的挑戰(zhàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，中國(guó)具備了政策協(xié)同結(jié)構(gòu)性調(diào)整的能力，通過(guò)政策主體、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整來(lái)不斷適應(yīng)新的形勢(shì)，高層意志的連續(xù)性確保了中國(guó)政策的連續(xù)性和持續(xù)性，成為一種長(zhǎng)期的制度安排。這是一個(gè)有待于不斷完善、發(fā)展，在實(shí)踐中不斷調(diào)整的政策過(guò)程。

三、政治協(xié)同的實(shí)現(xiàn)條件

1.協(xié)同理念的達(dá)成。政策協(xié)同理念是推動(dòng)政策協(xié)同的前提。以食品安全為例，公眾對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。在改革開放之前，解決食品短缺問(wèn)題是政策的基本目標(biāo)。即使到改革開放之后，在擺脫食物短缺之后的相當(dāng)一段時(shí)期，食品安全問(wèn)題長(zhǎng)期沒有得到政府和公眾的有效關(guān)注。隨著溫飽目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，三聚氰胺等食品安全事件頻頻發(fā)生，公眾的健康受到了巨大威脅，公眾理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，食品安全成為公眾關(guān)注的重要議題，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的呼聲越來(lái)越高。我們國(guó)家食品監(jiān)管過(guò)程中長(zhǎng)期存在的分散監(jiān)管體制在面對(duì)不斷擴(kuò)展和復(fù)雜化的產(chǎn)業(yè)鏈條面前顯示出了諸多弊端，食品安全問(wèn)題不斷蔓延和升級(jí)最終暴露了這種監(jiān)管體制和監(jiān)管理念的局限性。在這種背景下，公眾的感知和需求逐步傳導(dǎo)到高層，元政策層也意識(shí)到這一問(wèn)題的重要性。元政策層已經(jīng)不滿足于地方GDP的單純?cè)鲩L(zhǎng)，轉(zhuǎn)而更加關(guān)注諸如民生、公平分配和生態(tài)保護(hù)。高層意識(shí)到食品安全與自身的政權(quán)目標(biāo)之間容易達(dá)成一致時(shí)候，高層領(lǐng)導(dǎo)逐步與基層公眾達(dá)成了共識(shí)，并通過(guò)相應(yīng)的行動(dòng)來(lái)有效推動(dòng)協(xié)同的進(jìn)程。

2.元政策層的推動(dòng)。所謂元政策層，是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部擁有最高決策權(quán)的主體。在我國(guó)，元政策層主要是指黨和國(guó)家最高決策層，它們是可以超越部門利益而從國(guó)家整體考慮的黨和國(guó)家級(jí)核心領(lǐng)導(dǎo)。在政策協(xié)同過(guò)程中，元政策層發(fā)揮著不可替代的作用，具體表現(xiàn)在：

首先，元政策層擁有政策協(xié)同的絕對(duì)權(quán)威。盡管頻頻遭遇跨部門治理問(wèn)題，但是民眾很少質(zhì)疑中央政府的權(quán)威。而中央政府的承諾也強(qiáng)化了這一期望本身，中國(guó)政府的合法性的基礎(chǔ)是績(jī)效合法性，但績(jī)效合法性并非是唯一來(lái)源。在中國(guó)，中央政府一直通過(guò)其宏大的、親民的績(jī)效形象來(lái)感召公眾，諸如全心全意為人民服務(wù)、建設(shè)服務(wù)型政府等等道德承諾彌補(bǔ)了績(jī)效不足時(shí)的政治合法性。在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，政策協(xié)同工作仍然大量依賴于元政策層的推動(dòng)。

其次，元政策層在政策協(xié)同過(guò)程中掌握著具有控制力的資源。在威權(quán)制模式之下，社會(huì)和市場(chǎng)的積極性受到限制。政府內(nèi)部盡管有強(qiáng)烈的期望，但縱向結(jié)構(gòu)限制了下級(jí)缺少主動(dòng)性、創(chuàng)造性，體制內(nèi)部也無(wú)法內(nèi)生出來(lái)這種協(xié)同行為。協(xié)同行為背后需要協(xié)同資源的支撐，威權(quán)制下的中央政府的利益結(jié)構(gòu)與普通公眾最易達(dá)成一致，同時(shí)擁有強(qiáng)大的資源汲取和資源分配能力。借助于體制的優(yōu)勢(shì)，中央政府可以利用強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力，通過(guò)強(qiáng)大的體制優(yōu)勢(shì)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為權(quán)威性行為，進(jìn)而謀求政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

