金愉

摘 要：公共圖書館立法，曾經(jīng)成為熱門一時(shí)的研究方向，多角度地進(jìn)行了促進(jìn)性探討。本文從公共圖書館立法應(yīng)確定所屬法律部門切入，論述公共圖書館立法內(nèi)容的重點(diǎn)，指明政府的責(zé)任是立法內(nèi)容的核心要素，這是依憲治國(guó)在立法上的貫徹。

關(guān)鍵詞：法律部門;公共圖書館立法;政府責(zé)任

中圖分類號(hào)：D912.1 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）33-0059-02

公共圖書館立法，曾經(jīng)成為熱門一時(shí)的研究方向，多角度地進(jìn)行了促進(jìn)性探討。也提出了一些立法建議和立法草案，已形成立法議案。時(shí)至今日，公共圖書館立法的程序雖然從法律層面啟動(dòng)，但在立法審議階段擱淺。公共圖書館立法何以如此舉步維艱？在依法治國(guó)的大環(huán)境下，理應(yīng)由法律規(guī)范來(lái)保障公共圖書館的建設(shè)和發(fā)展。身為公益性事業(yè)單位的公共圖書館，在有法可依的框架里，才能確認(rèn)自身應(yīng)有的地位和價(jià)值，與時(shí)俱進(jìn)地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的變化和需求，以利確保黨和國(guó)家倡導(dǎo)的全民閱讀文化活動(dòng)的開展。為促進(jìn)立法通過(guò)，公共圖書館立法就該提綱挈領(lǐng)，抓住主線，緊緊把握其法理上的法律部門定位，這才能化繁為簡(jiǎn)并簡(jiǎn)明扼要，避免糾纏于方方面面，較易達(dá)成共識(shí)，讓公共圖書館的立法流程一路暢通。

一、公共圖書館立法應(yīng)從屬的法律部門

按照法學(xué)基礎(chǔ)理論，法律體系主要?jiǎng)澐譃椋好穹?、刑法、行政法等法律部門，并有民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法成為貫徹實(shí)施實(shí)體法的程序法。法律部門，一般來(lái)說(shuō)是指調(diào)整因其本身性質(zhì)而要求有同類調(diào)整方法的那些社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。一個(gè)部門法的特定的調(diào)整對(duì)象是區(qū)別于其他部門法的主要標(biāo)準(zhǔn)，他不僅決定該部門法的調(diào)整方法，同時(shí)決定該部門法的基本原則和主要內(nèi)容。而調(diào)整方法主要是指確定權(quán)利義務(wù)模式及法律責(zé)任的方法。除刑法調(diào)整的對(duì)象與公共圖書館無(wú)必然關(guān)聯(lián)外，民法調(diào)整的是平等主體之間的平等關(guān)系，實(shí)行“權(quán)利和義務(wù)對(duì)等”的原則;行政法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)并不對(duì)等，其調(diào)整的主體關(guān)系是以大量的行政責(zé)任或義務(wù)為主。就圖書館的設(shè)立和運(yùn)作而言，相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)不具對(duì)等性，體現(xiàn)的更多是政府投入的責(zé)任、公共圖書館服務(wù)的義務(wù)和讀者無(wú)償享受服務(wù)的權(quán)利。因此，公共圖書館立法的法律部門定位應(yīng)屬行政法范疇。

公共圖書館立法的主題詞是公共圖書館，公共圖書館是組織機(jī)構(gòu)。這與已有的成文法如《中華人民共和國(guó)檔案法》的主題詞是檔案不同，檔案是物。也與《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的主題詞是公務(wù)員不同，公務(wù)員是人。雖然圖書和檔案類似，公益性事業(yè)單位的工作人員依法參照公務(wù)員管理，但機(jī)構(gòu)與物及人的不同著重點(diǎn)，也必然突出了立法內(nèi)容上的不同要求，也決定了基本原則的差異。

