新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化促進經(jīng)濟增長的新認知

□李程驊

摘要：在新常態(tài)的大背景下，要系統(tǒng)認知新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略蘊含的巨大機遇和促進經(jīng)濟增長的動力，著力把發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來。新型城鎮(zhèn)化在促使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放的同時，也將帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，開啟城鎮(zhèn)化的巨大增長空間。與此同步，新型城鎮(zhèn)化進程中的人口集聚、生產(chǎn)方式與生活方式的變革、生活水平的提高，生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動等所帶來的創(chuàng)新要素集聚，將充分釋放城市、區(qū)域與國家的創(chuàng)新活力，營造創(chuàng)新驅(qū)動的新機制。面向“十三五”及未來一個階段，依托新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型推進城市與區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型，是如期實現(xiàn)我國基本現(xiàn)代化目標的戰(zhàn)略選擇。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài)；新型城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟增長

收稿日期：2015-03-02

作者簡介：李程驊，南京市社會科學院副院長、研究員，南京大學兼職教授、博士生導師。

基金項目：國家社科

中圖分類號：F120.4文獻標志碼：A

十八大確定的我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，強調(diào)要著重提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，真正破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的健康發(fā)展。十八屆三中全會的《決定》重申，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進；優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。積極穩(wěn)妥扎實有序推進新型城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。在我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”的大背景下，充分認識新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略蘊含的巨大機遇和持續(xù)釋放出的巨大能量，對我國持續(xù)推進內(nèi)需主導的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，切實把推動發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來，強化經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，培育消費、投資和創(chuàng)新集聚的新增長點，將產(chǎn)生重要的實踐指導作用。

一 、新型城鎮(zhèn)化開啟經(jīng)濟發(fā)展新空間

在經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟增長速度降低，發(fā)展的立足點是提高單位空間和全要素生產(chǎn)率。推進新型城鎮(zhèn)化將倒逼產(chǎn)業(yè)升級與城市空間轉(zhuǎn)型，成為經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，也是促進我國產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新驅(qū)動的重要抓手。十八大后我國經(jīng)濟工作的指導思想與改革開放以來我國長期追求經(jīng)濟高速增長的慣性思維明顯不同，那就是在立足提高質(zhì)量和效益的前提下，在合理增長速度的維系下來推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，不再讓速度掩蓋深層的結(jié)構(gòu)性矛盾和愈積愈多的社會風險。2014年12月11日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議明確了“經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)”的九大趨勢性變化，強調(diào)我國經(jīng)濟正在向形態(tài)更高級、分工更復雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”：經(jīng)濟增速正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展動力正從傳統(tǒng)增長點轉(zhuǎn)向新的增長點。認識新常態(tài)，適應新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯。

但是， 經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，并沒有改變我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期的判斷，改變的是重要戰(zhàn)略機遇期的內(nèi)涵和條件；沒有改變我國經(jīng)濟發(fā)展總體向好的基本面，改變的是經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。面向2015年和“十三五”期間， “三駕馬車”將會更均衡地拉動增長，同時也將在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進中，發(fā)現(xiàn)培育新增長點，推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，增強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)的支撐作用，形成高效率、低成本、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。*裴長洪、李程驊：《習近平經(jīng)濟思想的理論升華與實踐指導意義》，《南京社會科學》，2015年第2期?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃綱要(2014—2020年)》明確指出，當今中國，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成，但總體來看，工業(yè)化仍處于主導地位，是發(fā)展的動力。新型城鎮(zhèn)化的“新”之要義，就是堅持以人為本，即以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果，從而走出一條具有中國特色的城市與區(qū)域協(xié)同發(fā)展、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村互動進步的現(xiàn)代化之路。

