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基層參與式治理的雙重困境及其消解

文／方衛(wèi)華緒宗剛

摘要：參與式治理是一種建立在有異于官僚制范式基礎(chǔ)上，旨在推動(dòng)普通公眾參與公共管理過(guò)程的一種制度性安排，發(fā)生在基層的參與式治理尤其值得關(guān)注。當(dāng)前的基層參與式治理突出存在兩個(gè)問(wèn)題：一是“少數(shù)人積極，多數(shù)人冷漠”的參與困境；二是“表達(dá)型賦權(quán)充分，決策型賦權(quán)不足”的賦權(quán)困境。要消解基層參與式治理中的雙重困境，需要從短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)時(shí)間維度綜合施策，包括相關(guān)制度的調(diào)整、激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建以及公民社會(huì)的培育等。

關(guān)鍵詞：基層參與式治理；參與困境；賦權(quán)困境；激勵(lì)機(jī)制

一　參與式治理的內(nèi)涵界定

參與式治理（participatory governance）在中國(guó)的研究已有十多年，但學(xué)界對(duì)其界定還存在一定差異。王敬堯認(rèn)為參與式治理是以居民參與為核心的一種城市社區(qū)管理模式。[1]項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為參與式治理是一種新型城市社區(qū)管理體制，是現(xiàn)代民主在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)踐形式。[2]有的學(xué)者并沒(méi)有將視角僅僅集中于社區(qū)，王錫鋅、章永樂(lè)認(rèn)為參與式治理是為提升公共服務(wù)效能而積極吸納公民參與的一種治理模式。盡管是治理范式，王、章二人強(qiáng)調(diào)參與式治理并不排斥而是建基于官僚科層制。[3]張康之的觀點(diǎn)與此一致，認(rèn)為參與式治理是傳統(tǒng)官僚制政府吸納公民參與的一種方式。[4]與此不同的是，有一部分學(xué)者的理解開(kāi)始向治理靠攏，余遜達(dá)認(rèn)為參與式治理是參與式民主理念的深化，它強(qiáng)調(diào)的是人們?cè)谏婕捌渲苯永娴墓彩聞?wù)領(lǐng)域的直接參與。[5]陳剩勇、徐珣對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)進(jìn)行了深化，認(rèn)為參與式治理旨在以公眾社會(huì)參與為媒介，在政府與社會(huì)的互動(dòng)中推進(jìn)社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)變遷。[6]從以上諸觀點(diǎn)看，參與式治理在中國(guó)還是一個(gè)在理解維度上較為多元化的概念，不僅有強(qiáng)調(diào)參與還是強(qiáng)調(diào)治理的側(cè)重點(diǎn)不同，還有摒棄官僚制抑或基于官僚制的范式歸類(lèi)差異。

實(shí)際上，參與式治理是產(chǎn)生于西方的一種現(xiàn)代治理理論。與公民參與理論的悠久歷史不同，參與式治理產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代。與中國(guó)類(lèi)似，西方學(xué)者也對(duì)參與式治理作了比較多元的理解。Johanna Speer通過(guò)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，總結(jié)出參與式治理研究的四個(gè)維度：（1）作為去集權(quán)化的參與式治理。認(rèn)為參與式治理是祛除精英控制和代理型公共政策制定的一種方式。（2）作為協(xié)商民主的參與式治理。認(rèn)為參與式治理是通過(guò)協(xié)商的方式聚集公眾偏好的一種方式。（3）作為賦權(quán)的參與式治理。認(rèn)為參與式治理是弱勢(shì)群體影響公共決策的一種可能性。（4）作為自主治理的參與式治理。[7]認(rèn)為參與式治理是參與者運(yùn)用自己所掌握的知識(shí)來(lái)進(jìn)行公共政策的制定與執(zhí)行，而不是政府自上而下地解決問(wèn)題。盡管角度多元，但一些基本的理解還是能為各方所認(rèn)同。從公民參與的角度，參與式治理是一種“制度安排，它的目標(biāo)是推動(dòng)普通公眾對(duì)公共政策過(guò)程的參與”；[8]從治理的角度，參與式治理“是一種不同于傳統(tǒng)的通過(guò)代議制政府和官僚行政進(jìn)行的政策制定模式”，[9]它強(qiáng)調(diào)的是公共協(xié)商中政府與公民的互動(dòng)。[10]

