事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題研究

①2010年4—5月以青島為中心進(jìn)行，共發(fā)放問(wèn)卷650份，回收有效問(wèn)卷455份，調(diào)查地區(qū)包括青島、重慶、武漢和黑龍江。

□趙立波

摘要：建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是重塑事業(yè)單位治理機(jī)制、創(chuàng)新公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容。調(diào)查顯示人們對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)了解及評(píng)價(jià)程度不高，改革探索進(jìn)展有限。雖然法律政策明確事業(yè)單位法人地位、提出建立法人治理結(jié)構(gòu)要求、提供改革“范本”。但需要梳理改革探索與政策演進(jìn)，進(jìn)一步明確事業(yè)單位法人屬性，比較借鑒國(guó)內(nèi)外各類組織法人治理結(jié)構(gòu)，以產(chǎn)權(quán)與公務(wù)兩條主線，解決權(quán)力機(jī)關(guān)缺失、理事會(huì)地位及其架構(gòu)、決策與管理分離、多元治理與治理模式多樣選擇等問(wèn)題，構(gòu)建起中國(guó)特色的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；事業(yè)單位；法人；治理；法人治理結(jié)構(gòu)

收稿日期：2014-05-18

作者簡(jiǎn)介：趙立波，中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部二級(jí)教授，主要研究方向?yàn)楣彩聵I(yè)、公民社會(huì)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是重塑事業(yè)單位治理機(jī)制、創(chuàng)新公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容。那么，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)社會(huì)認(rèn)知如何？理?yè)?jù)及范本何在？改革怎樣推進(jìn)？筆者以問(wèn)卷調(diào)查為主， 2012年5月至2013年5月間進(jìn)行了調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“2013調(diào)查”)；同時(shí)，參考筆者2010年進(jìn)行的調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“2010調(diào)查”)，①結(jié)合改革推進(jìn)梳理與相關(guān)理論分析對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、法人治理結(jié)構(gòu)改革探索調(diào)查

中共中央、國(guó)務(wù)院2011年3月制定的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)是2012年4月16日新華社公開(kāi)發(fā)布的，政策制定部門、媒體及學(xué)者等進(jìn)行了廣泛而集中報(bào)道與解讀；同時(shí)，有關(guān)法人治理結(jié)構(gòu)改革配套政策、試點(diǎn)要求等相繼下發(fā)，故調(diào)查選擇以2012年5月為起點(diǎn)。共發(fā)放問(wèn)卷1800份，回收有效問(wèn)卷1209份：青島466份、黑龍江100份、甘肅143份、重慶95份、寧夏37份、湖北128份、安徽57份、浙江184份；調(diào)查對(duì)象分為10類：政府機(jī)關(guān)、公立學(xué)校、公立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、其他事業(yè)單位、國(guó)企、非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者及其他；上述10類人員可歸為事業(yè)單位改革關(guān)系密切的三大利益相關(guān)群體：事業(yè)單位(493)、事業(yè)單位舉辦者——政府(379)、事業(yè)單位服務(wù)對(duì)象(322)，以及少量其他(15)。

(一)對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的了解情況

表1　對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的了解

總體看，人們對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的了解程度不高，選擇一般的最多，達(dá)到34.3%；其次是不太了解、比較了解、不了解：32.5%、16.4%、14.3%，非常了解的僅有2.5%。兩期調(diào)查平均值僅為2.602*按照李克特量表賦分(如不了解、不太了解、一般、比較了解、非常了解分別賦1、2、3、4、5分)，計(jì)算調(diào)查對(duì)象所作選擇的平均值等數(shù)值。下同。，介于不太了解與一般之間(假如所有調(diào)查對(duì)象選擇一般則為3)；但積極的變化是2013調(diào)查的平均值略高于2010調(diào)查，分別為2.667、2.431，顯示調(diào)查對(duì)象了解程度有提高。據(jù)兩期調(diào)查分析，不同群體對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)了解程度存在差別，政府機(jī)關(guān)了解程度最高，其次是事業(yè)單位，再次是服務(wù)對(duì)象及其他，分別是2.680、2.647、2.450、2.366。原因是：我國(guó)改革屬于政府主導(dǎo)型改革，政府機(jī)關(guān)公務(wù)員對(duì)國(guó)家政策特別是改革政策及實(shí)施關(guān)注與了解程度高于其他群體；事業(yè)單位是改革對(duì)象、改革參與者，其對(duì)有關(guān)自身改革的關(guān)切度通常高于其他社會(huì)公眾。

從地區(qū)分布看，2013調(diào)查顯示：了解程度高于平均值(2.602)的地區(qū)除黑龍江外，重慶、浙江是國(guó)家確定的事業(yè)單位改革試點(diǎn)省市，寧夏、安徽的調(diào)查對(duì)象分別以兩地參加事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研討班、文化改革發(fā)展研討班學(xué)員為主；筆者所在的青島了解程度最低(2.516)，這與青島改革滯后、尚未有一家單位建立法人治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。因此，了解程度高低與改革實(shí)際推進(jìn)、是否參與改革有較高相關(guān)性。表2從另一角度佐證上述結(jié)論：選擇了解事業(yè)單位改革群體對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)了解的平均值分別為3.04，選擇不了解事業(yè)單位改革群體則為2.39，前者明顯高于后者。

表2　了解與不了解事業(yè)單位改革調(diào)查對(duì)象

對(duì)問(wèn)卷中“如果您在事業(yè)單位工作，您單位是否已建立‘法人治理結(jié)構(gòu)’”問(wèn)題，兩期調(diào)查只有659人作答：因?yàn)檎{(diào)查對(duì)象只有672人是事業(yè)單位工作人員。作答者中45.2%選擇不知道，選擇是、否的分別為26.4%、28.4%，即只有173人認(rèn)為本事業(yè)單位建立了法人治理結(jié)構(gòu)。筆者進(jìn)一步調(diào)查分析的結(jié)論是：許多人是由于“誤讀”而選擇是，因只有極少數(shù)調(diào)查對(duì)象所在單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，許多人以為本單位進(jìn)行法人登記、有法定代表人就誤認(rèn)為是建立了法人治理結(jié)構(gòu)。積極的變化是2013調(diào)查選擇是的調(diào)查對(duì)象比2010調(diào)查增加了2.3個(gè)百分點(diǎn)，而選擇否的下降4.1個(gè)百分點(diǎn)，表明更多單位、人員了解甚至開(kāi)展這項(xiàng)工作。