當代中國所走過的30多年的快速城市化道路，主要是靠快速工業(yè)化推進的，在得益于土地和人口兩大紅利的集中釋放的同時，也帶來了前所未有的資源與環(huán)境的挑戰(zhàn)。與西方發(fā)達國家工業(yè)革命以來長達200—300年的城市化進程相比，當代中國的快速城市化是“壓縮型”的城市化模式。這種“壓縮型”的城市化模式固然提高了發(fā)展效率，但也濃縮了快速城市化所帶來的諸多問題和矛盾，特別是近年來以交通擁擠、城市水患以及大氣污染、生態(tài)環(huán)境惡化為突出特征的“城市病”的集中爆發(fā)，已經(jīng)嚴重影響了中國城市化進程與城市的可持續(xù)發(fā)展。*李程驊：《中國城市轉(zhuǎn)型研究》，人民出版社2013年版，第343頁。只有徹底改變傳統(tǒng)的城市化推進方式，加快實施大中城市與區(qū)域聯(lián)動的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，才有可能系統(tǒng)的地破解這些問題的病癥。因此，在新一輪的城鎮(zhèn)化進程中，我們必須以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式為主線，在生態(tài)文明建設(shè)的準則下實施產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)、空間布局優(yōu)化，服務能級提升的戰(zhàn)略行動。

經(jīng)濟新常態(tài)下，我國經(jīng)濟增長的動力加快轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需，而擴大內(nèi)需的最大潛力就在于城鎮(zhèn)化?？傮w來看，我國當前正處在城鎮(zhèn)化加速期。到2013年，雖然常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。隨著我國城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)人口總量和消費規(guī)模均將大幅提升，特別是重點解決好“三個一億人”的問題，會使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放，由此開啟巨大的消費空間，再造保持經(jīng)濟健康發(fā)展的新的強大引擎。

十八屆三中全會提出要著力解決城鄉(xiāng)收入差距、消費不足、公共服務非均等化、土地、農(nóng)民工及子女教育、醫(yī)療住房等問題，這種政策的全面糾偏，將直接和間接地推動現(xiàn)代服務經(jīng)濟增長。從十八屆三中全會《決定》確定的改革方向看，隨著我國基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、住房保障和供應體系、社會養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)體系的建立，將從根本上改變城鄉(xiāng)居民對于未來的不確定感，敢于消費，追求高質(zhì)量的消費將成為新趨勢、新動向。農(nóng)民的市民化、城鎮(zhèn)居民住房的結(jié)構(gòu)性升級，由此帶來城鎮(zhèn)的住房需求空間將會進一步打開。依據(jù)《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要(2014—2020年)》設(shè)定的我國總體上實現(xiàn)60%的城鎮(zhèn)化率目標，假如未來有30%的新增城鎮(zhèn)人口買房，就可新增3000萬套的住房需求，由此帶來關(guān)聯(lián)消費產(chǎn)品與服務需求的持續(xù)增長，并帶來流通渠道、商業(yè)業(yè)態(tài)以及消費理念與行為的變化，將全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。*參見《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點啟動》，《經(jīng)濟參考報》，2014年7月23日第1版。與此對應，新型城鎮(zhèn)化將充分發(fā)揮市場的決定性作用，不斷向社會提供數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務，有助于進一步擴大內(nèi)需和促進城鄉(xiāng)居民的服務消費?？焖俪擎?zhèn)化帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口增加，在提供大量就業(yè)機會的同時，還將加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，擴大農(nóng)產(chǎn)品消費市場，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標準化和農(nóng)產(chǎn)品品牌化經(jīng)營提供了新的載體和平臺。

新型城鎮(zhèn)化在全面提升城鎮(zhèn)化率的同時，又是促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，是提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益的重要方面。新型城鎮(zhèn)化追求的是高質(zhì)量、高效益的投資，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，會使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)化為市民享受更好的公共服務，在促使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放的同時，也將帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，開啟城鎮(zhèn)化的巨量投資空間。*李程驊：《新型城鎮(zhèn)化開啟巨大發(fā)展空間》，《人民日報》，2015年3月10日第7版。

