吳芳芳

[摘 要]研究目的為探討戶籍制度對我國構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制構(gòu)成的難題，并給予相應(yīng)的完善建議。研究方法為理論研究法。研究結(jié)果為戶籍制度帶來的身份歧視、就業(yè)歧視和社會福利差異（包括子女教育，住房保障以及其他一系列社會保障問題）都是構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制的主要難題。研究結(jié)論為應(yīng)當改革戶籍制度，保護農(nóng)民利益，攻克構(gòu)建宅基地退出機制的難題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；退出機制；戶籍制度；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.040

1 引 言

在十八屆三中全會的召開及國研中心“383”方案提出的新形勢下，我國農(nóng)村土地管理制度改革提出了新的思路，促進農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)意義重大。構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制是目前解決宅基地低效閑置利用，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效措施之一，然而其實施卻并沒有達到預(yù)期的效果。實現(xiàn)地區(qū)間人口的流動，特別是農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是新型城鎮(zhèn)化大背景下的必然趨勢。我國城市化率的測算包含了在城市逗留超過半年的外來人口，這包括上學(xué)、進城務(wù)工等其他目的來到城市短期逗留的農(nóng)村人口，這就意味著由于有戶籍制度的影響，我國城市化率并沒有表面上的那么高，這就造成了偽城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。由此看來現(xiàn)行戶籍制度嚴重阻礙了人口的流動、城市化的進程，當然，也為農(nóng)村宅基地的退出設(shè)置了重重難題。

2 相關(guān)概念界定

2.1 宅基地

本文采用《土地管理法》中對宅基地的定義，在此不贅述。宅基地對于農(nóng)民而言，不僅僅是遮風避雨的場所，還承載著生產(chǎn)、生活、文化傳承的功能。有宅基地是農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)條件，對穩(wěn)定農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)來說都具有重要的作用。

2.2 宅基地退出機制

宅基地退出是宅基地使用者徹底交出使用權(quán)并退出宅基地，且退出的宅基地可以變更用途的一種特殊的土地流轉(zhuǎn)形式。宅基地退出機制是協(xié)同農(nóng)戶在相關(guān)法律規(guī)定或自由交易等情況下，將宅基地退出并讓與集體組織其他人群的相關(guān)各類制度之間的構(gòu)建，及其相互之間的協(xié)調(diào)運作的關(guān)系。在宅基地退出過程中主要涉及制度構(gòu)成有戶籍、社會保障、農(nóng)村投融資、土地開發(fā)復(fù)墾等制度。[1]本文僅從戶籍制度的角度探討構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制的三大難題。

3 構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制的三大難題

3.1 身份歧視

現(xiàn)行戶籍制度已發(fā)展為一種社會潛移默化的身份確認制度，使中國公民具有截然不同的身份，不同的戶口依附著不同的福利。即使目前已取消農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)村勞動力在進入城鎮(zhèn)就業(yè)后，如果戶籍身份仍是農(nóng)村戶籍，雖無明面上的抨擊，但仍極有可能遭遇身份歧視。這使廣大農(nóng)民工群體在城市生活沒有得到應(yīng)有的尊重。保有農(nóng)村宅基地對農(nóng)民工來說更多的是一種生活保障、心理保障。既然改變不了農(nóng)民工身份，在城鎮(zhèn)謀生只是短期出路，隨著年齡的增大，返鄉(xiāng)概率增加。身份歧視的存在使得廣大農(nóng)民根本不愿意退出農(nóng)村宅基地。

3.2 就業(yè)歧視

一般而言，工作收入高，工作越穩(wěn)定，相關(guān)的工作福利也多的話，會給農(nóng)民工更多的安全感、歸屬感，留在城鎮(zhèn)的可能性也會越大，農(nóng)村宅基地退出意愿就越強。但是戶籍制度給農(nóng)村進城務(wù)工人口帶來的工種及工資差異、就業(yè)機會上的巨大差異嚴重得打擊了其宅基地退出的意愿。城鎮(zhèn)很多工作崗位都直接將城鎮(zhèn)居民作為招聘范圍，農(nóng)村居民被直接排除在外，更別奢望收入高，待遇好的工作了。有研究表明，以“農(nóng)民工”的身份出現(xiàn)，即使是同等的資質(zhì)，其勞動條件和勞動收入都遠不如城市的職工。針對這種同工不同酬的現(xiàn)象，王美艷 [2]對外來勞動力和城市本地勞動力就業(yè)機會與工資差異進行了研究。發(fā)現(xiàn)總工資收入差異中，57%為個人稟賦差異所引起，而 43%為戶籍身份歧視所引起。本來就經(jīng)濟條件不好才會進城務(wù)工，加上收入還不如城鎮(zhèn)居民，在城鎮(zhèn)買房即使是有可能也是比較艱難的事情，考慮到城鎮(zhèn)購房的成本巨大，農(nóng)民退出宅基地的意愿愈發(fā)減弱。這足以證明戶籍制度剝奪了農(nóng)民工在城市生存理應(yīng)享有的就業(yè)權(quán)，也直接阻礙了農(nóng)村宅基地退出的推行。