表3　所在單位是否已建立法人治理結(jié)構(gòu)

(二)建立法人治理結(jié)構(gòu)的作用

對(duì)建立法人治理結(jié)構(gòu)的作用問(wèn)題，半數(shù)以上(50.4%)選擇說(shuō)不清，以下是比較大、不太大、非常大、沒(méi)有作用：27.3%、9.8%、6.7%、5.8%；另外，3.194的平均值高于對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)了解2.602的平均值:這說(shuō)明人們?cè)趯?duì)法人治理結(jié)構(gòu)了解有限情況下依然對(duì)其作用有較高期待。各群體排序與對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)了解排序一樣：政府機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)最高，其次是事業(yè)單位，再次是服務(wù)對(duì)象及其他，分別是3.271、3.185、3.136、2.927。值得注意甚至警惕的是：政策出臺(tái)發(fā)布，改革不斷深入，但對(duì)改革作用評(píng)價(jià)(平均值)不升反降(表4)。

表4　對(duì)事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作用的看法

根據(jù)2013調(diào)查，不同行業(yè)對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)作用的評(píng)價(jià)存在差異，排序是文化系統(tǒng)、非事業(yè)單位、其他事業(yè)單位、衛(wèi)生系統(tǒng)。值得注意的是：作為改革代表領(lǐng)域的衛(wèi)生系統(tǒng)不僅對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)了解程度最低(2.55)，而且對(duì)其作用評(píng)價(jià)也最低(2.96)。

了解程度低、有“誤讀”、改革作用評(píng)價(jià)不升反降、改革典型領(lǐng)域如衛(wèi)生系統(tǒng)了解及評(píng)價(jià)最低等，說(shuō)明目前人們對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)了解、接受程度，對(duì)其作用及期望值不高，建立法人治理結(jié)構(gòu)工作進(jìn)展有限。因此，對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)重大理論與實(shí)踐問(wèn)題深入研究并形成一定共識(shí)是改革順利推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革探索及其法律政策依據(jù)

《民法通則》根據(jù)法人設(shè)立宗旨、所從事活動(dòng)性質(zhì)將法人分企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體四類?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件。應(yīng)當(dāng)具備法人條件意味著一些事業(yè)單位可以不具備法人條件，如我國(guó)120多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中獨(dú)立核算事業(yè)單位只有95.2萬(wàn)個(gè)。以青島為例，截止到2012年共有事業(yè)單位5968個(gè)，其中市本級(jí)事業(yè)單位639個(gè)，區(qū)市本級(jí)3929個(gè)，街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))1400個(gè)；市本級(jí)法人登記率可達(dá)90%，區(qū)市級(jí)及以下不到50%。不具有法人資格部分是達(dá)不到登記條件不予登記；部分是行使行政職能、或與主管部門財(cái)務(wù)不獨(dú)立等不宜、不愿進(jìn)行法人登記。

(一)法人與非法人

我國(guó)的《民法通則》是改革開(kāi)放不久、計(jì)劃體制尚未解體情況下制定的，對(duì)法人分類延續(xù)計(jì)劃體制關(guān)于社會(huì)組織特別是機(jī)構(gòu)編制管理關(guān)于機(jī)構(gòu)編制的劃分，如企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體之分。今天看來(lái)，《民法通則》對(duì)法人的劃分存在不少有待完善之處：“《民法通則》的法人的分類與國(guó)務(wù)院‘編制管理’核定的機(jī)構(gòu)分類是一致的；更準(zhǔn)確地說(shuō)，《民法通則》把1963年創(chuàng)設(shè)的單位分類改寫(xiě)為‘法人’分類。但是，‘單位’和法人畢竟是兩類性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)的機(jī)構(gòu)。”*方流芳：《從法律視角看中國(guó)事業(yè)單位改革——事業(yè)單位“法人化”批判》，《比較法研究》，2007年第3期。如，包括中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”等在內(nèi)的120萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位有必要、有能力都成為獨(dú)立法人嗎？美國(guó)近15000個(gè)包括多個(gè)學(xué)校、具有董事會(huì)治理框架的學(xué)區(qū)，作為一類地方政府僅為準(zhǔn)公立法人。*王名揚(yáng)：《比較行政法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第92頁(yè)。而德國(guó)“除了特定歷史條件的例外，公立學(xué)校迄今為止仍然是隸屬于公共團(tuán)體的沒(méi)有法律能力的公共設(shè)施?！?[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法(第三卷)》，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第309頁(yè)。作為我國(guó)建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)、管辦分離改革政策設(shè)計(jì)重要“范本”的香港職業(yè)訓(xùn)練局、醫(yī)院管理局，所屬教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、公立醫(yī)院均非是獨(dú)立法人，只有作為法定機(jī)構(gòu)的職業(yè)訓(xùn)練局、醫(yī)院管理局才是法人。如此比較，我國(guó)讓每個(gè)事業(yè)單位都成為獨(dú)立法人要求制度基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)、現(xiàn)實(shí)必要性亦不充分。

(二)法人屬性與法人制度

事業(yè)單位法人屬于何種法人？大陸法系國(guó)家以法人設(shè)立的法律根據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，依公法設(shè)立的為公法人，而依私法設(shè)立的為私法人；社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人的主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)是法人成立基礎(chǔ)(人與財(cái)產(chǎn))；以法人活動(dòng)的目的作為標(biāo)準(zhǔn)可將私法人劃分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人，財(cái)團(tuán)法人一般為公益法人。英美法系國(guó)家無(wú)財(cái)團(tuán)法人概念，財(cái)團(tuán)法人制度一般可由信托制度代替。學(xué)界大多承認(rèn)我國(guó)法律體系可劃入大陸法系，但我國(guó)關(guān)于法人劃分既無(wú)公、私法人也無(wú)社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人之分，自成一體系。雖然調(diào)整法人制度及分類的動(dòng)議早已啟動(dòng)但至今待字閨中，新的法人分類體系沒(méi)有形成，只是隨著各類組織增多而增加新的法人類型如民辦非企業(yè)單位法人、基金會(huì)法人等；而公法人在中國(guó)還只是學(xué)術(shù)話語(yǔ)而非法律概念。