當今中國，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成：工業(yè)化處于主導地位，是發(fā)展的動力；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，是發(fā)展的根基；信息化具有后發(fā)優(yōu)勢，為發(fā)展注入新的活力。新型城鎮(zhèn)化搭建的載體和平臺，在系統(tǒng)地承載工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展等方面，發(fā)揮著不可替代的融合作用。 新的“四化”同步，將開啟新型城鎮(zhèn)化的巨大的高質(zhì)量的投資增長空間。一方面，新型城鎮(zhèn)化將帶動基礎(chǔ)設(shè)施、城市配套設(shè)施建設(shè)的大提速，包括交通設(shè)施、電力、通信、燃氣、自來水、污水處理和生態(tài)修復等，多個行業(yè)的建設(shè)投入極為可觀。當前，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮(zhèn)人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮(zhèn)，集聚了全部城鎮(zhèn)人口的51%?？h級單元聚集了全國新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級，也是投資和消費的新平臺、新增長點。前不久，針對即將實施的新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作，國家財政部曾有一個大概的測算，在未來七年間，我國新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)，至少需要投入42萬億元。*參見財政部副部長王保安的講話，國家財政部網(wǎng)站2014年3月20日刊載。另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快“四化”融合，必須堅持高質(zhì)量的“人”的城鎮(zhèn)化，對農(nóng)民變市民的過程要有直接的投入，而不僅僅是名義上的改寫，這就要求城鎮(zhèn)化必須堅持城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，城鄉(xiāng)公共資源的配置均衡化，公共服務均等化，這就需要政府引導、市場化力量介入的“真金白銀”的直接投資。對此，國家統(tǒng)計局曾有測算：自2001年以來，城鎮(zhèn)化每提高1個百分點，分別拉動投資增長3.7個百分點?？梢灶A見，假如未來10年我國新增城鎮(zhèn)人口為4億人左右，按農(nóng)民工市民化人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，將直接帶來40萬億元的投資需求。

二、新型城鎮(zhèn)化營造創(chuàng)新驅(qū)動的新機制

我國經(jīng)濟發(fā)展進入的新常態(tài)，不僅是經(jīng)濟增速的降低，即從過去服從于趕超目標的需要、追求超高速的增長，轉(zhuǎn)向保持平衡穩(wěn)定、提質(zhì)增效的中高速增長，還是經(jīng)濟系統(tǒng)中的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新，結(jié)構(gòu)不斷化，居民生活質(zhì)量不斷提高的一種均衡狀態(tài)，包括以新型城鎮(zhèn)化為載體和推進方式的服務業(yè)發(fā)展、城市與區(qū)域的現(xiàn)代化進程，都將進入以質(zhì)量和效益為中心的常態(tài)化訴求。如果說，黨的十八屆三中全會啟動的全面深化改革，是規(guī)劃我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是服務業(yè)的改革、創(chuàng)新和發(fā)展的基本綱領(lǐng)，那么順應經(jīng)濟“新常態(tài)”、把握產(chǎn)業(yè)升級與新型城鎮(zhèn)化、城市轉(zhuǎn)型的互動性，提高資源配置的效率，更要處理好政府和市場的關(guān)系，健全社會主義市場經(jīng)濟體制，強化創(chuàng)新驅(qū)動的作用，促進服務業(yè)增長率持續(xù)提高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及主要城市加速形成具有國際競爭力的服務經(jīng)濟體系，從而為我國的現(xiàn)代化進程創(chuàng)造系統(tǒng)的動力機制。