筆者認(rèn)為，參與式治理應(yīng)該以治理理念為基本內(nèi)核，就基本定義而言，參與式治理可以被認(rèn)為是一種建立在有異于官僚制范式基礎(chǔ)上、旨在推動(dòng)普通公眾對(duì)公共管理過(guò)程參與的一種制度性安排。其主要特征可以簡(jiǎn)要地歸納為兩個(gè)：（1）參與是參與式治理的前置條件。無(wú)論是祛除精英控制、聚集公眾偏好，還是弱勢(shì)群體影響決策、自主治理，都需要相關(guān)公眾的參與。相較于囊括非政府組織、利益集團(tuán)、媒體代表以及公民的協(xié)同治理模式，參與式治理強(qiáng)調(diào)公民的參與，很少牽涉其他組織。（2）賦權(quán)是參與式治理的內(nèi)核。這是由其治理本質(zhì)決定的。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等來(lái)實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。[11]依循治理邏輯，參與式治理就是讓利益相關(guān)公民獲得與政府相對(duì)等的協(xié)商權(quán)力。而公民權(quán)力的獲得就要求政府對(duì)公民權(quán)力的賦予。之所以說(shuō)賦權(quán)而非參與是參與式治理的核心，是因?yàn)槌浞值馁x權(quán)是公民參與的重要前提，“如果不將權(quán)力授予到公民能夠施加有效影響的程度，要激發(fā)公民的參與及提升公民的政策制定能力是很困難的”。[12]

參與式治理有別于“多中心治理”“協(xié)力治理”“網(wǎng)絡(luò)治理”“合作治理”。其中差別并不在于治理，而在于參與。參與式治理的參與強(qiáng)調(diào)的是公民參與，公民和政府是參與式治理中的兩元。而后四種治理理念強(qiáng)調(diào)的是社團(tuán)、媒體、公民、利益集團(tuán)等與政府的多元協(xié)商與共治，公民參與只是其中的一個(gè)部分。另外，參與式治理與公民治理趨同。公民治理也是產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的治理理念。它有三個(gè)基本價(jià)值：放權(quán)地方、加強(qiáng)公民監(jiān)督、以公民參與為導(dǎo)向。[13]這與參與式治理的理念基本吻合。說(shuō)是吻合，毋寧說(shuō)是巧合，因?yàn)閮煞N理念在理論來(lái)源上是不同的。公民治理是對(duì)新公共管理理念進(jìn)行批判的結(jié)果，而參與式治理更多的是基于發(fā)展中國(guó)家參與式治理實(shí)踐所做的理論總結(jié)。

基層參與式治理是指以基層公共事務(wù)為主要實(shí)踐面向的參與式治理，治理主體局限在小范圍的公民共同體（如社區(qū)、村落）中，較具代表性的有：（1）基層自治。包括城市社區(qū)自治和農(nóng)村村民自治。在基層自治中，社區(qū)居民、農(nóng)村村民有直接參與本社區(qū)或本村事務(wù)的權(quán)利。同時(shí)，基層政府的職責(zé)是指導(dǎo)而非干涉，符合參與式治理的基本內(nèi)涵。（2）基層政府的參與式預(yù)算。在參與式預(yù)算中，公民直接參與到協(xié)商討論中并有一定的權(quán)利將自身意愿反映到政府的公共決策當(dāng)中，也是參與式治理的典型實(shí)踐。上述實(shí)踐類(lèi)型的具體特征見(jiàn)表1。

表1　基層參與式治理的代表類(lèi)型及其特征

二　基層參與式治理的雙重困境

公民參與和實(shí)質(zhì)賦權(quán)是參與式治理的兩個(gè)基本特征，也是衡量參與式治理是否深入的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。從基層參與式治理現(xiàn)狀看，無(wú)論在參與層面還是在賦權(quán)層面都存在一定問(wèn)題，這些問(wèn)題有些是長(zhǎng)期的歷史文化因素所致，有些則是由于制度設(shè)計(jì)不合理。

