王　慧

(南陵縣審計(jì)局,安徽　南陵　241000)

基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展村居主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任及其財(cái)務(wù)收支、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)路徑分析

王慧

(南陵縣審計(jì)局,安徽南陵241000)

[摘要]當(dāng)前對(duì)村(居)委會(huì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任或村集體財(cái)務(wù)收支、專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì)是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的新任務(wù)和新課題。村民委員會(huì)是我國(guó)最基層的村民自治組織,村級(jí)管理雖然目前已不斷完善,但仍然存在較為突出的問(wèn)題。搞好這項(xiàng)審計(jì)工作是規(guī)范農(nóng)村基層干部行為,促進(jìn)農(nóng)村基層干部廉潔履職的重要舉措；對(duì)促進(jìn)村委會(huì)管好用好集體資產(chǎn),維護(hù)廣大農(nóng)民利益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,規(guī)范農(nóng)村賬務(wù)管理等方面將起到積極推動(dòng)作用。文章結(jié)合實(shí)際工作,從審計(jì)組織創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的、建立村居審計(jì)制度,優(yōu)化整合審計(jì)資源等方面著手,對(duì)加強(qiáng)村居主要負(fù)責(zé)人及財(cái)政財(cái)務(wù)資金審計(jì),促進(jìn)地方治理的途徑進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]基層審計(jì)機(jī)關(guān);村居審計(jì);經(jīng)濟(jì)責(zé)任；財(cái)務(wù)收支

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.099

當(dāng)前,特別是十八大以來(lái)國(guó)家實(shí)施了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,對(duì)農(nóng)村投入了大量的涉農(nóng)資金、扶貧資金、低保求助資金等公共資金,保障這些資金安全有效使用,村居組織的作用至關(guān)重要。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)指出,對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)行審計(jì)全覆蓋?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)提出,加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題,社會(huì)保障、醫(yī)療、扶貧、救災(zāi)等重點(diǎn)民生資金審計(jì)?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的意見(jiàn)》的出臺(tái),為建立和完善農(nóng)村基層干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度,依法開(kāi)展村居經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作的提出了新要求。

1開(kāi)展村居審計(jì)工作的重要性和意義

村居審計(jì),是指涉及村居的各項(xiàng)審計(jì)工作。近年來(lái),各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)采取多種形式,加大對(duì)民生、支農(nóng)資金的審計(jì)力度,一是接受當(dāng)?shù)卣奈虚_(kāi)展部分村居村務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；二是對(duì)涉及農(nóng)村的財(cái)政資金和項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查；三購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù),由會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)行財(cái)務(wù)自我管理的村居開(kāi)展審計(jì)；四是與紀(jì)委、民政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展農(nóng)村基層組織及財(cái)務(wù)資產(chǎn)檢查。此外各級(jí)政府或職能部門(mén)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的內(nèi)審機(jī)構(gòu),參加相關(guān)程序,針對(duì)當(dāng)?shù)攸h委政府的要求開(kāi)展經(jīng)常性的日常審計(jì)和調(diào)查。各村居民主理財(cái)小組也參與部分內(nèi)部監(jiān)督工作。

1.1開(kāi)展村居審計(jì),是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求,促進(jìn)基層負(fù)責(zé)人干事創(chuàng)業(yè)

村居組織是社會(huì)主義的基本單位和組織基層,村居干部處在貫徹落實(shí)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的最基層,其能否正確履行職責(zé),直接關(guān)系到農(nóng)村居民的切身利益,通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),通過(guò)對(duì)任期目標(biāo)及其完成情況的審計(jì),合理界定責(zé)任,公正進(jìn)行評(píng)價(jià),促使村居干部認(rèn)真履行職責(zé),完成任期目標(biāo),做到既能“干凈做事”,又能“干成事”。通過(guò)村居審計(jì),有效監(jiān)督檢查國(guó)家各項(xiàng)方針政策的落實(shí)完成情況,中央支農(nóng)惠農(nóng)政策效益的發(fā)揮情況,確保社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.2開(kāi)展村居審計(jì),是推進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的迫切要求,切實(shí)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定