再次，元政策層決定了政策問(wèn)題能否納入政策議程。對(duì)于中央政府，特別是像中國(guó)這樣大規(guī)模的中央政府，總是面臨著各種各樣的政策訴求，而能夠進(jìn)入政府議事日程的問(wèn)題只是少數(shù)。社會(huì)問(wèn)題能夠進(jìn)入政府議事日程的觸發(fā)機(jī)制主要包括：權(quán)力精英的創(chuàng)議、例行的政府政黨會(huì)議和重大紀(jì)念活動(dòng)、危機(jī)或突發(fā)事件、廣泛的民意、社會(huì)精英的主張和建議、新聞媒介的報(bào)道等等。[2]元政策層的意志和決心是推動(dòng)政策協(xié)同最為重要的因素，其態(tài)度在政策協(xié)同中扮演著最為重要的角色且具有最重要的地位，倘若中央政府以極大的決心和毅力來(lái)推動(dòng)某項(xiàng)政策目標(biāo)，如果這一目標(biāo)本身?yè)碛泻侠硇?、合法性以及?shí)現(xiàn)的可能性，那么假以時(shí)日中央政府完全可以推動(dòng)該政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中央政府的政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。

最后，元政策層是政策方案的決定者和推動(dòng)者。在政策變遷的窗口時(shí)期需要高層的推動(dòng)，高層借助于威權(quán)模式下的權(quán)威把握住政策變遷的關(guān)鍵時(shí)刻，來(lái)有效平衡各方利益，以及政策變遷的基本節(jié)奏，當(dāng)發(fā)現(xiàn)改革脫離初始政策目標(biāo)時(shí)能夠及時(shí)調(diào)整甚至退回原處。中國(guó)社會(huì)環(huán)境正處于大變革期，在這期間，新的制度關(guān)系、利益關(guān)系、技術(shù)、執(zhí)政理念都在發(fā)生變化，社會(huì)各個(gè)階層的利益訴求不斷調(diào)整，也只有元政策層能夠有效推動(dòng)方案的制定與落實(shí)。

當(dāng)然，元政策層發(fā)揮決定作用并不意味著集權(quán)與專制。相反，中國(guó)政府在決策過(guò)程中愈發(fā)重視開門決策，通過(guò)創(chuàng)立正式渠道來(lái)提供給公眾發(fā)表觀點(diǎn)，通過(guò)多種途徑來(lái)吸收利益相關(guān)者的政策偏好，形成改革共識(shí)，共同探討相關(guān)的治理措施，采取相關(guān)活動(dòng)，形成協(xié)同合力。當(dāng)然，對(duì)于公眾而言，這是一種有限度的政治參與，盡管公眾有建議權(quán)，但是政府高層擁有最后的決策權(quán)。政府通過(guò)這種模式了解了公眾的態(tài)度，優(yōu)化了政策內(nèi)容，同時(shí)又保證了政府對(duì)整體決策進(jìn)程的絕對(duì)控制。外部監(jiān)督制約制度的完善促進(jìn)了權(quán)力的運(yùn)行需要遵循一定的軌道，同時(shí)，技術(shù)提供了諸多的途徑來(lái)確保信息的完善。上級(jí)政府是政策協(xié)同的發(fā)起者、組織者和評(píng)價(jià)者，在改革過(guò)程中尋找合適的改革方案，不斷破解協(xié)同治理中的問(wèn)題。

3.合適的協(xié)同方案。政策協(xié)同本身是一種集體行動(dòng)，“集體行動(dòng)的困難不僅與團(tuán)體的規(guī)模有關(guān)，還與成本收益的比值有關(guān)?！盵3]高層也需要慎重考量改革的基本方案。政策協(xié)同過(guò)程的基本成本包含以下幾個(gè)方面因素：政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，既需要考慮到政策協(xié)同所涉及到的主體、內(nèi)容和方式，也需要考慮政策協(xié)同過(guò)程中的信息成本，協(xié)同過(guò)程的實(shí)施成本以及協(xié)同后的收益成本等諸多事項(xiàng)；由于資源的稀缺性而引發(fā)的集體行動(dòng)的困難性是政府跨域治理過(guò)程中面臨的基本問(wèn)題。但是有理性的、尋求獨(dú)立利益的部門和個(gè)人采取偽協(xié)同行動(dòng)，破壞了整體協(xié)同的一致性。