二、公共圖書館立法的內(nèi)容

公共圖書館立法，不是調(diào)整公共圖書館運(yùn)作中發(fā)生的所有關(guān)系，而是最能體現(xiàn)實(shí)質(zhì)和重點(diǎn)利益的關(guān)系才能成為法律調(diào)整的對(duì)象。國(guó)家是公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的最大責(zé)任者，其作用舉足輕重。國(guó)家與公共圖書館的關(guān)系是體現(xiàn)公共圖書館根本利益，離開了這種關(guān)系，公共圖書館的義務(wù)和讀者的權(quán)利都成了空中樓閣。十八大以后黨和國(guó)家在“依法治國(guó)”方略基礎(chǔ)上，又強(qiáng)調(diào)了“依憲治國(guó)”。公共圖書館立法，歸根結(jié)底是落實(shí)“依法治國(guó)”“依憲治國(guó)”。憲法實(shí)質(zhì)是治理國(guó)家的根本大法，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)的圖書館，開展群眾性的文化活動(dòng)。中央政府和地方各級(jí)政府從不同層面代表了國(guó)家。從憲法而論，公共圖書館立法不是要設(shè)立圖書館業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理法，不是設(shè)立行業(yè)利益的保護(hù)法，而是要設(shè)立圖書館建設(shè)和發(fā)展的保障法。這一保障責(zé)任，與政府責(zé)任息息相關(guān)。這是公共圖書館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展的核心要素，政府的責(zé)任構(gòu)成公共圖書館立法的基石。

（一）政府的責(zé)任是公共圖書館立法的首要內(nèi)容

公共圖書館立法定位于行政法，第一主體是政府，《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)各種文化事業(yè)以列舉的方式明確了國(guó)家對(duì)圖書館事業(yè)的擔(dān)當(dāng)。這就讓代表國(guó)家行使權(quán)力的政府對(duì)公共圖書館的設(shè)立有了法定職責(zé)，對(duì)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)、建筑及設(shè)備的提供有了法定職責(zé)，對(duì)人員編制及其待遇按時(shí)足額支付有了法定職責(zé)，對(duì)文獻(xiàn)資源建設(shè)有了法定職責(zé)。因?yàn)榘凑铡吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)必須法有明文，實(shí)行“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則。這種法定職責(zé)的確定僅有憲法還不夠，要有部門法的具體規(guī)定才具有實(shí)際的可操作性，這才能防止不作為或亂作為。政府對(duì)公共圖書館的職責(zé)，在立法內(nèi)容上要確實(shí)有對(duì)政府產(chǎn)生約束的強(qiáng)制性規(guī)定，立法內(nèi)容更多的是管著政府的行為。在公共圖書館立法上，政府職責(zé)的分量，要大于圖書館的義務(wù)和讀者的權(quán)利。立法的內(nèi)涵上應(yīng)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，要明確規(guī)定政府對(duì)公共圖書館的財(cái)政撥款，其預(yù)算和結(jié)算要公示、公共圖書館建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r要進(jìn)入政府工作報(bào)告、進(jìn)入政府部門的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)公報(bào)要公布相關(guān)數(shù)字。政府的責(zé)任這一塊有法可依了，公共圖書館的建設(shè)和發(fā)展具有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。政府的責(zé)任構(gòu)建明確了，通過(guò)公共圖書館的義務(wù)來(lái)保障讀者的權(quán)益也就會(huì)水到渠成。政府的責(zé)任是問(wèn)題的關(guān)鍵所在，是公共圖書館立法的核心點(diǎn)。國(guó)際圖聯(lián)與聯(lián)合國(guó)教科文組織聯(lián)合頒布的《公共圖書館宣言》闡明：“建立公共圖書館是國(guó)家和地方政府的責(zé)任，”這也為公共圖書館立法內(nèi)容提供了借鑒依據(jù)[1]。

（二）公共圖書館的義務(wù)

