馬曉輝

論公共政策的時(shí)效性
——以“限塑令”為例

馬曉輝

公共政策的時(shí)效性是由該政策在實(shí)際的時(shí)間、空間運(yùn)行過程中決定的，其時(shí)效性決定了公共政策在運(yùn)行后是上升為法律還是被廢止還是修改并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)后再作法律形式。但實(shí)際運(yùn)行中因公共政策的確定標(biāo)準(zhǔn)沒有得到細(xì)化而存在著諸多問題。“限塑令”作為較為典型的公共政策，其時(shí)效性問題是值得研究和探析的。

公共政策；時(shí)效性；立改廢

一、公共政策的時(shí)效性界定及存在問題

（一）公共政策時(shí)效性之界定

公共政策的時(shí)效性，是指任何政策都是針對(duì)一定時(shí)空條件下的特定問題制定的，時(shí)空條件變化，政策會(huì)失去效力。例如，政策具有時(shí)間性，過期作廢；政策具有效率性，制定和執(zhí)行都要講究效率。公共政策與法律均是社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制，都對(duì)人們的日常行為具有一定的影響力，但存在諸多不同之處。其中最為重要的一個(gè)不同點(diǎn)就是，公共政策是臨時(shí)性、過渡性的安排，而法律則是固定、長(zhǎng)期性的規(guī)則。公共政策在實(shí)際運(yùn)行過程中，如果其效果明顯、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，就會(huì)進(jìn)一步上升為法律，否則就會(huì)被廢止，再者公共政策在實(shí)施中適應(yīng)一定的社會(huì)需求，但是仍然存在一些問題，相關(guān)機(jī)關(guān)就會(huì)對(duì)其進(jìn)行修改，經(jīng)過一定時(shí)間的運(yùn)行和試驗(yàn)以后再立為法律，這就是公共政策的時(shí)效性。就此而言，公共政策的時(shí)效性實(shí)際就是公共政策和法律之間的中介，連接兩者的橋梁和媒介。

（二）公共政策時(shí)效性存在之問題

公共政策在實(shí)施以后，根據(jù)其在實(shí)踐生活中的作用決定該政策是上升為法律制度還是決定廢止，或者是修改以后經(jīng)過一定時(shí)間的運(yùn)行和在社會(huì)實(shí)踐中進(jìn)行實(shí)際試驗(yàn)再立為法律。雖然公共政策的最后結(jié)果無非是立法、廢止、修改，但是在實(shí)際操作過程中缺乏必要的具體細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的問題也就成為公共政策時(shí)效性的最大的問題。

公共政策是一個(gè)集群，不同的公共政策的立改廢的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，這就決定了一項(xiàng)公共政策最后是上升為法律還是宣布廢止。公共政策的這種最后結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)問題以及不同的公共政策之間的結(jié)果確定的標(biāo)準(zhǔn)問題都是值得研究的，因此本文以“限塑令”時(shí)效性來探析公共政策的時(shí)效性問題。

二、“限塑令”時(shí)效性之動(dòng)態(tài)反饋分析

（一）限塑令政策之出臺(tái)

塑料袋是日常生活中的易耗品，我國(guó)每年都要消耗大量的塑料袋。塑料袋為大家提供便利的同時(shí)，由于過量使用及回收環(huán)節(jié)不當(dāng)?shù)仍颍斐闪藝?yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。在我們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活中，塑料袋扮演的角色越來越重要，同時(shí)給我們帶來的問題也越來越多，尤其是超薄塑料袋，因其價(jià)格便宜（絕大部分都是免費(fèi)）、容易損壞而被隨手拋棄，成為“白色污染”的主要來源。

對(duì)于塑料袋的限制使用，我國(guó)相關(guān)機(jī)關(guān)在制定相關(guān)的規(guī)范性政策之前就已經(jīng)在北京、天津、上海等地進(jìn)行試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院辦公廳2007年12月31日下發(fā)了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》：從2008年6月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0．025毫米的塑料購(gòu)物袋（超薄塑料購(gòu)物袋）。在這個(gè)規(guī)范性的法律文件中，明確了超薄塑料袋的范圍，確定了限制使用的塑料袋的厚度。在該規(guī)定中規(guī)定實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購(gòu)物。體現(xiàn)了公共政策在其制定初期對(duì)于人們以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的正?；顒?dòng)的約束力和限制力。

