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論政府績(jī)效信息的全程管理——導(dǎo)向績(jī)效管理有效性的提升

董靜

(蘭州大學(xué)管理學(xué)院,甘肅蘭州730000)

摘要:績(jī)效信息促進(jìn)績(jī)效改進(jìn)的前提是其有用且可靠、可被獲取及理解,特別是績(jī)效管理能與組織目標(biāo)、決策、管理過程的有機(jī)整合,這依賴于從全程管理的視角對(duì)績(jī)效信息予以審視:在信息收集階段需準(zhǔn)確定位績(jī)效管理系統(tǒng)目的及角色,充分考量信息接收者及使用者的需求與偏好,確保績(jī)效測(cè)量的信度與效度及信息的質(zhì)量;在傳遞報(bào)告階段需將信息及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地傳遞給接收者,根據(jù)聽眾差異而區(qū)分進(jìn)行報(bào)告,以適合的技術(shù)與形式敘述和呈現(xiàn)績(jī)效信息;在信息使用階段應(yīng)獲取并強(qiáng)化政治支持,促使績(jī)效信息與戰(zhàn)略目標(biāo)及管理系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)整合,有效連接行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn)。

關(guān)鍵詞:政府績(jī)效管理; 績(jī)效信息; 全程管理; 有效性

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2015.02.011

收稿日期:2014-09-25

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目(14XJC630001);國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(71073074);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目 (14BGL115)。

作者簡(jiǎn)介:董靜(1982-),女(滿族),遼寧撫順人,蘭州大學(xué)講師,管理學(xué)博士,主要從事政府績(jī)效管理及非營(yíng)利組織研究。

中圖分類號(hào):D625

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2015)02-0175-06

Abstract:The precondition for performance information to trigger performance improvement lies in its utility, reliability, availability, intelligibility and the hypothesis that performance management can be integrated with organizational goals, decision-making and management process. Therefore it is of great importance to examine performance information from the perspective of whole process management. In the stage of information collection, it is necessary to accurately position the goals and roles of performance management systems, to judge the needs and preferences of stake-holders, and to ensure the reliability and validity of performance measurement and the quality of information. In the stage of information transmission and reporting, it is essential to transmit information timely, completely and accurately, to separately report information to different receivers, and to choose proper technologies and forms for information description and presenting. In the stage of information use, it is imperative to obtain and strengthen political support and to promote the dynamic combination of performance information with strategic goals and management systems, effectively connecting actions for better performance.

Whole Process Management of Government Performance Information

——Seeking the Improvement of Effectiveness of Performance Management

DONGJing

(School of Management, Lanzhou University, Lanzhou 730000, China)

Key words:government performance management; performance information; whole process management; effectiveness