近年來(lái)隨著村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益多樣化、復(fù)雜化,加上國(guó)家惠農(nóng)強(qiáng)民政策力度不斷加大,村委會(huì)可掌控管理和使用分配的資金、資源逐步擴(kuò)大,村居資產(chǎn)、資源和財(cái)務(wù)管理情況成為群眾最為關(guān)注的事情。一些地方干群關(guān)系緊張,經(jīng)濟(jì)利益分配不公、財(cái)務(wù)管理混亂、財(cái)務(wù)公開(kāi)流于形式、工作不透明等是造成村居干群矛盾糾紛的主要根源,影響基層穩(wěn)定。開(kāi)展村居審計(jì)時(shí),將經(jīng)濟(jì)糾紛問(wèn)題作為審計(jì)重點(diǎn),有助于將矛盾化解在萌芽中,避免引起不穩(wěn)定因素。

1.3開(kāi)展村居審計(jì),是保證國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)的根本途徑

目前,各項(xiàng)政策向農(nóng)村基層地區(qū)傾斜,農(nóng)村的“錢(qián)袋子”越來(lái)越鼓起來(lái)了,一些村居干部思想意識(shí)不到位、法紀(jì)意識(shí)淡漠,貫徹惠民政策打折扣,存在各種擠占挪用、亂支亂用集體資產(chǎn)和資金等違法違規(guī)行為。《意見(jiàn)》要求,發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國(guó)家重大決策部署落實(shí)的保障作用,加強(qiáng)“三農(nóng)”資金審計(jì)。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查,發(fā)現(xiàn)、揭露和糾正公共資金使用中的違法違規(guī)行為,確定資金安全、高效使用,促進(jìn)國(guó)家惠民政策落實(shí)到位。

1.4開(kāi)展村居審計(jì),是有效避免集體資產(chǎn)流失的重要手段

目前大多數(shù)村財(cái)務(wù)實(shí)行“村賬鎮(zhèn)管”,只代不管,資產(chǎn)處置不規(guī)范,部分資產(chǎn)權(quán)屬不清,較大數(shù)額開(kāi)支未經(jīng)多人會(huì)簽或經(jīng)會(huì)議研究決定,負(fù)責(zé)人一人簽字報(bào)銷(xiāo)、白條支出,賬外收支等現(xiàn)象屢禁不止。集體資產(chǎn)被侵吞、流失情況依然存在。通過(guò)村居審計(jì),能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,促進(jìn)相關(guān)制度的建立健全,保證集體資產(chǎn)保值增值。

2目前村居審計(jì)中存在的主要問(wèn)題

第一,“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度有缺陷。以南陵縣為例,全縣共有157個(gè)村及10個(gè)村委會(huì),村居主要負(fù)責(zé)人200余人。自2010年9月份起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了“三資代理中心”,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄村委會(huì)集體的資金、資產(chǎn)及資源等按照“六統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理,但“三資代理中心”的成員多數(shù)為財(cái)政所或其他非財(cái)務(wù)人員擔(dān)任,對(duì)村級(jí)事務(wù)不可能全程參與,某種程度上來(lái)說(shuō)就是“代賬會(huì)計(jì)”。僅憑該中心自己記賬、核算,又自己監(jiān)督、管理,就顯得勢(shì)單力薄,顧此失彼,特別是當(dāng)前農(nóng)村常住人口大量流出,留下的多為老人,他們對(duì)村級(jí)事務(wù)關(guān)心較少,這樣便失去了群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)。

第二,財(cái)務(wù)制度不健全、執(zhí)行不到位,管理不規(guī)范。大多數(shù)村組織沒(méi)有建立真正意義的財(cái)務(wù)制度,缺乏有效的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制和控制架構(gòu),村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)不到位、不透明,村民參與民主決策的意識(shí)淡薄,使財(cái)務(wù)公開(kāi)流于形式。村集體資產(chǎn)、資源管理及處置等不規(guī)范造成收入流失。首先是資產(chǎn)、資源出租或發(fā)包不規(guī)范,處置透明度不高,普遍定價(jià)低且期限長(zhǎng),低于市場(chǎng)價(jià)格,造成資產(chǎn)或資源性收入流失。另外因?yàn)檗r(nóng)村情況的復(fù)雜性支出存在白條較多,事由不明晰等問(wèn)題,票據(jù)的管理和使用也存在不規(guī)范現(xiàn)象。