法人這一概念意味著一個(gè)組織能夠作為權(quán)利義務(wù)的歸屬者出現(xiàn)。一些國(guó)內(nèi)學(xué)者借鑒公法人理論，將我國(guó)的事業(yè)單位與法國(guó)的公務(wù)法人(有譯成“公立公益機(jī)構(gòu)”)、德國(guó)的公共設(shè)施(有譯成“公共機(jī)構(gòu)”)等類比，認(rèn)為“公法人不僅包括那些具有獨(dú)立公法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)和兼有行政管理職能的事業(yè)單位，也包括那些雖然不具有行政管理職能，但其事業(yè)關(guān)系到國(guó)民生活及社會(huì)安定等公共利益，如完全交由私法組織恐難以實(shí)施的法人組織(如公立醫(yī)院、公立高等院校等)?！?田韶華、嚴(yán)明：《論準(zhǔn)公益性傳媒的法人制度建構(gòu)》，《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第1期。如德國(guó)作為間接行政主體的“公共設(shè)施”，“是公共行政的物質(zhì)組織形式”； “廣播電視臺(tái)采取公法設(shè)施的組織形式，一方面可以使其接受公法約束，另一方面有可以使其在與各種社會(huì)力量的關(guān)系中成為一個(gè)自負(fù)其責(zé)的活動(dòng)?！?[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第577、579頁(yè)。2008年8月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》將全部或者部分使用財(cái)政性資金事業(yè)單位列入公共機(jī)構(gòu)。如事業(yè)單位是公共機(jī)構(gòu)、屬公法人，僅依照企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)為范本建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是否可行？

1986年《民法通則》明確事業(yè)單位法人是我國(guó)四類法人之一。1990年代中期國(guó)家開(kāi)始參照企業(yè)通過(guò)政府核準(zhǔn)登記取得法人資格做法，試點(diǎn)事業(yè)單位登記工作。1998年10月國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次粗線條地對(duì)事業(yè)單位法人設(shè)立、變更、注銷和監(jiān)督等提出要求，其第三條規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。事業(yè)單位法人資格取得通過(guò)兩種形式：登記或者備案。

(三)治理結(jié)構(gòu)

2005年4月國(guó)家事業(yè)單位登記管理局頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》首次在規(guī)章層面提出“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”設(shè)想。其后，結(jié)合事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)工作，少數(shù)省市開(kāi)始有意識(shí)推進(jìn)建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作。十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確提出：主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》再次提出公益性事業(yè)單位“建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”要求。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)提供法人治理結(jié)構(gòu)基本規(guī)定和范本，要求“要把建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)管辦分離的重要途徑?！眹?guó)家事業(yè)單位登記管理局2012年2月印發(fā)《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，部署事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作。中央編辦2012年5月下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈事業(yè)單位章程示范文本〉的通知》(以下簡(jiǎn)稱《章程文本》)，以章程形式勾勒出事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)基本框架及諸多操作性的具體要求。

(四)規(guī)范文本

《意見(jiàn)》等推出的“理事會(huì)+執(zhí)行層”模式成為“規(guī)范文本”，主要內(nèi)容包括：

一是理事會(huì)決策。借鑒美國(guó)為代表、以董事會(huì)控制與監(jiān)督為主導(dǎo)的“單一董事會(huì)模式”，明確理事會(huì)是決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要組織形式(也可探索董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式)。同時(shí)，部分采納日本及我國(guó)企業(yè)通用的“混合董事會(huì)模式”：“也可探索單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位財(cái)務(wù)和理事、管理層人員履行職責(zé)的情況?！睂?duì)于一般不設(shè)監(jiān)事會(huì)的理由，有關(guān)政策解答如下解釋：國(guó)外公司法人與外公益機(jī)構(gòu)一般不設(shè)監(jiān)事會(huì)；“在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中，要從實(shí)際出發(fā)，講求精簡(jiǎn)效能，防止照搬企業(yè)做法和疊床架屋、重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)的傾向”。*岳云龍、陳立庚：《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)答(8)為什么事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中一般不設(shè)監(jiān)事會(huì)?》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)與編制》，2013年第6期。

二是管理層執(zhí)行。管理層作為理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成，管理層對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)；按照理事會(huì)決議獨(dú)立自主履行日常業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理和一般工作人員管理等職責(zé)。

三是按章程治理。事業(yè)單位需要制定章程，該章程應(yīng)明確理事會(huì)和管理層的關(guān)系，包括理事會(huì)的職責(zé)、構(gòu)成、會(huì)議制度，理事的產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等；章程草案由理事會(huì)通過(guò)并經(jīng)舉辦單位同意后，報(bào)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)備案。此外，還提出探索研究制定法人治理準(zhǔn)則的設(shè)想。

但有法律規(guī)定政策要求，并不意味著改革就能順利推進(jìn)；調(diào)查顯示對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)了解程度低、實(shí)際作用評(píng)價(jià)不高，說(shuō)明改革實(shí)施不到位，更反映政策設(shè)計(jì)亦有不少有待完善之處。實(shí)際上，從法律依據(jù)(如《民法通則》關(guān)于事業(yè)單位法人的規(guī)定)到各地設(shè)計(jì)的法人治理結(jié)構(gòu)架構(gòu)，均有許多有待完善之處。