公共圖書館占有和使用資源、設(shè)施、設(shè)備的權(quán)利，是基于政府的授權(quán)委托，法定權(quán)利人是國(guó)家，公共圖書館并不具有所有權(quán)，所以公共圖書館的權(quán)利是次要的、從屬的，主要表現(xiàn)為履行義務(wù)。公共圖書館是開展文獻(xiàn)信息資源的收集、整理、保存、傳播和服務(wù)等工作的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，同時(shí)是面對(duì)社會(huì)全體成員滿足讀者知識(shí)和信息需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)教育、保障社會(huì)全體成員享有基本文化權(quán)益的公益性機(jī)構(gòu)。由公共圖書館的公益屬性所決定，圖書館有向全體社會(huì)成員提供免費(fèi)查詢、借閱文獻(xiàn)信息服務(wù)的義務(wù)、有資源建設(shè)的義務(wù)、有維護(hù)館藏文獻(xiàn)和設(shè)施設(shè)備安全的義務(wù)、有資源共建共享的義務(wù)。在提供服務(wù)方面，諸如提供紙質(zhì)文本和電子文本及網(wǎng)絡(luò)載本的流通閱讀、紙質(zhì)文本的開架借閱、電子資源上網(wǎng)、網(wǎng)上預(yù)約和催還及續(xù)借、網(wǎng)上館際互借和文獻(xiàn)傳遞、網(wǎng)上信息資源導(dǎo)航、網(wǎng)上電子公告和電子論壇及意見(jiàn)箱、網(wǎng)上協(xié)同信息查詢、最新信息定題通告等業(yè)務(wù)要求，在資源管理和維護(hù)信息基礎(chǔ)設(shè)施及館藏安全方面等業(yè)務(wù)要求，這些業(yè)務(wù)要求在立法上要掌握好，既不能太抽象也不能太具體，甚至具體到業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)。公共圖書館義務(wù)對(duì)應(yīng)的就是讀者的權(quán)利。而義務(wù)的履行更多地跟公共圖書館的建設(shè)與發(fā)展有關(guān)，公共圖書館的義務(wù)以一言蔽之曰：最大限度地滿足讀者的需求，這既是老生常談，也是精準(zhǔn)概括。

（三）讀者的權(quán)利

政府的責(zé)任和公共圖書館的義務(wù)共同的落腳點(diǎn)是讀者的權(quán)利。在面向社會(huì)全體成員的前提下，讀者的基本權(quán)利是免費(fèi)閱讀權(quán)和參考咨詢權(quán)。由讀者服務(wù)衍化的權(quán)利很多，但基本權(quán)利延伸的讀者權(quán)利與讀者的現(xiàn)實(shí)需求更貼近。從靜態(tài)物理環(huán)境到動(dòng)態(tài)的虛擬空間，越來(lái)越強(qiáng)化著讀者的權(quán)利。遠(yuǎn)程服務(wù)、在線服務(wù)、對(duì)網(wǎng)絡(luò)資源整合的研究型服務(wù)、提供網(wǎng)上查詢路徑和搜索范圍及難點(diǎn)的導(dǎo)航服務(wù)、根據(jù)讀者需要確定檢索策略和途徑提供復(fù)雜主題搜索的定題服務(wù)、按讀者課題進(jìn)行信息篩選和挖掘整理成二次或三次文獻(xiàn)的更高層次參考咨詢——知識(shí)服務(wù)，這些權(quán)利可歸納為讀者獲得盡力充分滿足文獻(xiàn)信息需求權(quán)。

三、關(guān)于版權(quán)特別許可的立法條款

版權(quán)即著作權(quán)。公共圖書館中的數(shù)字圖書館、移動(dòng)圖書館提供免費(fèi)在線閱讀、數(shù)字資源查詢、下載及原文傳遞。如果讓公共圖書館去適應(yīng)已有的法定許可制度，無(wú)法從整體上反映公共圖書館的社會(huì)性質(zhì)和法律地位。公共圖書館立法中設(shè)立例外特別條款是保證建設(shè)與發(fā)展的重要一環(huán)，參考國(guó)外許多國(guó)家對(duì)公共圖書館在使用版權(quán)方面都給予的更多優(yōu)待[2]，在保護(hù)公共圖書館和共享工程上應(yīng)有立法上的支持，或是采用合理豁免的特別許可，或是采用政府資金注入平衡權(quán)利人利益。公共圖書館立法繞不開利益博弈，重要的是松綁建設(shè)和發(fā)展受版權(quán)糾紛的困擾和阻礙，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，法律規(guī)范沖突選擇適用的原則是新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法。公共圖書館立法在后屬于新法，例外特別許可是特別規(guī)定，在法律效力實(shí)施上沒(méi)有問(wèn)題，無(wú)須修改《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》，減少了立法程序上的難度。但在加入WTO我國(guó)承諾版權(quán)保護(hù)的背景下，由政府談判出資解決版權(quán)問(wèn)題更好，這也是政府應(yīng)盡的責(zé)任。