新型城鎮(zhèn)化進程中的人口集聚、生產(chǎn)方式與生活方式的變革、生活水平的提高，生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動、社會分工的細化，生產(chǎn)性服務需求的擴大等所帶來的創(chuàng)新要素集聚和知識傳播擴散，將進一步增強城市與區(qū)域的創(chuàng)新活力，全面開啟城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新空間。新型城鎮(zhèn)化將帶來服務業(yè)的大發(fā)展和創(chuàng)新要素的集聚，將充分釋放城市、區(qū)域與國家的創(chuàng)新活力。城鎮(zhèn)化與服務業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，服務業(yè)是就業(yè)的最大容納器，也是創(chuàng)新的載體。目前我國服務業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重尚未到達50%*參見《中華人民共和國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局2015年2月26日發(fā)布：2014年，一產(chǎn)占國內(nèi)生產(chǎn)總值9.2%，二產(chǎn)增加值比重42.6%，三產(chǎn)48.2%。，與發(fā)達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。通過現(xiàn)代服務經(jīng)濟體系的構(gòu)建，特別是就業(yè)、公共服務性產(chǎn)生巨大的“外溢”效益，形成“包容性增長”的機制，有利于整合國際國內(nèi)的創(chuàng)新資源，在對接全球創(chuàng)新體系的過程中，持續(xù)推進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是我國最大的潛力，改革是最大的紅利。如何讓這種“潛力”和“紅利”形成有機的轉(zhuǎn)化和互動，讓城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展的成果惠及所有人，是推進我國現(xiàn)代化進程的最大挑戰(zhàn)。經(jīng)濟新常態(tài)下，政府不能再與民爭利，直接作為競爭主體參與市場競爭。在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，要正確處理政府和市場關(guān)系，更加尊重市場規(guī)律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務和營造制度環(huán)境的重要職責。推進城鎮(zhèn)化，必須擯棄過去大拆大建的思路，充分尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。要推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)等，這些系統(tǒng)性的舉措，將會吸引更多的社會資本參與城鎮(zhèn)公用設(shè)施投資運營，促進城鎮(zhèn)化投資的持續(xù)增長和健康運轉(zhuǎn)，延長服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動下的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與城市轉(zhuǎn)型，最根本的動力是持續(xù)的創(chuàng)新，創(chuàng)新就必須打破固化的利益格局，就必須告別對傳統(tǒng)的路徑依賴。當前，各地政府主導的城鎮(zhèn)化推進政策，已經(jīng)在制度創(chuàng)新、服務創(chuàng)新上進行了系統(tǒng)的安排，進一步放松或取消管制，鼓勵市場競爭，破除行業(yè)壟斷，已經(jīng)化為實實在在的行動。巨大的市場能量正在加快釋放。剛剛發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案》，將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮(zhèn))列為試點地區(qū)，鼓勵試點地區(qū)從自身實際出發(fā)，在城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化化機制體制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機制、城市生態(tài)文明制度、城市社會治理體系以及新型城鎮(zhèn)化體系和創(chuàng)新型城市、智慧城市建設(shè)等方面，開展形式多樣、富有特色的改革探索和創(chuàng)新實踐。伴隨著試點城市在建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制以及改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面的重點突破，并形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，未來5到10年的新型城鎮(zhèn)化將創(chuàng)造出前所未有的消費空間、投資空間和具有高質(zhì)量、高附加值的創(chuàng)新空間。

經(jīng)濟新常態(tài)下， 地方推進新型城鎮(zhèn)化，走創(chuàng)新驅(qū)動之路，關(guān)鍵是要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)化支持城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化推動產(chǎn)業(yè)化。缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐的城鎮(zhèn)化，必然失去核心驅(qū)動力，也意味著巨大的社會風險，是不可持續(xù)的。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的要義就是要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)化支持城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化推動產(chǎn)業(yè)化。但是，新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，無論是內(nèi)容和形態(tài)都已經(jīng)發(fā)生變化，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)集群需要升級甚至“騰籠換鳥”，只有在新的產(chǎn)業(yè)革命背景下來推進生產(chǎn)體系和產(chǎn)業(yè)供應鏈的重構(gòu)，強化新產(chǎn)業(yè)體系及城市空間重構(gòu)的動力，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)集群的新型生態(tài)，才能適應新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略新要求。尤其是要注重融入互聯(lián)網(wǎng)思維，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綠色化、低碳化與城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)的理念，與智慧城市建設(shè)、城市服務功能的提升，進行有機融合。把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)集群的重構(gòu)，落實到物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應用支撐的智慧城市建設(shè)上，實現(xiàn)與城市經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。讓基于新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)集群，特別是高端制造、現(xiàn)代服務企業(yè)“按需生產(chǎn)”，徹底走出產(chǎn)能過剩的怪圈，從而培育出系統(tǒng)支撐新型城鎮(zhèn)化的新動力、新生態(tài)和新的治理結(jié)構(gòu)、新的空間。