三、法人治理結(jié)構(gòu)比較及借鑒

“非營(yíng)利法人的治理結(jié)構(gòu)脫胎于營(yíng)利法人治理結(jié)構(gòu)，但是卻有其自身的特質(zhì)?！?金錦萍：《非營(yíng)利法人制度研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第63頁(yè)。傳統(tǒng)企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者不分，但現(xiàn)代公司制企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是高度分離的；在所有者與經(jīng)營(yíng)者分離狀況下組織剩余要由經(jīng)營(yíng)者與所有者分享，而且兩者信息是不對(duì)稱的，存在著代理風(fēng)險(xiǎn)。為理順委托代理關(guān)系、解決“代理問(wèn)題”，既有效激勵(lì)代理人又防止其損害委托人利益，需要通過(guò)制度安排形成決策結(jié)構(gòu)復(fù)雜的公司治理機(jī)制，達(dá)到所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及監(jiān)督權(quán)的分立與制衡。深入研究發(fā)現(xiàn)，委托代理現(xiàn)象并非企業(yè)所獨(dú)有，其他組織也存在。

(一)公司企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)合理配置權(quán)利協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及監(jiān)督權(quán)分立與制衡，形成有效的激勵(lì)、約束和制衡機(jī)制。雖然各國(guó)存在一些差異，但股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層等構(gòu)成企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基本架構(gòu)。所有者組成的股東會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有最高決策權(quán)；股東會(huì)不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，故在股東會(huì)之下設(shè)置公司董事會(huì)及經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)等常設(shè)機(jī)構(gòu)，分別作為業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)、輔助業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)而行使執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在股權(quán)高度分散情況下股東會(huì)難以有效行使決策權(quán)，董事會(huì)在很大程度上是實(shí)際“決策者”。由于國(guó)有獨(dú)資公司所有者是單一的，設(shè)立股東會(huì)無(wú)意義，股東會(huì)職權(quán)分散由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其授權(quán)公司董事會(huì)乃至政府行使，《公司法》第六十七條規(guī)定：國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券，必須由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定；其中，重要的國(guó)有獨(dú)資公司合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

(二)社會(huì)團(tuán)體法人治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)社會(huì)團(tuán)體法人普遍采用的治理結(jié)構(gòu)模式是：會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；理事會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在會(huì)員(代表)大會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)本團(tuán)體開(kāi)展日常工作，對(duì)會(huì)員(代表)大會(huì)負(fù)責(zé)；理事會(huì)(部分社會(huì)團(tuán)體還設(shè)常務(wù)理事會(huì))承擔(dān)大量決策職能、是實(shí)在的“決策者”。通常秘書(shū)長(zhǎng)主持辦事機(jī)構(gòu)開(kāi)展日常工作及其他工作，但社會(huì)團(tuán)體章程也可規(guī)定理事長(zhǎng)(會(huì)長(zhǎng))負(fù)責(zé)具體執(zhí)行事宜，副理事長(zhǎng)(副會(huì)長(zhǎng))、秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)助理事長(zhǎng)(會(huì)長(zhǎng))開(kāi)展工作；為加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，除會(huì)員(代表)大會(huì)可以進(jìn)行監(jiān)督外，可以設(shè)立監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)專司監(jiān)督職能。

(三)基金會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)

基金會(huì)是以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的組織(相當(dāng)于財(cái)團(tuán)法人)，無(wú)人格化所有者與意思機(jī)關(guān)，依據(jù)章程運(yùn)行。其治理結(jié)構(gòu)主要包括分別行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)的理事會(huì)、監(jiān)事、執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定：理事會(huì)是基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)(注意：是決策而非權(quán)力機(jī)構(gòu))，依法行使章程規(guī)定的職權(quán)；基金會(huì)設(shè)監(jiān)事，監(jiān)事列席理事會(huì)會(huì)議；理事會(huì)設(shè)理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)，從理事中選舉產(chǎn)生，理事長(zhǎng)是基金會(huì)的法定代表人；執(zhí)行權(quán)責(zé)由理事長(zhǎng)或秘書(shū)長(zhǎng)或兩者共同行使。

(四)民辦非企業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

民辦非企業(yè)單位依據(jù)法律地位分為法人、個(gè)體、合伙三種類型，以法人型單位為代表。民辦非企業(yè)單位同樣是以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的組織(屬中國(guó)特色、簡(jiǎn)陋型的財(cái)團(tuán)法人)，無(wú)意思機(jī)關(guān)，依據(jù)章程運(yùn)行。治理結(jié)構(gòu)架構(gòu)通常是：理(董)事會(huì)(決策機(jī)構(gòu))、執(zhí)行層(院長(zhǎng)、校長(zhǎng)、所長(zhǎng)等)，監(jiān)事會(huì)非必設(shè)機(jī)構(gòu)，也可只設(shè)監(jiān)事。

(五)域(境)外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)

域(境)外與事業(yè)單位對(duì)應(yīng)或相近的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)(公務(wù)法人、公共設(shè)施、法定機(jī)構(gòu)等)類型多樣，有法人實(shí)體，有非獨(dú)立法人，其治理結(jié)構(gòu)大致有以下三大類型：一是“執(zhí)行負(fù)責(zé)人”或一人治理模式，如在德國(guó)該模式廣泛應(yīng)用于部門代理機(jī)構(gòu)。二是“管理委員會(huì)+首席執(zhí)行官”模式，如英國(guó)非政府公共實(shí)體管理委員會(huì)有一名主席和一些非執(zhí)行成員組成，多數(shù)為兼職；*經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織：《分散化的公共治理：代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體》，中信出版社2004年版，第116、270-274頁(yè)。代理機(jī)構(gòu)的管理委員會(huì)由一名資深官員和兩名外部委員組成。其職責(zé)包括監(jiān)督履行職責(zé)，制定戰(zhàn)略、計(jì)劃和政策，簽訂框架文件(執(zhí)行機(jī)構(gòu))等。首席執(zhí)行官受管理委員會(huì)的委托對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面管理。三是“理事會(huì)(董事會(huì))+管理執(zhí)行層”模式。具有廣泛代表性的理事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)重大問(wèn)題和政策做出決定，執(zhí)行負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)日常工作中并貫徹理事會(huì)的決策，溝通內(nèi)外聯(lián)系等；一些機(jī)構(gòu)還在理事會(huì)或管理執(zhí)行層下設(shè)置一些專門委員會(huì)，提供咨詢建議或負(fù)責(zé)特定業(yè)務(wù)管理；理事會(huì)成員和執(zhí)行負(fù)責(zé)人一般都由政府或者政府主管部門任命或者確認(rèn)。