一、 問題的提出

近幾十年來,績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)成為全球政府改革的重要趨勢(shì)。在很多情形下,績(jī)效管理都被假設(shè)可以促進(jìn)績(jī)效,然而在全球范圍內(nèi),政府績(jī)效管理實(shí)踐卻遭受了缺乏制度適應(yīng)性與實(shí)證基礎(chǔ)且不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的普遍質(zhì)疑。有不少學(xué)者從管理循環(huán)的終端——績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用特別是績(jī)效信息使用的視角來審視這一問題,指出盡管公共部門付出了大量的精力和資源來創(chuàng)造績(jī)效信息系統(tǒng)并產(chǎn)出了數(shù)量龐大的績(jī)效信息,但“大多忽視了如何加強(qiáng)績(jī)效信息的使用”[1],“利用績(jī)效測(cè)量信息促進(jìn)政策和項(xiàng)目實(shí)施、提高績(jī)效并最大化公共服務(wù)利益的績(jī)效管理行為嚴(yán)重落后于測(cè)量行為”[2],并將其歸為導(dǎo)致績(jī)效管理在許多國(guó)家對(duì)于治理問題的解決遠(yuǎn)不如預(yù)期的重要原因。不可否認(rèn),績(jī)效管理的最終目的是實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn),而績(jī)效信息及其使用為考察績(jī)效管理實(shí)踐提供了一個(gè)較易操作的框架,是“檢驗(yàn)績(jī)效管理行為是否成功的最好方式”[3]。然而需要指出的是,僅強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理結(jié)果或績(jī)效信息的使用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,有效的績(jī)效管理倚賴于績(jī)效測(cè)量產(chǎn)出的質(zhì)量、績(jī)效管理過程中各環(huán)節(jié)的有機(jī)整合及績(jī)效管理結(jié)果的使用與效應(yīng),只有對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行全面的管理和控制才能避免績(jī)效管理帶來相反的結(jié)果或引致更多的績(jī)效問題。因此,筆者認(rèn)為,績(jī)效管理實(shí)踐的努力應(yīng)該導(dǎo)向?qū)Α坝行浴?effectiveness)的追求。按照Yang & Hsieh的理解,對(duì)績(jī)效管理有效性的衡量包括指標(biāo)質(zhì)量(可靠性、可信賴性、精確性)、績(jī)效結(jié)果的使用(決策、戰(zhàn)略計(jì)劃、預(yù)算、溝通)、績(jī)效管理效應(yīng)(生產(chǎn)力、激勵(lì)、學(xué)習(xí)、價(jià)值)等[4]。這意味著,實(shí)現(xiàn)有效的績(jī)效管理的假設(shè)是信息有用且可靠、信息可獲取及可理解,特別是其能與組織目標(biāo)、決策、管理過程的有機(jī)整合。為此,需要以整體性視角對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行全程管理,對(duì)信息流向的各環(huán)節(jié)與關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行有效控制,以最大程度促進(jìn)績(jī)效管理的有效性。

如果將組織作為一個(gè)決策系統(tǒng),它主要包括決策者和決策工具。Sink & Tuttle在供應(yīng)商—投入—加工—產(chǎn)出—顧客—結(jié)果模型基礎(chǔ)上提出了一個(gè)績(jī)效管理體系(SaT),指出績(jī)效可通過管理系統(tǒng)不同階段強(qiáng)調(diào)的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量:包括效率(投入)、有效性(成果)、生產(chǎn)率(產(chǎn)出/投入)、盈利能力、質(zhì)量(加工)、創(chuàng)新和工作環(huán)境質(zhì)量(QWL)。具體見圖1[5]。

圖1　Sink和Tuttle設(shè)計(jì)的績(jī)效管理體系(SaT)

該體系強(qiáng)調(diào)了信息管理系統(tǒng)、信息流和決策(需求)對(duì)組織績(jī)效的重要影響,指出組織可通過績(jī)效測(cè)量收集并獲取反映七個(gè)維度的績(jī)效數(shù)據(jù),運(yùn)用特定的績(jī)效測(cè)量工具與技術(shù)將數(shù)據(jù)進(jìn)行處理并轉(zhuǎn)化為信息,通過信息描述及信息傳遞與報(bào)告,由管理者、管理小組、雇員及其他聽眾對(duì)信息進(jìn)行感知與使用,以促進(jìn)決策并實(shí)現(xiàn)組織行動(dòng)。需要注意,SaT體系將以往研究中的“管理什么”(轉(zhuǎn)換過程)與“用什么來管理”(測(cè)量和評(píng)估工具及技術(shù))之間的信息流向進(jìn)行了逆轉(zhuǎn),強(qiáng)調(diào)了績(jī)效管理與信息管理對(duì)組織系統(tǒng)的影響。筆者將以該體系為基礎(chǔ),主要按照績(jī)效信息收集與處理、傳遞報(bào)告及使用三個(gè)環(huán)節(jié)論述如何加強(qiáng)績(jī)效信息的管理,對(duì)該循環(huán)過程所反映的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行剖析,以追求績(jī)效管理、信息管理與組織系統(tǒng)的有機(jī)連接。