（一）“少數(shù)人積極，多數(shù)人冷漠”的參與困境

參與冷漠在基層治理中廣泛存在。參與冷漠是指社會(huì)公眾對(duì)政治沒(méi)有絲毫的責(zé)任感和興趣，不想親身介入政治過(guò)程，漠視政治實(shí)踐。[14]以一些地方政府積極性比較高的參與式預(yù)算為例，2011年，廣東佛山順德區(qū)試行參與式預(yù)算，其中兩個(gè)項(xiàng)目，報(bào)名截止時(shí)，只有1人報(bào)名。延長(zhǎng)報(bào)名時(shí)間后，參與面談會(huì)的12名社區(qū)群眾代表中，多達(dá)10名是經(jīng)由村委會(huì)或居委會(huì)組織動(dòng)員。[15]參與式預(yù)算推行較早的浙江溫嶺也存在類(lèi)似情況。某鎮(zhèn)的一次參與式預(yù)算民主懇談會(huì)中，數(shù)據(jù)顯示，人大代表和村兩委領(lǐng)導(dǎo)等基層“精英”是參與的主力：有79.2%的參與者是黨員，村鎮(zhèn)干部占了53.19%；鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表占了48.9%，列席代表占了47.2%。[16]如果說(shuō)參與式預(yù)算中公民參與積極性低可以歸結(jié)于其為新生事物，已有幾十年歷史的基層自治中的參與冷漠就很說(shuō)明問(wèn)題。浙江省民政廳的一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)在2008年對(duì)該省農(nóng)村村民參與村務(wù)現(xiàn)象作了調(diào)研，結(jié)果顯示農(nóng)村精英，即村兩委成員和村民代表是村務(wù)的最積極參與者，有86.9%的村兩委成員、81.8%的村民代表表示經(jīng)常參與村級(jí)事務(wù)管理，相比之下，有12.9%的村民表示經(jīng)常參與村務(wù)管理，28.9%的人表示有時(shí)參與，多達(dá)45.1%的人表示從來(lái)不參與村務(wù)管理。[17]

以上是對(duì)公民參與冷漠的個(gè)別現(xiàn)象描述，如深究其背后的原因，可以將其歸為以下幾種類(lèi)型：第一，精英政治文化影響型參與冷漠。在我國(guó)政治實(shí)踐中，由于崇尚家長(zhǎng)、崇尚皇權(quán)、崇尚權(quán)威的封建專(zhuān)制主義影響較重，精英政治理論有著極為廣闊的社會(huì)基礎(chǔ)，深刻地影響著人們的政治觀念和政治行為，[18]表現(xiàn)為非精英對(duì)公共事務(wù)的參與缺乏積極性。具體來(lái)看，村民自治中的參與冷漠應(yīng)屬于這種類(lèi)型，因?yàn)橹袊?guó)幾千年封建文化至今在農(nóng)村都還有一定影響力。第二，公民社會(huì)發(fā)展滯后型參與冷漠。健全的公民社會(huì)是公民積極參與公共事務(wù)的基礎(chǔ)性條件，因?yàn)楣裆鐣?huì)“一方面可以彌合社會(huì)的利益分裂和利益對(duì)立，使社會(huì)利益結(jié)構(gòu)走向平衡； 另一方面又可以使政府養(yǎng)成尊重公民權(quán)利的習(xí)慣，改善政府與公民之間的關(guān)系”。[19]而在中國(guó)，大部分學(xué)者認(rèn)為公民社會(huì)至今還未成型，這個(gè)觀點(diǎn)可從萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量這個(gè)指標(biāo)上部分得證，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，中國(guó)每萬(wàn)人僅有2個(gè)社會(huì)組織，而日本、美國(guó)、香港、新加坡2008年每萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)就分別達(dá)到97個(gè)、63個(gè)、28個(gè)、13個(gè)。[20]一個(gè)尚未成型的公民社會(huì)，其公民政治積極性的調(diào)動(dòng)就缺乏必要的“催化劑”。具體來(lái)看，城市社區(qū)的參與冷漠應(yīng)屬于這種類(lèi)型，社區(qū)居民不愿參與社區(qū)事務(wù)主要是由于缺乏合適的參與載體。第三，成本收益失衡型參與冷漠。亨廷頓認(rèn)為，對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，政治參與只是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的手段。[21]按照這個(gè)邏輯，如果不參與治理得到的益處大于參與所得到的益處，就不會(huì)有公民去參與。在參與式治理中，參與者并不能肯定他們的意愿是否能夠產(chǎn)生影響甚至被采納，但他們參與過(guò)程中所放棄的工作或休閑時(shí)間卻是一定的。成本收益兩相權(quán)衡，公民的參與意愿可能就會(huì)比較低。具體來(lái)看，參與式預(yù)算應(yīng)屬于這種類(lèi)型。參與式預(yù)算本質(zhì)上是屬于地方政府公共政策創(chuàng)新范疇，如果這種創(chuàng)新不能為公民提供收益大于成本的良好預(yù)期，公民的參與意愿就可能較低。需要指出的是，上述三種類(lèi)型只是為了理解方便而進(jìn)行的簡(jiǎn)單劃分。實(shí)際上，在基層參與式治理中，大多數(shù)參與冷漠都有精英文化、公民社會(huì)發(fā)展滯后及成本收益不均衡三類(lèi)因素不同程度的影響。