在新一輪城鎮(zhèn)化進程中，政府的產(chǎn)業(yè)支持政策，不應再延續(xù)工業(yè)化推進城市化的舊思路。在發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)方面，應充分體現(xiàn)出服務型政府的職能，引導而不包辦，如制定產(chǎn)業(yè)復興計劃，通過稅收等政策扶持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大財政投入促進重點領(lǐng)域的硬件建設(shè)等，營造適合于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化的城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。我國城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展主要靠現(xiàn)代服務業(yè)的引領(lǐng)，必須在準入門檻、稅收政策上有大的突破，在現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展上放松管制，鼓勵市場競爭，破除行業(yè)壟斷。通過現(xiàn)代服務經(jīng)濟體系的構(gòu)建，不僅可以提升城市能級，還能通過就業(yè)、公共服務性產(chǎn)生巨大的“外溢”效益，形成“包容性增長”的機制，實現(xiàn)從“管住人”到“服務人”發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，城市創(chuàng)新發(fā)展，必須在人的現(xiàn)代化上加大力度，一方面引進一流的專業(yè)技術(shù)與管理人才，培育中等收入群體，同時可根據(jù)自身的承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑢嵤┤诵曰膽艏?，將符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民，強化所有城市人的認同感、歸屬感，促進“幸福城市”、“和諧城市”的建設(shè)。

三、新型城鎮(zhèn)化與城市轉(zhuǎn)型的路徑選擇

中國城鎮(zhèn)化率提高的同時，伴隨著創(chuàng)新型、服務型經(jīng)濟體系的形成，一批中國城市將在全球城市體系中占據(jù)重要的節(jié)點位置，對世界經(jīng)濟的主要行業(yè)具有較強的控制力。因此，依托新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型推進城市與區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型，是順應經(jīng)濟“新常態(tài)”的新趨勢、新要求，如期實現(xiàn)我國基本現(xiàn)代化目標的戰(zhàn)略選擇。

首先，要樹立全球視野和國際化的理念，從經(jīng)濟、社會、文化、政治和生態(tài)文明建設(shè)的高度，來系統(tǒng)推進城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應在兩個層面得到實施，一是全面提升整體的城鎮(zhèn)化率，沒有城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，就不可能有區(qū)域和國家的現(xiàn)代化；二是加快主要城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐，構(gòu)建與世界城市體系對接、具有國際影響力和競爭力的國內(nèi)城市網(wǎng)絡。因此，國家層面對于城市與區(qū)域發(fā)展的“頂層設(shè)計”，既要確定創(chuàng)新驅(qū)動、集約發(fā)展和綠色發(fā)展的戰(zhàn)略方向，同時也要制訂差別化的城市轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，為處在不同的發(fā)展階段和能級水平的城市提供對應的國際、國內(nèi)標桿，以整體提升中國城市的轉(zhuǎn)型效率。中國區(qū)域發(fā)展的非均衡格局已形成了國家級中心城市、區(qū)域中心城市、地區(qū)性城市等多種層級，這些城市由于政治地位、經(jīng)濟發(fā)展水平、綜合實力和服務能級的差別，城市的發(fā)展定位不同，也就不可能選擇同一種實施的路徑。但是，在經(jīng)濟新常態(tài)下，圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和城市發(fā)展方式的根本性要求，國內(nèi)城市必須放棄過去追求經(jīng)濟增長速度的發(fā)展定勢，從原來粗放式、低效率的發(fā)展模式，徹底轉(zhuǎn)變成低消耗、低排放和高質(zhì)量的發(fā)展模式，探索適合自身的從投資驅(qū)動到創(chuàng)新驅(qū)動、從被動追隨到主動引領(lǐng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型路徑。