（二）限塑令實(shí)際運(yùn)行效果存在的問題

“限塑令”作為公共政策，在其實(shí)施以后對(duì)于人們正常的生活和交易以及企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生了影響。2008年6月1日，“限塑令”正式實(shí)施，一些地區(qū)的塑料袋生產(chǎn)廠商開始改變其生產(chǎn)規(guī)格和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，超薄塑料袋的產(chǎn)量開始大幅度減少，甚至開始不再生產(chǎn)厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。全國(guó)各大超市開始實(shí)施超市購(gòu)物塑料袋收費(fèi)，希望通過此舉來以期減少在正常的交易過程中塑料袋的使用量。在一定程度和一定時(shí)期內(nèi)對(duì)于抵制和減少“白色污染”產(chǎn)生了重要的作用。但是，隨著時(shí)間的推移，“限塑令”的效力不斷減弱。在其實(shí)施兩到三年以后，有些地方的白色垃圾又有了死灰復(fù)燃的跡象，一些生產(chǎn)廠商為了提高自己的經(jīng)濟(jì)效益，忽視國(guó)家法律規(guī)范，生產(chǎn)國(guó)家明確規(guī)定禁止生產(chǎn)、銷售厚度低于0.025毫米的超薄塑料袋的規(guī)定。根據(jù)民間限塑政策研究小組2009年發(fā)布的《限塑政策研究NGO合作項(xiàng)目綜合報(bào)告》中看，在我國(guó)的大型、中型超市當(dāng)中，“限塑令”的實(shí)施情況還是相當(dāng)可觀的，并且其在實(shí)際交易過程中的實(shí)際效力和約束力也是差不多的。但是，在農(nóng)村的集市以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)里面，“限塑令”的實(shí)施情況卻實(shí)在令人擔(dān)心，其實(shí)施水平開始變得參差不齊。在基礎(chǔ)設(shè)施完善、收入水平高、經(jīng)濟(jì)效益好的集市和農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)，“限塑令”的實(shí)施還差強(qiáng)人意；在設(shè)施不健全、監(jiān)管不夠嚴(yán)格的集市和農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)，“白色污染”依舊籠罩在當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的頭上。

從2008年6月1日開始實(shí)施，“限塑令”的實(shí)施情況出現(xiàn)如此大的差距，除了一些不法生產(chǎn)廠商和銷售商無視法紀(jì)，一些消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)逐漸淡薄以外，監(jiān)管不力也是白色污染死灰復(fù)燃的主要原因之一。面對(duì)這種情況，一些環(huán)保組織針對(duì)我國(guó)部分對(duì)“限塑令”的實(shí)施不利的地區(qū)提出倡議，呼吁提高“限塑令”的法律效力，加強(qiáng)其在實(shí)施過程中的權(quán)威性。面對(duì)全國(guó)不斷涌現(xiàn)的環(huán)保組織的要求和應(yīng)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義“五位一體”的偉大布局，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在“限塑令”出臺(tái)三周年主題研討會(huì)上表示，國(guó)家“限塑令”將考慮擴(kuò)大限制塑料袋的使用范圍，目前正在抓緊調(diào)查研究，力爭(zhēng)盡快出臺(tái)。

（三）限塑令實(shí)施情況之動(dòng)態(tài)反饋

2012年11月至2013年3月，根據(jù)課題研究方向及現(xiàn)有資源，作者所在團(tuán)隊(duì)選取東中西部八個(gè)省市為重點(diǎn)研究區(qū)域，同時(shí)以全國(guó)其他省市的部分地區(qū)為補(bǔ)充調(diào)查區(qū)域，對(duì)我國(guó)環(huán)保公共政策實(shí)施過程和效果進(jìn)行調(diào)查分析。通過對(duì)問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析得出，“限塑令”在不同的地區(qū)和群體當(dāng)中的效力是不一致的，不同的群體對(duì)于“限塑令”的認(rèn)可度是不一樣的。通過調(diào)研數(shù)據(jù)，作者發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間不斷推移，人們對(duì)于“限塑令”的理解與認(rèn)知，分為了態(tài)度上和行為上的改變。在實(shí)際調(diào)查中，通過對(duì)有關(guān)“限塑令”的問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)的分析，從塑料袋使用場(chǎng)所、“限塑令”宣傳渠道、對(duì)“限塑令”的社會(huì)認(rèn)可度、執(zhí)行過程中的原因和對(duì)策分析等方面著手，努力剖析出“限塑令”有效實(shí)施的制約因素。