（二）“表達(dá)型賦權(quán)充分，決策型賦權(quán)不足”的賦權(quán)困境

一般而言，賦權(quán)包含兩個(gè)層面：意見(jiàn)表達(dá)的賦權(quán)和決策參與的賦權(quán)。在現(xiàn)實(shí)基層參與式治理中，意見(jiàn)表達(dá)型賦權(quán)往往是較充分的，決策參與型賦權(quán)卻是不足的。以浙江溫嶺某鎮(zhèn)的公民參與式預(yù)算為例，公民只能參加公民討論環(huán)節(jié)，而在人大代表懇談環(huán)節(jié)，只有部分公民代表能夠參加，且這個(gè)階段公民代表不能發(fā)言。預(yù)算交付表決階段，也只有人大代表?yè)碛斜頉Q權(quán)。[22]盡管人大代表作為人民的代表對(duì)預(yù)算有法定否決權(quán)，但參與者擁有的直接制衡權(quán)畢竟十分有限。上海惠南鎮(zhèn)比溫嶺走得更遠(yuǎn)，預(yù)算提案是由當(dāng)?shù)貙?zhuān)家組提出的，而市民代表只是在項(xiàng)目提出之時(shí)簡(jiǎn)單發(fā)表一下意見(jiàn)。[23]再以村民自治為例，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作應(yīng)給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)村民依法自治。但在現(xiàn)實(shí)生活中，村兩委僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)在本村的“行政代理人”，不僅村委會(huì)、村民會(huì)議通過(guò)的決定被上級(jí)政府隨意更改，而且村委會(huì)、黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員也常被隨意撤換、調(diào)整。[24]在這種現(xiàn)實(shí)下，村民自治較難真正推行。

以上是對(duì)賦權(quán)不足的個(gè)別現(xiàn)象描述，按照決策權(quán)為誰(shuí)所掌握，可以將賦權(quán)不足分成三種類(lèi)型：第一，內(nèi)源型。是指主要由內(nèi)部公權(quán)機(jī)關(guān)掌握決策權(quán)，如參與式預(yù)算。在參與式預(yù)算中，從議程的設(shè)置，到討論過(guò)程的控制，再到采取哪些意見(jiàn)建議，都是由基層黨委政府做主，公民并不掌握決策權(quán)。第二，外源型。主要由外部公權(quán)機(jī)關(guān)掌握決策權(quán)力，如社區(qū)居民自治。在社區(qū)居民自治中，決策權(quán)力更多地掌握在區(qū)政府及街道辦事處手中，它們將發(fā)展目標(biāo)分解到居委會(huì)，設(shè)立考核標(biāo)準(zhǔn)并與社區(qū)干部升遷或福利待遇掛鉤，導(dǎo)致居委會(huì)不僅沒(méi)有成為社區(qū)居民的“頭”，反而成了基層政府的“腿”。[25]第三，雙源型。指決策權(quán)主要掌握在外部公權(quán)機(jī)關(guān)和內(nèi)部精英手中，如村民自治。在村民自治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)村兩委成員任免干涉、“村帳鄉(xiāng)管”等方式來(lái)控制村委會(huì)，擠壓村民自治權(quán)力。同時(shí)，農(nóng)村精英通過(guò)自己所掌握的資源來(lái)控制村務(wù)也對(duì)村民行使自治權(quán)力形成了較大削弱?；鶎诱娃r(nóng)村精英形成了村民賦權(quán)不足的“雙源”。