二、 績(jī)效信息確立與收集:導(dǎo)向高質(zhì)量的信息產(chǎn)出

關(guān)于政府績(jī)效信息的概念尚無被廣為接受的權(quán)威定義,較具代表性的是將其界定為“績(jī)效指標(biāo)與測(cè)量結(jié)果的統(tǒng)稱”[6],或是“系統(tǒng)收集的用于判斷績(jī)效的證據(jù)”[7-8]。筆者將這一概念定義為“通過績(jī)效管理系統(tǒng)收集的用于判斷績(jī)效的證據(jù)”,強(qiáng)調(diào)信息產(chǎn)出于特定的績(jī)效測(cè)量或管理活動(dòng),而非在整個(gè)公共管理過程中產(chǎn)出的所有績(jī)效信息?？?jī)效信息本身是一個(gè)多維的概念,可反映組織投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果等階段,以及效率、效益、生產(chǎn)力、創(chuàng)新等維度的數(shù)據(jù)或資料。好的績(jī)效信息應(yīng)滿足如下性質(zhì)或規(guī)定:關(guān)聯(lián)性——與目的相關(guān)聯(lián);精確性——契合目的所需;合時(shí)性——在有效期內(nèi)呈現(xiàn);目標(biāo)性——針對(duì)適合的接收者;形式性——以清晰的、有吸引力而靈活的方式呈現(xiàn);一致性——無論在何時(shí)何地其價(jià)值都不變;完整性——保證信息完整而不被遺漏。在進(jìn)行績(jī)效信息的收集和傳遞時(shí)需著力降低或避免信息的失實(shí)、失真與虛假,同時(shí)要注意信息超載問題及信息的模糊性和不確定性所帶來的影響。

在這一階段,有必要從組織及績(jī)效管理的目的、目標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的清晰陳述出發(fā)定義績(jī)效信息?？?jī)效管理可實(shí)現(xiàn)多重目的,如預(yù)算形成、資源配置、員工激勵(lì)、績(jī)效合同、促進(jìn)政府服務(wù)、公民與政府溝通,以及提高外部責(zé)任等[9],不同目的與角色的績(jī)效管理需要特定的績(jī)效信息予以支撐,并對(duì)應(yīng)著不同的信息來源與收集方式。Behn依據(jù)不同的績(jī)效管理目的設(shè)計(jì)了相應(yīng)的測(cè)量體系,為理解目的與信息的對(duì)應(yīng)關(guān)系及績(jī)效信息類型提供了依據(jù):如基于評(píng)估目的,需收集關(guān)于產(chǎn)出、投入及外部影響的信息;基于控制目的,需收集投入方面的信息;基于預(yù)算目的,就要獲取效率方面的信息;基于激勵(lì)目的,需關(guān)注對(duì)比目的的實(shí)時(shí)輸出;基于促進(jìn)目的,要評(píng)估他們真正在乎的績(jī)效,產(chǎn)出其所需的績(jī)效信息;基于贊美目的,要在取得重要戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)給予人們贊美;基于學(xué)習(xí)目的,要分解與期望有所偏差的數(shù)據(jù);基于提升目的,需將運(yùn)營(yíng)變化與產(chǎn)出和結(jié)果變化相連接[10]。輸入—輸出的邏輯框架被廣泛用于對(duì)績(jī)效管理的分析,該類框架描述了管理工作或項(xiàng)目的內(nèi)在邏輯及各階段相互作用的過程,一旦闡明了這些邏輯就可清晰界定所需的績(jī)效信息。關(guān)于邏輯框架法的相關(guān)闡釋有很多文獻(xiàn),按Sink & Tuttle的理解,在組織管理過程中產(chǎn)生了七個(gè)績(jī)效測(cè)量的維度,包括效率(投入)、有效性(成果)、生產(chǎn)率(產(chǎn)出/投入)、盈利能力、質(zhì)量(過程)、創(chuàng)新和工作環(huán)境質(zhì)量(QWL),測(cè)量不同維度的績(jī)效會(huì)產(chǎn)出相應(yīng)的信息。如關(guān)于效率的測(cè)量,需收集期望消耗資源與已消耗資源及其比率的數(shù)據(jù);關(guān)于有效性的測(cè)量,需收集實(shí)際產(chǎn)出與預(yù)期產(chǎn)出及其比率的數(shù)據(jù);關(guān)于生產(chǎn)率的測(cè)量,需收集產(chǎn)出與投入及其比率的數(shù)據(jù),等等。此外還要明確績(jī)效信息的預(yù)期使用者,辨識(shí)其所需的績(jī)效信息及對(duì)各類信息的偏好,以確保所收集的信息能夠被更好地使用。由于信息選擇及使用發(fā)生在不同的價(jià)值觀、偏好及認(rèn)知過程中,具有不同經(jīng)歷、政治背景、行政文化、工作屬性的領(lǐng)導(dǎo)及管理者會(huì)偏好不同類型的績(jī)效信息。有必要在具體績(jī)效管理實(shí)踐中,通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)及管理者、雇員、其他信息使用者進(jìn)行調(diào)查以獲取關(guān)于其需求與偏好的支撐性資料。