通過(guò)比較，以下五個(gè)方面特別值得注意：一是無(wú)論是否有人格化的所有權(quán)主體，只要存在委托代理關(guān)系就必然需要一種協(xié)調(diào)委托代理關(guān)系的治理機(jī)制。二是對(duì)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)或決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分權(quán)制衡與有效協(xié)調(diào)，是法人治理結(jié)構(gòu)所要解決的核心問(wèn)題，也是治理機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵所在。三是決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)需相應(yīng)的組織載體承接，不同組織類型法人機(jī)關(guān)的設(shè)置、機(jī)關(guān)承擔(dān)的權(quán)力存在差異，如基金會(huì)等以財(cái)產(chǎn)而非成員為基礎(chǔ)的組織沒(méi)有意思機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)；監(jiān)事會(huì)在我國(guó)公司企業(yè)通常要設(shè)置，而其他組織不設(shè)置是慣例。四是營(yíng)利機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)方面存在較大差別，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)不存在人格化所有者，出資在法律意義上相當(dāng)于捐贈(zèng)，其治理結(jié)構(gòu)不能簡(jiǎn)單套用公司企業(yè)治理模式。第五，公共機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織(公法組織與私法組織)設(shè)立依據(jù)、組織宗旨等存在巨大區(qū)別，雖可借鑒乃至套用私法人特別是公司企業(yè)治理結(jié)構(gòu)一些做法，但必須體現(xiàn)公共屬性；而且公共機(jī)構(gòu)類型多樣，不都具有獨(dú)立法人地位，所以其治理結(jié)構(gòu)多樣化；但建立承擔(dān)決策功能的管理委員會(huì)或理事會(huì)(董事會(huì))，是規(guī)模較大公共服務(wù)機(jī)構(gòu)特別是法人機(jī)構(gòu)的通常做法。

事業(yè)單位作為我國(guó)特有的組織，政府與事業(yè)單位、事業(yè)單位與服務(wù)對(duì)象、所有者與經(jīng)營(yíng)者等之間存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，內(nèi)部人控制、代理沖突等問(wèn)題普遍存在。同時(shí)，作為提供公共服務(wù)的公共組織，擁有政府部門、社會(huì)公眾、服務(wù)對(duì)象、經(jīng)營(yíng)伙伴、單位員工與領(lǐng)導(dǎo)等諸多利益相關(guān)者，各利益相關(guān)群體有不同利益訴求，并以不同方式參與事業(yè)單位決策、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督等活動(dòng)。因此，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)群體關(guān)系，理順?biāo)袡?quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)關(guān)系，解決內(nèi)部人控制、代理沖突等問(wèn)題是事業(yè)單位改革與發(fā)展需要解決的重要問(wèn)題。

從改革實(shí)踐看，我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)很大程度上借用乃至照搬公司企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)特別關(guān)注廣東省及深圳市借鑒新加坡、香港等國(guó)家和地區(qū)做法推出建立法定機(jī)構(gòu)改革。法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下，法定機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位法人進(jìn)行登記管理。國(guó)(境)外法定機(jī)構(gòu)是公共機(jī)構(gòu)，大多是公法實(shí)體。如香港職業(yè)訓(xùn)練局作為公營(yíng)機(jī)構(gòu)是依據(jù)《香港職業(yè)訓(xùn)練條例》而成立的法定機(jī)構(gòu)，其基本治理架構(gòu)是由18位非政府人員、三位政府官員、執(zhí)行干事組成理事會(huì)，由21個(gè)訓(xùn)練委員會(huì)和五個(gè)一般委員會(huì)協(xié)助推行專業(yè)教育及訓(xùn)練的工作。法定機(jī)構(gòu)改革的意義在于：一是進(jìn)一步明確事業(yè)單位的公共機(jī)構(gòu)屬性；二是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)法定，通過(guò)“一事一法”或“一類一法”方式在政府機(jī)關(guān)之外依法獨(dú)立設(shè)置；三是法定機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立法人地位與規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，獨(dú)立運(yùn)作。

筆者認(rèn)為事業(yè)單位作為政府舉辦提供公共服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，其法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)立足公共服務(wù)機(jī)構(gòu)(公法人)這一組織屬性，在借鑒各類組織治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)(兩權(quán)分離)與公務(wù)(公共服務(wù)提供者與生產(chǎn)者分離)兩條主線理順政事、所有者與經(jīng)營(yíng)者諸關(guān)系，形成具有中國(guó)特色、符合事業(yè)單位要求，以理事會(huì)為中心、多元參與的治理結(jié)構(gòu)，達(dá)成決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分權(quán)制衡與有效協(xié)調(diào)機(jī)制，從而在強(qiáng)化公益屬性前提下實(shí)現(xiàn)善治。

四、推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革

從2011年特別是2012年《意見(jiàn)》出臺(tái)后，事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)已從局部探索向普遍試點(diǎn)推進(jìn)，但目前面臨問(wèn)題很多，如調(diào)查所顯示的那樣整體進(jìn)展緩慢。那么，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)迫切需要解決哪些問(wèn)題？如何解決？

(一)權(quán)力機(jī)關(guān)缺失及權(quán)力分解

事業(yè)單位作為政府舉辦提供公共服務(wù)、非營(yíng)利性組織，沒(méi)有人格化所有者組成的股東會(huì)，也無(wú)作為社團(tuán)法人成立基礎(chǔ)的成員。因而其治理結(jié)構(gòu)不包含類由出資者(股東)組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不能以會(huì)員(代表)大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