筆者發(fā)現(xiàn)，限塑令在其實(shí)施初期，對(duì)人們的約束效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于其在實(shí)施一定期限以后。環(huán)保事業(yè)的復(fù)雜長(zhǎng)期性、法制環(huán)境的薄弱不完善性、農(nóng)村地區(qū)居民意識(shí)水平不一致性等都是影響“限塑令”實(shí)際效力的因素，尤為值得重視的是，政府相關(guān)部門對(duì)于“限塑令”的態(tài)度的變化更是影響了“限塑令”的實(shí)際約束力。“限塑令”在經(jīng)過國(guó)務(wù)院辦公廳頒布以后，成為了政府的公共政策。公共政策的有效實(shí)施提高了公共政策實(shí)施效益，公共政策宣傳力度增大，政府對(duì)于該項(xiàng)政策投入的資源也會(huì)相應(yīng)增多，豐富政策執(zhí)行資源，提高環(huán)保公共政策實(shí)效滿意度。同時(shí)，政策的全面實(shí)施使該政策配備人力增多，加大政府的投入資源，各因素循環(huán)影響，以此往復(fù)循環(huán)形成環(huán)保公共政策執(zhí)行動(dòng)態(tài)反饋。在其不斷循環(huán)的過程中，存在著諸多制約因素。政府的公共政策在實(shí)質(zhì)上與公共政策是一致的，“限塑令”的實(shí)施水平，可以作為政府公共政策實(shí)施效果的典型代表。

通過問卷調(diào)查、文獻(xiàn)綜述、網(wǎng)上調(diào)查等多種方式和渠道，筆者得出，“限塑令”在實(shí)際運(yùn)行過程中的制約因素主要包括：

1.環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期復(fù)雜性

環(huán)保問題不僅僅是一項(xiàng)艱巨的社會(huì)性偉大事業(yè)，更是需要國(guó)家的長(zhǎng)期持續(xù)性投入的事業(yè)，同時(shí)也是需要提高社會(huì)各界的共同關(guān)注和公民環(huán)保意識(shí)的偉大事業(yè)。我國(guó)現(xiàn)階段仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)生產(chǎn)仍處于重污染、高耗能、低效益的粗放型的發(fā)展階段，例如塑料袋的無節(jié)制使用和回收不當(dāng)，已成為“白色污染”最主要的來源之一，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大危害。

2.法制環(huán)境的不完善

“限塑令”實(shí)施以后，塑料袋尤其是超薄塑料袋的適用在一定程度得到了限制，但是塑料袋在日常生活中的范圍極其廣泛，相關(guān)監(jiān)督人員檢查范圍廣、面積大、難度深，并且面對(duì)過度生產(chǎn)、銷售、使用不符合國(guó)家規(guī)定的塑料袋的行為的懲戒力度無法對(duì)應(yīng)明確的配套法律規(guī)則，從而導(dǎo)致在檢查工作中出現(xiàn)較大的浮動(dòng)，影響了“限塑令”在實(shí)際運(yùn)行過程中的約束力。不僅如此，相比較之前的一些環(huán)保公共政策，在一定時(shí)期內(nèi)有良好作用。隨著時(shí)間的推移，政策是執(zhí)行效力大打折扣。

3.農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居民環(huán)保缺陷。

當(dāng)前，我國(guó)公眾的環(huán)保節(jié)約意識(shí)仍然處于有待提高的水平，人們只是在相關(guān)法律文件頒布實(shí)施一定時(shí)期才會(huì)迫于法律的權(quán)威和壓力，而不得不去遵守相關(guān)的規(guī)定。在我國(guó)廣大人民群體中，尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的居民，因其長(zhǎng)期形成的生活習(xí)慣和文化素養(yǎng)的不足，導(dǎo)致公眾在環(huán)境保護(hù)方面的道德素質(zhì)有待提升。隨著新農(nóng)村建設(shè)提上日程，農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化，生活水平更是得到了飛快的提高。但是農(nóng)村地區(qū)由于人口基數(shù)大、環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、素質(zhì)普遍較低等衍生出諸多問題，難以避免地變得復(fù)雜。比如，農(nóng)村相比較城鎮(zhèn)，便缺乏成熟有效的衛(wèi)生清潔系統(tǒng)。生活垃圾得不到妥善的處理和安置，更是缺乏職業(yè)性的專門工作人員負(fù)責(zé)清理垃圾和對(duì)隨意吃力垃圾行為的監(jiān)督和制約。

4.“限塑令”執(zhí)行主體本身的不足。

在“限塑令”由國(guó)務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施以后，各級(jí)相關(guān)政府部門存在著政策設(shè)計(jì)和監(jiān)管缺失、執(zhí)行人員認(rèn)知和能力偏差、技術(shù)支持不足等制約因素。在該公共政策的設(shè)計(jì)方面，大多數(shù)政策只是指導(dǎo)性意見，對(duì)于很多政策的實(shí)施也需要多部門共同參與。不同部門對(duì)于政策的解釋力存在偏差，這也導(dǎo)致在檢查工作中出現(xiàn)較大的浮動(dòng)。同時(shí)“限塑令”下發(fā)到各個(gè)部門、事業(yè)單位，需要多部門協(xié)同開展工作，但缺少跨部門協(xié)作協(xié)調(diào)的有效機(jī)制。執(zhí)行人員，沒有嚴(yán)格依照法律的規(guī)定行使自己的權(quán)利，履行自己的法律職權(quán)，在執(zhí)法過程中馬虎行事，宣傳不到位，監(jiān)督力度不足。而在該法令的執(zhí)行技術(shù)方面更是存在著硬傷，技術(shù)手段不足，對(duì)于執(zhí)行人員有效開展工作造成極大不便。很多消費(fèi)者不使用環(huán)保袋，而是使用在實(shí)施前積攢的塑料袋；很多中低收入群體的消費(fèi)習(xí)慣很難適應(yīng)價(jià)格較高的環(huán)保袋，甚至政策實(shí)施后很少去收取費(fèi)用場(chǎng)所，以便節(jié)約日常開銷。