在績(jī)效管理過程中,信息主要通過事先設(shè)定的指標(biāo)予以系統(tǒng)地收集。指標(biāo)是為了收集數(shù)據(jù)及獲得測(cè)量結(jié)果而對(duì)績(jī)效維度進(jìn)行操作化界定的一種說明,它是由未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)的綜合計(jì)算而得到的,通常以平均數(shù)、百分比、比率或比例,以及比率變化情況的形式呈現(xiàn)。在收集信息時(shí)要努力開發(fā)平衡的績(jī)效指標(biāo),避免過多的或與指標(biāo)無關(guān)的績(jī)效信息;拒絕采用那些對(duì)主管、政策制定者和其他利益相關(guān)者沒有意義的指標(biāo);檢查采用指標(biāo)的信度和效度,選擇與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)性較高的指標(biāo);對(duì)收集數(shù)據(jù)的成本與績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)量之間的平衡進(jìn)行判斷;定義能夠清楚地獲得其“數(shù)據(jù)采集過程”的指標(biāo),從而得到有效的質(zhì)量保證機(jī)制;提供數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)收集過程的清晰定義,以保證能夠從分散的機(jī)構(gòu)中獲得一致性報(bào)告[11]。此外,還應(yīng)通過管理測(cè)試、顧客檢驗(yàn)與調(diào)查等確定績(jī)效測(cè)量的效度,并通過正規(guī)的數(shù)據(jù)收集程序來確定其信度,需要對(duì)不確定的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)或?qū)Χ嘤嗟南到y(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查,以確保信息收集的完整性和準(zhǔn)確性。需要注意的是,未經(jīng)加工的數(shù)據(jù)本身通常不能產(chǎn)生實(shí)際的績(jī)效指標(biāo),需要通過一個(gè)檢驗(yàn)數(shù)據(jù)輸入和處理的可靠性的系統(tǒng)來確保數(shù)據(jù)的完整性和正確性。為了對(duì)績(jī)效信息分析與處理進(jìn)行控制,需選擇和設(shè)計(jì)科學(xué)的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng),確保數(shù)據(jù)錄入安全、有效及容易完成,減少數(shù)據(jù)錄入誤差,進(jìn)行數(shù)據(jù)核查,選擇多種數(shù)據(jù)傳播方式并依據(jù)用戶的需求設(shè)計(jì)適應(yīng)多種情況的報(bào)告形式。