一是事業(yè)單位國(guó)家舉辦、國(guó)家所有，其所有者是單一的。二是不同政府部門舉辦事業(yè)單位，理論上可以根據(jù)各部門的出資額確定各部門的權(quán)利義務(wù)，但不同政府部門舉辦均屬政府舉辦，其資產(chǎn)屬于國(guó)家統(tǒng)一所有，從終極所有權(quán)角度劃分出資額、股權(quán)是無(wú)意義的。三是事業(yè)單位不存在經(jīng)濟(jì)意義的 “股權(quán)”。股權(quán)是股東因出資而取得的、依法定或者公司章程的規(guī)定和程序參與事務(wù)并在公司中享受財(cái)產(chǎn)利益的、具有可轉(zhuǎn)讓性的權(quán)利；政府舉辦事業(yè)單位不是為了“股權(quán)”、成為可以獲取經(jīng)濟(jì)利益的“股東”，而是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的、提供公共服務(wù)。

理事會(huì)等雖可以行使決策等權(quán)力但其本身并不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，“理事會(huì)是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使著最高決策權(quán)”*賈希凌等：《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究謅議——以公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)研究為例》，《上海商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第6期。之類的說(shuō)法不準(zhǔn)確。國(guó)家政策法規(guī)無(wú)理事會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)的說(shuō)法，《章程文本》只規(guī)定“本單位設(shè)立理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，理事會(huì)向舉辦單位報(bào)告工作?！?有關(guān)非營(yíng)利組織基金會(huì)、民非等規(guī)定亦如此)如果說(shuō)事業(yè)單位必須有“權(quán)力機(jī)關(guān)”，此“權(quán)力機(jī)關(guān)”只能是其舉辦者——無(wú)明確經(jīng)濟(jì)利益訴求的政府。在德國(guó)，“成立設(shè)施的團(tuán)體通常就是設(shè)施所屬的主體……”，“設(shè)施是所屬主體的機(jī)關(guān)或者分支?！?[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法(第三卷)》，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第238、239頁(yè)。

《章程文本》第五條規(guī)定出資主體多元化的單位，可增加條款載明出資者、出資方式、金額等；第六條規(guī)定有多個(gè)舉辦單位的，應(yīng)按責(zé)任主次順序依次載明。但責(zé)任主次順序并非一定按照第五條關(guān)于出資主體多元化單位載明的出資金額排序：沒(méi)有出資額大小決定權(quán)責(zé)大小的規(guī)定；公司法則明確規(guī)定股東會(huì)會(huì)議由股東按照出資比例行使表決權(quán)、股東依法享有資產(chǎn)收益等權(quán)利。原因是：股東出資是為獲利，而舉辦事業(yè)單位是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的：《章程文本》第十條列舉舉辦單位的權(quán)利八項(xiàng)，但沒(méi)有享有資產(chǎn)收益的規(guī)定：事業(yè)單位是從事公益服務(wù)、非營(yíng)利的公共機(jī)構(gòu)，政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系存在產(chǎn)權(quán)與公務(wù)雙重關(guān)系。因而，不能僅僅依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、依據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離構(gòu)建其治理機(jī)制，而應(yīng)注意吸納非營(yíng)利組織、國(guó)外公法人治理原則及結(jié)構(gòu)架構(gòu)，突出公務(wù)關(guān)系、公益屬性。

然而，讓政府去充任每一個(gè)事業(yè)單位的“權(quán)力機(jī)關(guān)”，既不可能也無(wú)必要?！豆痉ā逢P(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)、授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)做法，對(duì)于解決權(quán)力機(jī)關(guān)缺失是有借鑒意義的：作為出資者的政府可以將部分所有者行使的權(quán)力授權(quán)給事業(yè)單位理事會(huì)，由其決定部分重大事項(xiàng)；但有關(guān)事業(yè)單位合并、分立、解散以及組織宗旨、重大戰(zhàn)略規(guī)劃等事項(xiàng)決策權(quán)可直接由政府行使。這樣，事業(yè)單位理事會(huì)是“代行”一些所有者權(quán)力、具有某些“權(quán)力機(jī)構(gòu)”特征的決策機(jī)構(gòu)。但性質(zhì)上理事會(huì)依然是受托者而非所有者、是行使諸多決策職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)而非權(quán)力機(jī)構(gòu)。

(二)理事會(huì)中心主義

所有者缺位、沒(méi)有“權(quán)力機(jī)關(guān)”，在治理上帶來(lái)的問(wèn)題是缺乏人格化所有者這一重要利益相關(guān)者，使事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)成為“人人皆有又人人皆無(wú)的資產(chǎn)”。因而，構(gòu)建符合事業(yè)單位公共性特別是其產(chǎn)權(quán)特征的治理結(jié)構(gòu)，必須發(fā)揮理事會(huì)治理作用，彌補(bǔ)所有者缺位、關(guān)切度不足等問(wèn)題。

事業(yè)單位治理核心問(wèn)題是合理劃分、配置決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，應(yīng)根據(jù)決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡原則，在事業(yè)單位建立以理事會(huì)(或董事會(huì)、管委會(huì))為中心的法人治理結(jié)構(gòu)，形成事業(yè)單位獨(dú)立運(yùn)作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理的現(xiàn)代運(yùn)行新模式。深圳市在2007年提出的“以理事會(huì)(或管委會(huì))為核心的法人治理結(jié)構(gòu)”改革思路是正確的。理事會(huì)在性質(zhì)及治理作用方面應(yīng)是行使部分權(quán)力機(jī)關(guān)職能的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理的決策機(jī)構(gòu)，行使事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理重大決策權(quán)。其主要職能包括：負(fù)責(zé)單位的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運(yùn)行；任命或提名事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人并按照人事管理權(quán)限報(bào)有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)；擬定、通過(guò)事業(yè)單位章程草案并經(jīng)舉辦單位同意后報(bào)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)備案。理事會(huì)首先對(duì)舉辦主體(政府)負(fù)責(zé)，理事會(huì)行使重大決策權(quán)特別是某些“所有者”權(quán)利(制定單位章程、發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)處置等)時(shí)需要舉辦主體(政府)一定形式的認(rèn)可。這樣，理順政事關(guān)系成為事業(yè)單位能否完善法人治理機(jī)制的關(guān)鍵，其要點(diǎn)是：既不能取消、弱化政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，但要將原先事無(wú)巨細(xì)的直接、微觀管理改為間接、宏觀管理；政府主要通過(guò)向事業(yè)單位委派理事、提名或任命事業(yè)單位理事長(zhǎng)、制定發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)政策等進(jìn)行監(jiān)督管理；事業(yè)單位在自主經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)主管部門向反饋業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，一些重要事項(xiàng)如發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算等需報(bào)主管部門審定或備案。