賦權(quán)不足有以下幾個(gè)原因：第一，對(duì)基層公權(quán)力缺乏剛性制約。近年來(lái)興起的以參與式預(yù)算為代表的基層政府公共決策創(chuàng)新，只有地方政府出臺(tái)的一些制度或規(guī)定，彈性較大，剛性約束力較弱?；鶎幼灾沃械泥l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府對(duì)農(nóng)村（社區(qū)）的“指導(dǎo)、幫助”在理解上又過(guò)于模糊，導(dǎo)致法律由剛轉(zhuǎn)柔。第二，壓力型行政運(yùn)作體制。當(dāng)前我國(guó)的行政運(yùn)作體制仍屬于壓力型。壓力型體制是指“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！盵26]在這種壓力型行政體制之下，地方政府的責(zé)任是對(duì)上不對(duì)下的。它必須隨時(shí)將決策主動(dòng)權(quán)掌握在自己手中，以應(yīng)付經(jīng)常變化的上級(jí)要求，而賦予公民制衡權(quán)無(wú)疑會(huì)拖慢其滿足上級(jí)要求的腳步。

三　參與式治理困境的消解

從上面的分析可以看出，參與困境和賦權(quán)困境是基層參與式治理的兩個(gè)基本困境，其原因是多樣的，有的問(wèn)題可以通過(guò)短期的制度調(diào)整予以解決，而有些則需要從長(zhǎng)計(jì)議。因此，筆者認(rèn)為宜從短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)時(shí)間維度來(lái)消解參與式治理的雙重困境。

（一）短期之策：調(diào)整完善相關(guān)制度

對(duì)于成本收益失衡造成的參與冷漠和對(duì)基層公權(quán)力缺乏剛性制約產(chǎn)生的賦權(quán)不足，應(yīng)通過(guò)制度完善來(lái)應(yīng)對(duì)。一是對(duì)決策機(jī)制進(jìn)行調(diào)整完善。通過(guò)決策機(jī)制的調(diào)整完善，讓群眾的成本收益預(yù)期從負(fù)轉(zhuǎn)正。比如在參與式公共預(yù)算中，就應(yīng)該賦予群眾代表制約鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的權(quán)力。這是有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒的。比如巴西的阿雷格里市，居民代表經(jīng)過(guò)反復(fù)醞釀的預(yù)算草案呈送市長(zhǎng)簽署，市長(zhǎng)可以拒絕接受，但代表們同樣可以訴諸三分之二絕對(duì)多數(shù)原則否決市長(zhǎng)的否決。[27]這樣便會(huì)給群眾一個(gè)良好的預(yù)期，即通過(guò)努力可能改變政策結(jié)果。盡管中國(guó)和巴西國(guó)情不同，但也存在較大的制度調(diào)整空間，使群眾的決策權(quán)力最大化。二是完善現(xiàn)行基層法律體系。通過(guò)健全的法律體系來(lái)對(duì)基層政府形成剛性制約。對(duì)現(xiàn)行基層法律體系的修改，已經(jīng)為一些學(xué)者所呼吁。筆者建議應(yīng)出臺(tái)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間和街道辦事處與社區(qū)之間關(guān)系的法規(guī)，將現(xiàn)行基層自治法律中提到的“指導(dǎo)”真正明確下來(lái)。同時(shí)建立一個(gè)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于武斷干涉自治選舉和治理的行為進(jìn)行追責(zé)性約束，真正讓農(nóng)村（社區(qū)）成為群眾的“頭”，而非政府的“腿”。三是對(duì)部分制度作一定調(diào)整。事實(shí)上，20世紀(jì)90年代中期，在農(nóng)村就掀起過(guò)參與熱潮。因?yàn)楫?dāng)時(shí)村辦企業(yè)繁榮，農(nóng)村有自己支配的資金，因此農(nóng)民都想?yún)⑴c到村務(wù)治理中來(lái)，以獲得更多利益。但現(xiàn)在“村帳鄉(xiāng)管”讓農(nóng)村成了空殼，自然調(diào)動(dòng)不起農(nóng)民積極性。城市社區(qū)也存在類(lèi)似情況。因此筆者建議改變當(dāng)前村帳鄉(xiāng)管、社賬街管制度，將權(quán)力下放給農(nóng)村，村帳村管、社賬社管，真正讓基層社區(qū)和農(nóng)村掌握自己的各類(lèi)資源。