三、 績(jī)效信息傳遞與報(bào)告:確保信息可獲得與可理解

績(jī)效信息的可獲得性與可理解性是績(jī)效信息有效使用的另一前提。收集信息后便需要將信息及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地傳達(dá)給接收者及預(yù)期使用者。按照SaT體系,該過程需要進(jìn)行信息描述并傳遞給管理者、管理小組、雇員、其他聽眾等,由這些群體感知信息并對(duì)其加以利用。信息傳遞主要可通過績(jī)效報(bào)告實(shí)現(xiàn),它是由一系列原始績(jī)效信息加工處理而成,是反映組織活動(dòng)、結(jié)果與成績(jī)的主要信息來源,是績(jī)效信息的有機(jī)集成與集中展示?？?jī)效報(bào)告能否滿足接收者及使用者的需求,取決于所提供的信息、對(duì)信息的描述及使用者的感知狀況。在進(jìn)行績(jī)效報(bào)告時(shí)要注意以下幾點(diǎn):一是績(jī)效報(bào)告應(yīng)提供判斷被評(píng)對(duì)象績(jī)效的完整證據(jù)及對(duì)潛在決策具有重要影響的信息,不僅要展示測(cè)量中所收集到的數(shù)據(jù)及資料,也應(yīng)包括其他有助于理解測(cè)量結(jié)果的信息、組織目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等參照系的對(duì)比說明,結(jié)合更全面的背景對(duì)一些單純描述性信息進(jìn)行解釋說明,并進(jìn)行數(shù)據(jù)的核查與確認(rèn)等。需要注意績(jī)效報(bào)告包含的信息是有選擇性的,“即使高度復(fù)雜的績(jī)效管理系統(tǒng)仍然不太可能有所有情形下的信息”[12],要保證所提供信息的相關(guān)性與可靠性。二是在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)比較,說明隨時(shí)間變化的趨勢(shì),對(duì)照目標(biāo)衡量實(shí)際績(jī)效,跨工作單位分解數(shù)據(jù),將結(jié)果與其他相似的組織或項(xiàng)目進(jìn)行比較,以使績(jī)效信息更具有解釋力和說服力。三是由于測(cè)量系統(tǒng)可能包含各種不同特性的績(jī)效信息,因此需要選取適合的技術(shù)和形式進(jìn)行績(jī)效報(bào)告,報(bào)告的頻率和途徑主要取決于績(jī)效管理系統(tǒng)的特定目的,如對(duì)正式機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略性行動(dòng)的結(jié)果和進(jìn)度進(jìn)行測(cè)量的績(jī)效信息可能要每年報(bào)告一次,而用來跟蹤產(chǎn)出和優(yōu)化管理的生產(chǎn)力指標(biāo)最好是按周來報(bào)告。

根據(jù)需求不同,績(jī)效報(bào)告可分別向不同的機(jī)構(gòu)、部門、項(xiàng)目,以及不同的聽眾提供對(duì)應(yīng)信息,同一信息也能以不同的形式予以提供?？?jī)效報(bào)告要具有可讀性,便于聽眾準(zhǔn)確和快速地理解。人們將所接觸到的某種信息在大腦中自動(dòng)化形成一種主觀認(rèn)知(即信息感知),對(duì)信息的感知和選擇取決于不同的價(jià)值觀、偏好及認(rèn)知。有研究證實(shí),根據(jù)不同利益相關(guān)者分別進(jìn)行績(jī)效報(bào)告有助于信息更有效地使用[13],且對(duì)績(jī)效報(bào)告的信任程度會(huì)影響績(jī)效信息的使用,一旦向聽眾報(bào)告的信息類型或內(nèi)容并不符合其偏好及需求,或者他們不信任這些報(bào)告,那么信息被使用的可能性就會(huì)大大降低。一般地,按工作單位分類的詳細(xì)信息可以向操作層面的管理者報(bào)告,而同樣的數(shù)據(jù)資料經(jīng)過積累和綜合整理后則需報(bào)告給領(lǐng)導(dǎo)及高層管理者。提供給高層領(lǐng)導(dǎo)者的應(yīng)該是系統(tǒng)及綜合的績(jī)效信息,反映各被評(píng)部門及單元的整體績(jī)效狀況及存在的問題;提供給中低層管理者的應(yīng)該是相對(duì)更為豐富、精細(xì)、定量與定性相結(jié)合的績(jī)效信息,除了反映測(cè)量結(jié)果外,也要就被評(píng)指標(biāo)等信息狀況進(jìn)行分解性說明;提供給基層員工的績(jī)效信息應(yīng)該需要加入進(jìn)一步分解及細(xì)化的內(nèi)容,以便于員工更直接地將測(cè)量結(jié)果與自身工作聯(lián)系起來,激勵(lì)其對(duì)于自身績(jī)效狀況的認(rèn)識(shí)及改進(jìn);提供給外部利益相關(guān)者及公眾的績(jī)效報(bào)告應(yīng)該更具有可讀性,包含較少的專業(yè)術(shù)語,以各種生動(dòng)直觀的形式展示公眾所關(guān)注的質(zhì)量、結(jié)果等方面的信息。