快速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的投資拉動和消費增長，所帶來的“內(nèi)需型”市場，可以為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、聚集高端要素提供巨大的想象空間。已經(jīng)到來的“第三次工業(yè)革命”，使我國在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，可以用更廣闊的國際視野，順應世界科技產(chǎn)業(yè)變革的新趨勢，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，搶占國際服務貿(mào)易的競爭制高點。特別是“一路一帶”、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略的推進，會加速提升國際金融、現(xiàn)代物流等高端服務業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，強化城市、區(qū)域間的協(xié)同效應，構(gòu)建基于國家利益的新型價值鏈，全面提升我國生產(chǎn)型服務業(yè)和裝備制造業(yè)的水平。

其次，科學把握新產(chǎn)業(yè)體系的空間布局特征，加快建立綠色發(fā)展維系的生態(tài)化的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間新秩序。

通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、構(gòu)建服務經(jīng)濟主導的現(xiàn)代經(jīng)濟體系，就比較容易地參與國際新興產(chǎn)業(yè)分工，提升在國際產(chǎn)業(yè)價值鏈的地位，并讓城市轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級、新產(chǎn)業(yè)體系的建立形成良性的互動。 與此對應，新技術(shù)革命帶來了產(chǎn)業(yè)空間與城市空間的高度融合，后信息時代的移動互聯(lián)網(wǎng)催發(fā)了新產(chǎn)業(yè)組織形式的更大變化，基于生態(tài)文明準則的綠色發(fā)展、低碳發(fā)展理念，已經(jīng)滲入了產(chǎn)業(yè)升級與新產(chǎn)業(yè)體系的建構(gòu)行動中，并正在重構(gòu)城市空間的新秩序。我國在進入城市群、大都市圈一體化發(fā)展的新階段之后，培育和發(fā)展創(chuàng)新型、服務型經(jīng)濟，要根據(jù)新產(chǎn)業(yè)體系的空間布局特征，讓附加值高、有創(chuàng)新帶動性的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，占據(jù)城市中心或節(jié)點位置，成為知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新的高地，以充分發(fā)揮對城市和區(qū)域空間的創(chuàng)新溢出效應。在一個有機的城市體系中，大城市的空間主要承載服務業(yè)為主，聚集新公司和高附加值的企業(yè)，衛(wèi)星城和小城市則重點發(fā)展專業(yè)化產(chǎn)業(yè)。即使在一個城市中，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，因?qū)ε涮追找蟛顒e大，也必須進行空間的分隔。這樣可以有效避免城市空間與產(chǎn)業(yè)空間的無謂浪費，促進城市空間的集約化發(fā)展，并在中心與外圍的分工和合作中放大創(chuàng)新型經(jīng)濟和城市創(chuàng)新體系的輻射范圍*李程驊：《科學發(fā)展觀指導下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》，《求是》，2012年第14期。。同時，可以根據(jù)城市空間價值提升的規(guī)律，把發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)與城市空間的功能修復進行有機結(jié)合，運用系統(tǒng)的規(guī)劃和投入機制，通過大力發(fā)展綠色經(jīng)濟，來建設(shè)綠色城市、低碳城市，建立綠色發(fā)展維系的生態(tài)化的城市空間新秩序。

再者，強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等戰(zhàn)略導向，促進大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)構(gòu)成參差有致的協(xié)同發(fā)展體系。