四、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事工作無(wú)須進(jìn)入公共圖書館立法

從立法技術(shù)角度應(yīng)根據(jù)所要解決的不同層次的問(wèn)題，分別制定不同層次的規(guī)范。對(duì)公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的局部問(wèn)題和內(nèi)部問(wèn)題以及具體操作規(guī)范問(wèn)題，可以由部門規(guī)章或行政法規(guī)加以規(guī)定，也可由行業(yè)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)制定。只有公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的基本問(wèn)題，才能納入效力和層次較高的法律規(guī)定。不可否認(rèn)，公共圖書館的組織機(jī)構(gòu)是開展業(yè)務(wù)工作的組織基礎(chǔ)，隨著管理體制的改革和創(chuàng)新，會(huì)朝著向越來(lái)越完善和優(yōu)越的方向發(fā)展，但這是有變數(shù)的內(nèi)容，不宜進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的法律。公共圖書館工作人員的素質(zhì)與公共圖書館的服務(wù)水平密切相連。人才資源是公共圖書館可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉，建立科學(xué)的管理體制和人才資源合理配置機(jī)制是不可或缺的，但這是人事方面的工作，具體的細(xì)化問(wèn)題要由組織人事方面的規(guī)范去調(diào)整。不須公共圖書館立法調(diào)整的關(guān)系，不能進(jìn)入立法考慮。

五、關(guān)于公立高校圖書館參照適用的條款

圖書館聯(lián)盟的發(fā)起和實(shí)踐，使高校圖書館進(jìn)入了公共服務(wù)的領(lǐng)域，公共圖書館立法應(yīng)在附則里規(guī)定：“公立高校圖書館可以參照本法適用”。為高校圖書館對(duì)社會(huì)全面開放留下立法上的技術(shù)空間[3]。公立高校圖書館是全民所有的公有財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)服務(wù)于社會(huì)全體成員，這正顯示了取之于民用之于民的中國(guó)社會(huì)主義的特色。公立高校圖書館向社會(huì)全體人員開放，文獻(xiàn)信息資源利用率將趨向最大化。國(guó)家投資采購(gòu)的文獻(xiàn)信息資源會(huì)產(chǎn)生更多的社會(huì)效益，文獻(xiàn)資源重復(fù)浪費(fèi)、利用率低的問(wèn)題將得到改善。

六、結(jié)語(yǔ)

公共圖書館立法，要立足于從屬的法律部門。解決公共圖書館建設(shè)和發(fā)展中的根本問(wèn)題，重要的是確定政府的責(zé)任，創(chuàng)造政府依法執(zhí)政的法律條件，以此保障公共圖書館的發(fā)展和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律保駕護(hù)航下的全民閱讀。

參考文獻(xiàn)：

[1]牛淑娟，劉英赫，田賀龍，等.我國(guó)圖書館立法近觀與遠(yuǎn)望：寫在《國(guó)外圖書館法律選編》出版之際[J].圖書館雜志，2015（2）：4-10.

[2]劉曉瑩，劉琳琳.美國(guó)公共圖書館立法現(xiàn)狀、特點(diǎn)與啟示[J].圖書館建設(shè)，2013（4）：9-12.

[3]劉增毅.我國(guó)公共圖書館立法相關(guān)問(wèn)題研究[J].江西社會(huì)科學(xué)，2012（10）：148-152.