理事會(huì)構(gòu)成既要體現(xiàn)代表性、吸納各利益相關(guān)群體，又要體現(xiàn)政府主導(dǎo)。因此應(yīng)主要由四部分組成：一是政府或政府相關(guān)部門(財(cái)政、審計(jì)等)委派代表；二是舉辦單位代表；三是事業(yè)單位代表，除行政負(fù)責(zé)人等為當(dāng)然理事外，其他事業(yè)單位理事可通過(guò)職工(代表)大會(huì)或其他形式民主選舉產(chǎn)生；四是社會(huì)代表，主要由服務(wù)對(duì)象、社會(huì)知名人士及其他利益相關(guān)者代表組成，具體人員可由政府、事業(yè)單位、社會(huì)組織提名、推薦產(chǎn)生。其中，理事會(huì)設(shè)理事長(zhǎng)1名，但理事長(zhǎng)可由多種產(chǎn)生方式：理事會(huì)選舉產(chǎn)生；理事會(huì)提名，有關(guān)部門或舉辦單位批準(zhǔn)；有關(guān)部門或舉辦單位任命等。

(三)決策與管理分離

理事會(huì)產(chǎn)生的管理層行使管理權(quán)。行政負(fù)責(zé)人及其副職、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等組成事業(yè)單位的管理層。行政負(fù)責(zé)人對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，參與理事會(huì)決策，定期向理事會(huì)匯報(bào)事業(yè)單位的運(yùn)行管理狀況，接受理事會(huì)監(jiān)督。

“管理層實(shí)行行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制”(見(jiàn)廣東省《關(guān)于推進(jìn)我省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》)。此外，與公司企業(yè)將董事長(zhǎng)作為法定代表人不同(新公司法改為公司法定代表人可由董事長(zhǎng)、執(zhí)行董事或者經(jīng)理?yè)?dān)任)，行政負(fù)責(zé)人是事業(yè)單位的法定代表人。因此，正如所有者將部分權(quán)力機(jī)關(guān)職能移入理事會(huì)(董事會(huì))一樣，理事會(huì)(董事會(huì))實(shí)際將部分甚至許多權(quán)力交給行政負(fù)責(zé)人，行政負(fù)責(zé)人在一定程度上兼具企業(yè)經(jīng)理與董事長(zhǎng)雙重身份，這成為目前事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征。由是，理事長(zhǎng)在事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)中更多充任理事會(huì)召集人、會(huì)議主席、簽署文件、督促檢查角色，已很難對(duì)事業(yè)單位活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，事實(shí)上也非事業(yè)單位管理與決策的真正中心。一些地方改革試點(diǎn)中甚至直接讓行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任理事長(zhǎng)。這樣，理事會(huì)獨(dú)立發(fā)揮決策機(jī)構(gòu)作用的能力及理事長(zhǎng)的地位將大大下降，其權(quán)力部分上移主管部門，部分下移管理層，真正“集權(quán)者”是作為單位法定代表人的行政負(fù)責(zé)人，或者是集行政首長(zhǎng)與理事長(zhǎng)于一身的主管部門領(lǐng)導(dǎo)。

過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制、理事長(zhǎng)對(duì)主管部門的依存乃至依附，且將重要權(quán)力上交或下移后理事會(huì)還能成為決策機(jī)構(gòu)嗎？不以理事會(huì)為中心的法人治理結(jié)構(gòu)還有多大實(shí)際價(jià)值？因此，決策與管理(執(zhí)行)應(yīng)當(dāng)分離，但理事會(huì)核心地位必須強(qiáng)化，這既是法人治理結(jié)構(gòu)所需更事業(yè)單位是實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ)：原則上，“在非營(yíng)利法人中，董事會(huì)是一切權(quán)利、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的中樞。”*陳金羅等：《中國(guó)非營(yíng)利組織法的基本問(wèn)題》，中國(guó)方正出版社2006年版，第131頁(yè)。

(四)多元治理與善治

公共服務(wù)涉及政府、事業(yè)單位、社會(huì)公眾等眾多利益相關(guān)者，事業(yè)單位法人治理需要發(fā)揮多元治理作用，形成以理事會(huì)為中心的多元治理機(jī)制。

監(jiān)事(監(jiān)事會(huì))制度。但總體看，有關(guān)監(jiān)事及監(jiān)事會(huì)的規(guī)定大都做淡化處理，監(jiān)事及監(jiān)事會(huì)作用有限甚至可有可無(wú)：《意見(jiàn)》明確“理事會(huì)作為事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，《章程文本》將“監(jiān)督管理層執(zhí)行理事會(huì)決議”作為理事會(huì)職責(zé)；廣東省甚至要求“監(jiān)事主要由事業(yè)單位內(nèi)部職工選舉產(chǎn)生的代表兼任”，而《公司法》的規(guī)定則是“監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)包括股東代表和適當(dāng)比例的公司職工代表，其中職工代表的比例不得低于三分之一。”監(jiān)事主要由單位內(nèi)部職工兼任的好處一是不占編制、減少成本，二是熟悉單位情況、易于開(kāi)展監(jiān)督；其不足，一是內(nèi)部職工與單位利害關(guān)系密切，其在防止“內(nèi)部人治理”方面存在先天而致命的不足；二是官本位色彩濃厚、工會(huì)獨(dú)立性不強(qiáng)情況下，內(nèi)部職工對(duì)單位特別是單位領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督是困難的。如果讓監(jiān)事(監(jiān)事會(huì))充分發(fā)揮作用，其構(gòu)成需要多元化、專業(yè)化、(相對(duì))獨(dú)立化，可由單位職工、審計(jì)等政府部門代表、獨(dú)立監(jiān)事等組成；規(guī)模較大的事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置監(jiān)事會(huì)，中小型事業(yè)單位也可只設(shè)監(jiān)事，或由理事會(huì)行使監(jiān)督職能，這需要在理事會(huì)中選擇精通法律、財(cái)務(wù)等知識(shí)且獨(dú)立性、權(quán)威性較高的理事專司監(jiān)事職能，從而更好地履行監(jiān)督職能。