各城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，固然存在著爭先進位的競爭，但在一個大的行政區(qū)或都市區(qū)內(nèi)，也完全可以實行協(xié)同發(fā)展、分工合作，提升轉(zhuǎn)型的效率和速度。從這個角度來看，中國城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，一方面要保持較高的“外向性”，在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡和城市網(wǎng)絡中要保持一定的地位，另一方面可在“內(nèi)向性”的發(fā)展上進行制度性的創(chuàng)新，立足所在區(qū)域獲取更多的高端資源，進行產(chǎn)業(yè)體系的優(yōu)化和空間結(jié)構(gòu)的重組。因此，在城市轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略行動中，大城市、特大城市則要在應對全球城市體系重組的過程中，著重發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展的帶動作用，快速形成高附加值的服務經(jīng)濟體系，中小城市更多要解決的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)體系的可持續(xù)運行問題。尤其要強調(diào)的是，我國的新型城市化戰(zhàn)略必須繼續(xù)實施大城市帶動戰(zhàn)略，只不過這種帶動不再是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的低水平轉(zhuǎn)移、城市空間發(fā)展的“攤大餅”，而是通過創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)功能升級，在都市圈、城市群和區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮創(chuàng)新中心、服務中心、信息中心的帶動與輻射作用，形成產(chǎn)業(yè)、金融、交通和高端就業(yè)等構(gòu)成的有機的網(wǎng)絡化體系，從而形成集中型的均衡、協(xié)同發(fā)展，進而促進大中城市和小城鎮(zhèn)的資源共享和要素流動，破解大城市因為優(yōu)質(zhì)公共資源過度集中而加劇的“城市病”。

面向“十三五”及今后更長一個時期，我國的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，還必須與“一帶一路”的戰(zhàn)略規(guī)劃的實施、重大項目的推進，實行前瞻性的呼應與互動，為“一帶一路”大戰(zhàn)略注入新的內(nèi)涵，全面提升區(qū)域經(jīng)濟一體化的水平和質(zhì)量。而全面深化改革的“頂層設(shè)計”，對推進新型城鎮(zhèn)化、促進新常態(tài)下的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型以及社會文化的轉(zhuǎn)型，已經(jīng)起到了戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。應對新常態(tài)下的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型，必須大力度推進我國經(jīng)濟體制的改革和城鎮(zhèn)治理方式的變革。要站在現(xiàn)代服務業(yè)構(gòu)建的全球價值鏈、世界城市體系的平臺上，以打造開放型經(jīng)濟的新體制、新優(yōu)勢的戰(zhàn)略行動入手，倒逼國內(nèi)經(jīng)濟體制和產(chǎn)業(yè)政策的深化改革，實踐國家層面的“以開放促改革”、“對內(nèi)對外開放相互促進”的基本戰(zhàn)略思路，在法治經(jīng)濟、貿(mào)易規(guī)則、金融政策和人才進出等“軟環(huán)境”方面，加快實現(xiàn)與國際接軌。在明確政府與市場邊界的前提下，要加快推進經(jīng)濟的“去行政化”，尤其是產(chǎn)業(yè)政策的“去地方政府化”，強化城市化進程中的法治建設(shè)。要通過深化財稅體制改革，為新型城鎮(zhèn)化提供多層次的“造血”通道。要根據(jù)當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實狀況，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責任，促進權(quán)力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。通過權(quán)責關(guān)系的劃分，進一步調(diào)動各層級政府的動力。要針對特大城市、大城市的要素集聚的特點和規(guī)律，實施對應的人口政策。在知識經(jīng)濟時代，創(chuàng)新無不來源于人才、人才資本，大城市不能無限大，但如何執(zhí)行人才落戶政策、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，確實考驗城市決策部門的智慧。畢竟，對創(chuàng)新型企業(yè)和人才的吸引、集聚，是現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展、保持競爭優(yōu)勢的重要保障。□

(責任編輯：石洪斌)