“限塑令”作為一種公共政策，更是一種環(huán)保公共政策，其有效實(shí)施為“美麗中國(guó)”建設(shè)注力，發(fā)揮政府職能的關(guān)鍵作用，做好政策實(shí)施的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，完善政策鏈條傳達(dá)環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化公共政策協(xié)調(diào)發(fā)展模型，為解決類似于塑料袋的一次性衛(wèi)生筷、泡沫飯盒等環(huán)保公共政策實(shí)施問題提供模型參考和思考模式，以期提升環(huán)保公共政策的有效實(shí)施。然而其效力維持的時(shí)效性和持久性仍然有待考驗(yàn)。

（四）限塑令之時(shí)效性分析

根據(jù)“限塑令”實(shí)施以后，在其實(shí)際運(yùn)行過程中實(shí)際效力的變化，以及其對(duì)人們?nèi)粘Ｉ畹募s束力的演變，筆者意識(shí)到相關(guān)的公共政策的效力的演變，更是考慮到一項(xiàng)法律的立改廢。

公共政策，在人們的日?；顒?dòng)中，對(duì)于人們的活動(dòng)有著權(quán)威性的約束力。但是隨著其實(shí)施時(shí)間的推移，其效力也會(huì)因?yàn)楦鞣N原因開始減弱。在運(yùn)行過程中，隨著不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要或者法律體系重構(gòu)的需求，立法者會(huì)根據(jù)實(shí)際需要對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的規(guī)范性法律進(jìn)行修改或者補(bǔ)充，甚至廢止。例如，“限塑令”自2008年6月1日正式施行以后，在正常的貿(mào)易交往尤其是大中型超市中產(chǎn)生的影響很大，并在減少“白色污染”方面也起了很大的作用。但是，“限塑令”實(shí)施以后，因?yàn)槠湫麄髑肋^于單一、監(jiān)督力度出現(xiàn)不足之處以及廣大消費(fèi)者對(duì)于“限塑令”的貫徹和實(shí)施缺乏持久性，導(dǎo)致“限塑令”在其實(shí)施幾年以后出現(xiàn)了效力萎縮的情況。面對(duì)這種情況，國(guó)家的相關(guān)立法部門采取積極的措施，通過提高懲罰違法行為的力度、完善相關(guān)具體法律條文的規(guī)定，補(bǔ)充和完善在“限塑令”制定初期由于沒有考慮到社會(huì)的千差萬別以及法律的前瞻性而出現(xiàn)法律漏洞。

三、結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)于公共政策的時(shí)效性問題進(jìn)行研究，以“限塑令”在現(xiàn)在社會(huì)生活中的時(shí)效性的演變?yōu)槔?，演繹一項(xiàng)公共政策的演變過程。在其制定初期的目標(biāo)、運(yùn)行過程中的漏洞不足以及最終目的的實(shí)現(xiàn)，即最后該公共政策是作為法律形式還是被廢止，它的標(biāo)準(zhǔn)是存在一定區(qū)別的。需要對(duì)公共政策的最后歸宿的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的深入研究，筆者認(rèn)為“限塑令”的時(shí)效性問題研究仍然具有一定的正面研究?jī)r(jià)值。

［1］張?chǎng)?“限塑令”對(duì)“生產(chǎn)者—零售服務(wù)商—消費(fèi)者”環(huán)節(jié)的影響研究［D］.北京：中國(guó)人民大學(xué)，2009.

［2］郭美晨，馬曉輝，高超等.環(huán)保公共政策實(shí)效性的制約因素動(dòng)態(tài)反饋分析——以“限塑令”政策為中心的研究［J］.學(xué)理論，2014，（9）.

［3］賈仁安，涂國(guó)平，鄧群釗，賈曉菁，賈偉強(qiáng).“公司+農(nóng)戶”規(guī)模經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)的反饋基模生成集分析［J］.系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐，2005，（12）.

［責(zé)任編輯：劉忠林］

馬曉輝（1990—），男，南昌大學(xué)法學(xué)院在讀研究生，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)。（江西南昌330031）