專家參與機(jī)制。根據(jù)單位特點(diǎn)和工作需要，理事會(huì)可以下設(shè)咨詢委員會(huì)或戰(zhàn)略、審計(jì)、財(cái)務(wù)、薪酬與考核等專門委員會(huì)，其成員通過(guò)外聘或內(nèi)選相關(guān)領(lǐng)域的專家代表組成，負(fù)責(zé)為理事會(huì)及管理層決策管理提供專業(yè)咨詢建議并承擔(dān)部分管理事務(wù)；在專業(yè)性強(qiáng)的單位如高校、研究院所等單位，可以將學(xué)術(shù)或?qū)I(yè)決策權(quán)賦予相應(yīng)的專業(yè)委員會(huì)(如學(xué)術(shù)委員會(huì))，體現(xiàn)專家治理要求。

民主管理機(jī)制。職工是事業(yè)單位重要利益相關(guān)者，對(duì)于職工民主參與問(wèn)題，國(guó)家層面未做統(tǒng)一規(guī)定。廣東省只是泛泛提出理事會(huì)決策應(yīng)綜合考慮職工(代表)大會(huì)有關(guān)決定和意見(jiàn)，職工(代表)大會(huì)可以選舉1-2名代表進(jìn)入理事會(huì)會(huì)議；深圳市、河南省則規(guī)定事業(yè)單位涉及全體職工切身利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)職工(代表)大會(huì)討論或者審議(但未明確這種討論、審議是否是理事會(huì)決策的前置條件)。應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)章程明確職工民主參與的作用、方式、程序，特別是對(duì)職工(代表)大會(huì)與理事會(huì)決策、行政負(fù)責(zé)人管理關(guān)系及協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。

(五)多種治理模式選擇

我國(guó)事業(yè)單位的類型、規(guī)模、職能、所屬行業(yè)、運(yùn)行方式、責(zé)任機(jī)制等差異巨大，沒(méi)有一種治理模式可將120多萬(wàn)個(gè)、3000萬(wàn)職工的事業(yè)單位全部納入其中。國(guó)外發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共服務(wù)單位治理模式也是多樣化的。在進(jìn)行事業(yè)單位法人治理模式改革時(shí)，可以根據(jù)政府對(duì)不同事業(yè)單位的管理要求，不同事業(yè)單位的職能、特點(diǎn)、規(guī)模等，選擇符合實(shí)際的治理模式。

首先，具有法人地位與不具備法人地位事業(yè)單位治理模式應(yīng)分開(kāi)，法人治理結(jié)構(gòu)主要適用事業(yè)單位法人；非法人事業(yè)單位在理論與實(shí)際地位上屬于政府的特殊組成部分，可以依據(jù)行政機(jī)關(guān)組織法有關(guān)規(guī)范進(jìn)行管理，也可在登記時(shí)即注冊(cè)為非法人事業(yè)單位(目前尚無(wú)此規(guī)定，但可以探討)；沒(méi)有獨(dú)立法人地位的事業(yè)單位更適宜行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(一長(zhǎng)制)。

其次，根據(jù)事業(yè)單位規(guī)模、工作性質(zhì)等，可以系統(tǒng)、全面分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，設(shè)立理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)(監(jiān)事)、職工代表大會(huì)、專業(yè)委員會(huì)等多個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理，也可僅設(shè)立理事會(huì)、管理層進(jìn)行治理，其中“理事會(huì)+管理層”是目前改革政策主要倡導(dǎo)且簡(jiǎn)便易行的治理模式。

再次，法人治理結(jié)構(gòu)可以在事業(yè)單位層面建立(如高校)；也可將多個(gè)事業(yè)單位整合，形成所謂“主管級(jí)事業(yè)單位”(類似香港職業(yè)訓(xùn)練局)，在“主管級(jí)事業(yè)單位”層面設(shè)置理事會(huì)、建立法人治理結(jié)構(gòu)，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人、公共服務(wù)監(jiān)管者職責(zé)，對(duì)所屬事業(yè)單位實(shí)施綜合管理。由于在“主管級(jí)事業(yè)單位”層面形成法人治理結(jié)構(gòu)，其下屬各事業(yè)單位已難以稱作獨(dú)立法人(雖然依據(jù)現(xiàn)行法仍可將其看作是中國(guó)特色的“事業(yè)單位法人”，但其獨(dú)立性事實(shí)上已不存在)，可不再設(shè)理事會(huì)，也可以設(shè)立僅具有咨詢功能而非決策功能的理事會(huì)、管委會(huì)等機(jī)構(gòu)。

最后，并非所有事業(yè)單位都有必要、有可能建立法人治理結(jié)構(gòu)：?jiǎn)挝欢夹栊纬闪己弥卫頇C(jī)制，但單位(包括擁有理事會(huì)的單位)不一定都要成為法人。實(shí)際上，依照國(guó)(境)慣例，我國(guó)許多事業(yè)單位不屬于能夠獨(dú)立行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的法人實(shí)體，比如大多數(shù)中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”等等。因此，不宜把在大多數(shù)事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作為政策目標(biāo)，而應(yīng)考慮：一是將完善我國(guó)的法人制度、調(diào)整法人分類體系(如重新修改《民法通則》等)提到議事日程，合理界定法人內(nèi)涵與外延；二是將事業(yè)單位與事業(yè)單位法人分開(kāi)，法人單位建立法人治理結(jié)構(gòu)；三是非法人單位依據(jù)自身需要?jiǎng)?chuàng)新治理機(jī)制，或按照《意見(jiàn)》要求“不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。” □

(責(zé)任編輯：石洪斌)