第三,項(xiàng)目資金管理不規(guī)范。村集體在實(shí)施各項(xiàng)工程,特別是資金量較小的工程時(shí)往往是自行委托施工方,且無(wú)監(jiān)督、驗(yàn)收程序,導(dǎo)致工程質(zhì)量存在隱患,且容易在此過(guò)程中通過(guò)重復(fù)申報(bào)套取項(xiàng)目資金設(shè)立賬外小金庫(kù)。

第四,涉農(nóng)補(bǔ)貼性對(duì)象申報(bào)、確認(rèn)不嚴(yán)密。雖然涉農(nóng)補(bǔ)貼資金基本由縣級(jí)財(cái)政通過(guò)銀行發(fā)放,但政策宣傳、調(diào)查摸底、評(píng)議程序、張榜公布、對(duì)象確定等工作主要由村委會(huì)實(shí)施。實(shí)際工作中仍存在操作不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn),補(bǔ)貼對(duì)象不真實(shí)等問(wèn)題。

第五,審計(jì)處理處罰決定落實(shí)難。村委會(huì)負(fù)責(zé)人經(jīng)村民選舉產(chǎn)生,村民經(jīng)法定的程序可以罷免。當(dāng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)負(fù)責(zé)人違紀(jì)問(wèn)題并下達(dá)審計(jì)處理決定后,村委負(fù)責(zé)人不執(zhí)行,對(duì)此法律缺乏相關(guān)的保證措施,即使要停止村委主任的管理權(quán)限,也需要村民罷免程序,因此現(xiàn)實(shí)中往往存在審計(jì)決定難落實(shí),違規(guī)問(wèn)題難糾正的現(xiàn)象。對(duì)村居干部侵害集體經(jīng)濟(jì),或因其不作為或亂作為而導(dǎo)致村居集體經(jīng)濟(jì)損失的,缺少明確具體的處理處罰決定,導(dǎo)致逃避制裁的現(xiàn)象。

第六,各監(jiān)督主體間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不到位。目前開(kāi)展村居審計(jì)的組織形式多種多樣,由于各部門(mén)不同,審計(jì)的目的、重點(diǎn)不同,審計(jì)程序和審計(jì)文件也不規(guī)范統(tǒng)一,不僅難以協(xié)調(diào),還不能充分利用有限的審計(jì)資源。提高審計(jì)效率和效果,也造成審計(jì)結(jié)果應(yīng)用千差萬(wàn)別,不利于審計(jì)成果利用,從而影響了村居審計(jì)工作的健康發(fā)展。

3加強(qiáng)和推進(jìn)村居審計(jì)的對(duì)策及建議

3.1建立村居審計(jì)機(jī)制,創(chuàng)新村居審計(jì)方式

村居審計(jì),涉及面廣,應(yīng)從實(shí)際出發(fā),整合各財(cái)政、紀(jì)檢、農(nóng)業(yè)、民政及村居民主監(jiān)督各方力量,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào),分工合作。進(jìn)一步探討及規(guī)范國(guó)家審計(jì)、部門(mén)審計(jì)、社會(huì)審計(jì)及村居內(nèi)部審計(jì)幾級(jí)審計(jì)模式。圍繞各監(jiān)督主體明確分工,對(duì)“公共資金”的監(jiān)督由國(guó)家審計(jì)實(shí)施,各部門(mén)根據(jù)各自業(yè)務(wù)需要依法對(duì)村居日常財(cái)務(wù)收支及管理進(jìn)行監(jiān)督；社會(huì)審計(jì)依據(jù)地方黨委政府委托開(kāi)展業(yè)務(wù),村居民主理財(cái)小組可以發(fā)揮民主監(jiān)督作用實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督。