（二）中期之策：構(gòu)建賦權(quán)激勵(lì)機(jī)制

如上所述，當(dāng)前地方政府是向上負(fù)責(zé)的政府，結(jié)果是缺乏向下賦權(quán)的激勵(lì)。如何讓政府更多地成為公民導(dǎo)向的而非上級(jí)導(dǎo)向的，我國(guó)一直在不斷探索。在中央層面，2006年出臺(tái)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)考核辦法》已經(jīng)作出了相當(dāng)程度的改變，不僅包括傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、民意調(diào)查等。在地方層面，早在十多年前，多地就開(kāi)展了“萬(wàn)人評(píng)政府”活動(dòng)，但總體來(lái)看，地方層面的這類(lèi)實(shí)踐工具化、形式化、簡(jiǎn)單化特點(diǎn)比較突出，面臨一定困境。針對(duì)我國(guó)實(shí)際，筆者建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，引入第三方機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)地方政府公民滿意度進(jìn)行測(cè)評(píng)，如美國(guó)的坎貝爾研究所從1998年起就對(duì)美國(guó)各州或地方政府的績(jī)效進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果，產(chǎn)生了較大社會(huì)影響。[28]尤其關(guān)鍵的是，應(yīng)將第三方評(píng)估結(jié)果作為地方官員考核晉升的重要參考。

（三）長(zhǎng)期之策：推動(dòng)公民社會(huì)成長(zhǎng)

在一個(gè)碎片化的社會(huì)中，力量弱小的公民一般不會(huì)有參與公共事務(wù)治理的強(qiáng)烈意愿。因此公民參與的積極性歸根結(jié)底要靠強(qiáng)大的公民社會(huì)來(lái)提升。一般而言，公民社會(huì)是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的純粹私人領(lǐng)域和民間社會(huì)組織兩部分組成。[29]在這兩者中，民間社會(huì)組織是核心。如果沒(méi)有一個(gè)健全的民間社會(huì)組織體系，私人領(lǐng)域的交往就不會(huì)有效開(kāi)展，公民社會(huì)也就無(wú)從談起。從這個(gè)意義上說(shuō)，民間組織的發(fā)展尤為重要。筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面著手推動(dòng)民間組織發(fā)展：一是按照分類(lèi)對(duì)待的原則優(yōu)先支持利益代表類(lèi)社團(tuán)的設(shè)立。筆者認(rèn)為，可以對(duì)國(guó)內(nèi)公民發(fā)起的利益代表類(lèi)社團(tuán)放松審批管制，取消業(yè)務(wù)部門(mén)登記，直接到民政部門(mén)注冊(cè)即可。而政府的職能相應(yīng)地應(yīng)該從事前審批轉(zhuǎn)為事中監(jiān)管和事后評(píng)估上。二是增加政府支持力度。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)民間組織的支持方式，以“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”的方式而非“事業(yè)費(fèi)”或“人頭費(fèi)”的方式撥付政府投入，并在經(jīng)費(fèi)分配過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升民間組織的發(fā)展活力。三是積極探索民間組織立法。筆者建議應(yīng)該按照法治精神來(lái)治理民間組織，由國(guó)家民政部門(mén)加快研究進(jìn)度，盡快推出能夠規(guī)范政府行為、社團(tuán)行為、政府與社團(tuán)關(guān)系的民間組織法規(guī)。

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[1]王敬堯：《參與式治理——中國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第12頁(yè)。

[2]項(xiàng)繼權(quán)：《參與式治理:臣民政治的終結(jié)——〈參與式治理:中國(guó)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐研究〉誕生背景》，《社區(qū)》2007年第9期。

[3]王錫鋅、張永樂(lè)：《參與式治理的興起：經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?、理論框架與制度分析》，《中國(guó)—瑞士“權(quán)力的縱向配置與地方治理”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，北京，2009年10月。

[4]張康之：《論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。

[5]余遜達(dá)、趙勇茂：《參與式地方治理研究》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2009年，第1頁(yè)。

[6]陳剩勇、徐珣：《參與式治理：社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

[7]Johanna Speer,“Participatory Governance Reform：A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services？”World Development，vol.40,no.12,2012,pp.2379-2398.