有效協(xié)同的關(guān)鍵在于有效調(diào)動(dòng)多元主體的合作動(dòng)力，但政策和制度一旦形成就具有不易改變的性質(zhì)，任何的改革都會(huì)遇到制度成本的約束?！皻v史表明，人們過(guò)去做出的選擇決定了其現(xiàn)在可能的選擇。”[4]政策協(xié)同問(wèn)題往往涉及眾多監(jiān)管部門，各個(gè)部門在長(zhǎng)期的監(jiān)管過(guò)程中積累了很多監(jiān)管制度，大到法律規(guī)范和職能范圍，小到監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和工作標(biāo)準(zhǔn)都有一定的差異，部門之間的合作動(dòng)力自然受到抑制。政策協(xié)同的主體往往涉及較多，行政干預(yù)仍然較多，行政成本較高，無(wú)法有效處理機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題。元政策層從橫向和縱向兩個(gè)維度，在建立合作機(jī)制、推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革等多種方案中選擇和比較，最終尋求合適的政策方案。

4.恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)窗口。政策協(xié)同問(wèn)題進(jìn)入政策議程本身需要一定的窗口。盡管政策議題有時(shí)候是由非政策制定者所提出的，但是絕大多數(shù)的普通公眾只能在自己的范圍內(nèi)通過(guò)非正式渠道傳播和表達(dá)，而且是公眾意識(shí)到某一個(gè)問(wèn)題并不等于某個(gè)政策建議能夠成為政策議題。如果政策訴求提升到政策議題，則必須有專家、媒體等外部力量的介入，隨后再吸引政策制定主體的參與，隨后這些議題才能納入政策制定者的視野。但是，“在任何既定的時(shí)間段內(nèi)，對(duì)政治階層來(lái)說(shuō)重要的議題多種多樣。很難說(shuō)存在著某個(gè)政治議題，除非且直到它喚起政治階層中某個(gè)重要部分的關(guān)注?！盵5]

政策議題變成政策方案則需要一定的時(shí)間窗口，這些政策窗口可能是人為推動(dòng)的，比如大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，大規(guī)模機(jī)構(gòu)調(diào)整往往與政府執(zhí)政周期相關(guān)，這個(gè)周期往往體現(xiàn)為五年一次的政府換屆。也有可能是外部事件的觸發(fā)，外部環(huán)境的變化是促使政策內(nèi)部發(fā)生巨大變化的原因，是促使官僚體系成長(zhǎng)、消亡、大規(guī)模變化的重要因素。當(dāng)政策系統(tǒng)外部發(fā)生重大的干擾性事件時(shí)，占主導(dǎo)地位的上級(jí)政府將會(huì)更為全面思考阻礙政策協(xié)同的制度性因素，同時(shí)下級(jí)政府政策協(xié)同的需要開始提升。政府需要根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化，審時(shí)度勢(shì)、真實(shí)、全面、慎重考量推動(dòng)政策協(xié)同的時(shí)機(jī)、進(jìn)度、方式、方法，尋找合適的時(shí)間窗口。

總之，政策協(xié)同的核心是通過(guò)將組織內(nèi)部和組織間的關(guān)系、結(jié)構(gòu)、功能優(yōu)化組合和系統(tǒng)改進(jìn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的整體優(yōu)化，而不意味著單純通過(guò)組織合并為一個(gè)部門來(lái)實(shí)現(xiàn)外部問(wèn)題的內(nèi)部化。協(xié)同治理更多是強(qiáng)調(diào)建立一種機(jī)制，能夠讓各個(gè)層級(jí)和各個(gè)部門的政府通過(guò)一種整合機(jī)制來(lái)有效推動(dòng)政策的實(shí)現(xiàn)。政策協(xié)同的要義在于恰到好處，允許不同部門合理表達(dá)各自觀點(diǎn)主張，通過(guò)建立相關(guān)機(jī)制，將部門間的態(tài)度、利益和偏好有機(jī)結(jié)合，尋找系統(tǒng)優(yōu)化的最佳結(jié)合點(diǎn)。

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