3.3 社會福利差異

可怕的不是戶口簿上載明戶口類型，而是其相對應(yīng)的社會福利。這不僅涉及住房、子女教育，還有其他方面的社會福利。戶籍制度的存在對住房的影響表現(xiàn)在沒有當?shù)爻鞘械膽艏蜔o法申請福利性住房，這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致了農(nóng)民寧愿閑置也不會輕易退出宅基地。同時，這也間接地傳遞了一種思想：城市房地產(chǎn)市場本質(zhì)上是排斥弱勢群體的、特別是沒有城市戶口的農(nóng)村人口。即使有能力的農(nóng)村人口通過數(shù)十年的打拼能在城市站住腳，其享有的住房條件也比當?shù)氐木用窈喡?。對子女教育的影響表現(xiàn)在外來流動人口子女們無法正常接受義務(wù)教育，這對于寄希望于知識改變命運、走出農(nóng)村的家庭來說無疑是個沉重的打擊，這就造成農(nóng)村大批留守兒童的存在，對于社會而言，也是個穩(wěn)定的隱患。除此之外，與戶籍掛鉤的社會福利還有失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等多種形式的福利，這些只要是城市居民都可以享有的，農(nóng)村人口卻只能望而興嘆。而這一切都阻礙了農(nóng)民宅基地退出行為的產(chǎn)生。

4 重慶市成功模式借鑒

他山之石，可以攻玉，在構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制出現(xiàn)重重難題的時候，也可以借鑒重慶市的做法。重慶市政府于2010年8月15日正式施行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革被稱為是幾十年來我國戶籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè)計最完善、影響最深的一次實踐。其改革的核心是土地，即讓進城農(nóng)民穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”的同時，自愿脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，并設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地使用權(quán)及收益權(quán)（重慶市戶籍制度改革流程見下圖）。[3]

農(nóng)村宅基地及建（構(gòu)）筑物退出流程圖

資料來源：重慶市國土資源和房屋管理局網(wǎng)。[4]

5 攻克三大難題的建議

5.1 攻克身份歧視難題

針對戶籍制度帶來的身份歧視問題，應(yīng)逐步有序地放寬戶籍制度的限制，提高農(nóng)民工文化素質(zhì)。之所以會存在身份歧視問題，一方面是戶籍烙印所致；另一方面還是和廣大農(nóng)民工群體文化素質(zhì)有關(guān)。要不斷地提高農(nóng)民工群體文化素質(zhì)，使其能夠更好地融入城鎮(zhèn)生活，減少對農(nóng)村宅基地的心理依賴，促進宅基地退出。

5.2 攻克就業(yè)歧視難題

針對戶籍制度帶來的就業(yè)歧視問題，應(yīng)該完善相關(guān)的就業(yè)制度，以能力取人，而不應(yīng)該是以戶籍評判人。除此之外，加強工作技能的培訓(xùn)，使其發(fā)揮自己的特長，拓展可就業(yè)面。就業(yè)制度的完善能夠為農(nóng)戶脫離農(nóng)村后較快獲得符合自身能力的工作提供一定的幫助，從而增強農(nóng)戶退出宅基地的意愿。

5.3 攻克社會福利難題

推進宅基地退出舉步維艱很大程度上取決于社會保障未得到妥善解決。各地方政府和農(nóng)民本身都沒有太大的積極性，這就要求建立加快宅基地退出與城市社會保障相銜接的激勵制度。比如說某地方政府在尊重農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)之上促成了多少面積的宅基地退出，給予相關(guān)的獎勵；對在城鎮(zhèn)工作已達到一定年限的農(nóng)民工，退出其宅基地的，給其子女接受教育提供相應(yīng)的便利與支持，給予享受城市住房保障或者購房補助的優(yōu)惠政策。也可以借鑒天津“宅基地換房”的政策，農(nóng)戶以宅基地包括村莊用地，按照規(guī)定的置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。對于放棄宅基地的土地使用者在城鎮(zhèn)已有住房可以按換房的市場價格進行補償。不斷完善針對農(nóng)民工的社會保險制度，使農(nóng)戶對退出宅基地后的生活不確定性，退出宅基地決策的風險的評估做出改變。

建立完善的城市社會保障體系，確保農(nóng)民工進城能就業(yè)、有房住，可以享受城市公共服務(wù)、相應(yīng)的社會福利，正如重慶市戶籍制度改革過程中所提到的“五件衣服”。只有這五樣無一缺失，農(nóng)民宅基地退出才能無后顧之憂。

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[4]重慶市國土資源和房屋管理局網(wǎng).重慶市戶籍制度改革農(nóng)村宅基地退出與利用政策解讀[EB/OL].（2010-08-17）.http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zcjd/201008/t20100817_741482.htm.

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