[8]K.Andersson and F.V.Laerhoven,“From Local Strongman to Facilitator： Institutional Incentives for Participatory Municipal Governance in Latin America”，Comparative Political Studies,vol.40,no.9,2007, pp.1085—1111.

[9]John Kearney,Fikret Berkes,Anthony Charles,Evelyn Pinkerton and Melanie Wiber，“The Role of Participatory Governance and Community Based Management in Integrated Coastal and Ocean Management in Canada”，Coastal Management,vol.35, no.1,2007,pp.79-104.

[10]Brian Wampler，“Entering the State：Civil Society Activism and Participatory Governance in Brazil”，Political Studies，vol.60,no.2,2012,pp.341-362.

[11]俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。

[12]Caroline Patsias, Anne Latendresse and Laurence Bherer，“Participatory Democracy, Decentralization and Local Governance:the Montreal Participatory Budget in the Light of ‘Empowered Participatory Governance’”，International Journal of Urban and Regional Research,vol.37,no.6,2013, pp.2214-2230.

[13]徐君：《公民治理理論析論》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期。

[14]劉明君：《關(guān)于比較政治學(xué)領(lǐng)域中的政治冷淡主義》，《理論與現(xiàn)代化》1998年第2期。

[15]《法治藍(lán)皮書(shū)披露廣東順德參與式預(yù)算模式探索》，2014年2月24日，http:// www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-02/24/ content_5300972.htm?node=20908，2014年12月20日。

[16]牛美麗、馬駿：《預(yù)算民主：離我們有多遠(yuǎn)？溫嶺預(yù)算民主懇談案例研究》，《國(guó)家治理與公共預(yù)算國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，廣州，2006年5月。

[17]唐靜：《農(nóng)村社區(qū)治理中村民政治冷漠的原因及對(duì)策研究》，博士學(xué)位論文，中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院，2009年，第23頁(yè)。

[18]包心鑒：《論現(xiàn)代政治發(fā)展中的主體意識(shí)》，《求索》1989年第3期。

[19]李景鵬：《中國(guó)公民社會(huì)成長(zhǎng)中的若干問(wèn)題》，《社會(huì)科學(xué)》2012第1期。

[20]《媒體：中國(guó)每萬(wàn)人僅2個(gè)社會(huì)組織，政府應(yīng)放權(quán)》，2013年11月18日，http:// news.sohu.com/20131118/n390359422.shtml，2014年12月20日。

[21]塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜：《難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的政治參與》，汪曉壽、吳志華、項(xiàng)繼權(quán)譯，北京：華夏出版社，1989年，第56頁(yè)。

[22]郎友興：《中國(guó)式的公民會(huì)議：浙江溫嶺民主懇談會(huì)的過(guò)程和功能》，《公共行政評(píng)論》2009年第4期。

[23]《何包鋼：參與式預(yù)算何時(shí)修得正果》，2011年2月20日，http://view.news.qq.com/ a/20110220/000007_1.htm，2014年12月20日。

[24]胡永保：《中國(guó)農(nóng)村基層互動(dòng)治理研究》，博士學(xué)位論文，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，2014年，第67頁(yè)。

[25]鐘金霞：《當(dāng)代城市社區(qū)治理改革》，長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)出版社，2012年，第8、21頁(yè)。

[26]楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。

[27]Archon Fung and Erik Olin Wright，“Deepening Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance”，Politics & Society,vol.29,no.1,2001, pp.5-41.

[28]陳俊星：《地方政府公眾滿意度測(cè)評(píng)的困境與出路》，《東南學(xué)術(shù)》2011年第4期。

[29]李景鵬：《中國(guó)公民社會(huì)成長(zhǎng)中的若干問(wèn)題》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。

責(zé)任編輯余茜

作者簡(jiǎn)介：方衛(wèi)華，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京市，100191；緒宗剛，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，北京市，100191。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)06-0078-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類(lèi)號(hào)：D630