根據(jù)村集體規(guī)模、群眾反映問(wèn)題的強(qiáng)烈程度、干群和諧及基層組織運(yùn)行等情況對(duì)村居干部實(shí)施分類(lèi)審計(jì)：對(duì)規(guī)模大、反映問(wèn)題多的村,實(shí)行常態(tài)化審計(jì),重點(diǎn)監(jiān)督；對(duì)經(jīng)濟(jì)體量小、群眾反映問(wèn)題小的村,可根據(jù)需要安排離任或任中審計(jì)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合各村民主評(píng)議、檢查考核等情況一并對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)管,促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定。

3.2整合審計(jì)資源、突出審計(jì)重點(diǎn),全面推進(jìn)村居審計(jì)

基層審計(jì)人員應(yīng)樹(shù)立科學(xué)審計(jì)理念,根據(jù)財(cái)務(wù)審計(jì)、村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)(調(diào)查)等不同的審計(jì)類(lèi)型,明確不同的審計(jì)重點(diǎn)。當(dāng)前,村級(jí)審計(jì)的重點(diǎn),首要的是財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益性審計(jì),這是農(nóng)民最關(guān)心的事項(xiàng),也與農(nóng)民自身的利益密切相關(guān)。村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),應(yīng)以促進(jìn)村干部守法、守紀(jì)、盡責(zé)、為民為目標(biāo),緊密?chē)@當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和村干部履職情況開(kāi)展審計(jì)。重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成情況、財(cái)經(jīng)法紀(jì)執(zhí)行情況、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題和個(gè)人廉潔自律情況；專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)(調(diào)查),重點(diǎn)關(guān)注民生資金及農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展,突出對(duì)種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、一事一議款項(xiàng)的審計(jì),確保國(guó)家各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處。

3.3進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在村居審計(jì)中的主導(dǎo)作用

從審計(jì)的組織形式來(lái)看,縣審計(jì)機(jī)關(guān)是村級(jí)審計(jì)的主力軍,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、農(nóng)委等涉及的相關(guān)部門(mén)的內(nèi)審人員可以作為審計(jì)的補(bǔ)充力量,配合審計(jì),同時(shí)可以購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù),聘請(qǐng)社會(huì)中介,整合各類(lèi)審計(jì)資源,最大限度發(fā)揮審計(jì)的全覆蓋性。

加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo),發(fā)揮村居審計(jì)整體合力。國(guó)家審計(jì)應(yīng)履行審計(jì)法規(guī)定的對(duì)內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)、加大對(duì)鎮(zhèn)、村內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度,發(fā)揮主導(dǎo)作用,完善內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享,有效發(fā)揮國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)整體合力,促進(jìn)村居社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

3.4多措并舉,實(shí)現(xiàn)村居審計(jì)常態(tài)化

工欲善其事,必先利其器。針對(duì)村居審計(jì)點(diǎn)多面廣的特點(diǎn),審計(jì)部門(mén)相對(duì)人員缺少的實(shí)際,村居審計(jì)工作首先要立足實(shí)戰(zhàn)制訂切實(shí)可行的審計(jì)方案,以南陵縣審計(jì)局為例,通過(guò)大量的調(diào)查研究在審計(jì)方案中確立了八個(gè)審計(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域,并提出了“四個(gè)重點(diǎn)”“五個(gè)環(huán)節(jié)”,力爭(zhēng)為每位審計(jì)員提供可借鑒的參考依據(jù),在最短的時(shí)間內(nèi)迅速把握重點(diǎn)、熟悉業(yè)務(wù),做到抓得準(zhǔn)、查得深。其次要有的放矢。要圍繞資金主線,重點(diǎn)審計(jì)資金的來(lái)源去向,看是否有弄虛作假、虛領(lǐng)申報(bào)及中飽私囊問(wèn)題。最后要充分利用各種審計(jì)方法,利用信息技術(shù)強(qiáng)化數(shù)據(jù)比對(duì)、精準(zhǔn)分析得到更精準(zhǔn)結(jié)論。審計(jì)的最終的目的不是處罰某個(gè)人,而是規(guī)范管理制度,最終使村級(jí)集體納入科學(xué)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)的程序內(nèi),對(duì)審計(jì)結(jié)果強(qiáng)化跟蹤檢查,使審計(jì)效果更加彰顯。為提高審計(jì)的獨(dú)立性,加大審計(jì)力度,加大對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題的處理,保持審計(jì)威懾力。

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