四、 績(jī)效信息使用:實(shí)現(xiàn)有效績(jī)效管理的關(guān)鍵所在

一般認(rèn)為績(jī)效管理有兩類價(jià)值,分別是支持責(zé)任—績(jī)效匯報(bào)和促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升,在實(shí)踐中大多數(shù)績(jī)效管理系統(tǒng)都聚焦于前者而忽略后者,其產(chǎn)生的反饋除了能讓政府官員和管理者知曉公共服務(wù)狀態(tài)外,很少有管理或政策價(jià)值[14]。作為政府實(shí)現(xiàn)更大責(zé)任的一種工具,績(jī)效管理不僅要進(jìn)行績(jī)效報(bào)告,更要將績(jī)效信息用于優(yōu)化決策及改進(jìn)績(jī)效以實(shí)現(xiàn)更廣意義上的績(jī)效責(zé)任?？?jī)效信息的使用是實(shí)現(xiàn)有效的績(jī)效管理的關(guān)鍵所在,如政府績(jī)效管理的先驅(qū)——美國(guó)的改革實(shí)踐也經(jīng)歷著從“創(chuàng)造績(jī)效信息供給”階段向“創(chuàng)造績(jī)效信息需求”階段轉(zhuǎn)變。鑒于通過《政府績(jī)效評(píng)估與結(jié)果法》(GPRA)和項(xiàng)目分級(jí)評(píng)級(jí)工具(PART)開展的績(jī)效管理實(shí)踐對(duì)績(jī)效信息使用存在明顯不足,奧巴馬政府的改革者將績(jī)效信息是否被應(yīng)用作為績(jī)效管理系統(tǒng)是否有效的終極判斷,并著手將績(jī)效管理推進(jìn)到全面加強(qiáng)績(jī)效信息的使用階段。美國(guó)國(guó)會(huì)2010年通過的《政府績(jī)效與結(jié)果修正法案》(GPRAMA)要求部門領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)有效更新績(jī)效報(bào)告和績(jī)效指標(biāo)的相關(guān)信息,并明確表示要提升績(jī)效信息的使用。

對(duì)實(shí)踐中績(jī)效信息使用狀況的考察大體上可采取以下三種途徑:選取典型的實(shí)踐進(jìn)行案例研究、由學(xué)者或相應(yīng)機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效信息使用狀況進(jìn)行調(diào)查研究和文獻(xiàn)研究。對(duì)績(jī)效信息使用實(shí)踐的研究聚焦于解決下述問題:(不同類型的)績(jī)效信息是否被使用及使用程度如何?績(jī)效信息用于哪些目的及領(lǐng)域?哪些領(lǐng)域更易于因績(jī)效信息而成功?為什么管理者使用績(jī)效信息?是什么影響了對(duì)績(jī)效信息的使用?等等。研究中對(duì)上述問題的回答呈現(xiàn)了復(fù)雜的、混合的證據(jù)。有一些成功使用績(jī)效信息的證據(jù):如Askim根據(jù)對(duì)挪威市議員的全國(guó)性調(diào)研數(shù)據(jù),分析在預(yù)決策、決策及后決策三階段市議員對(duì)績(jī)效信息的使用情況,結(jié)果顯示了對(duì)績(jī)效信息較高水平的使用[15]。美國(guó)圣弗朗西斯科、亞特蘭大、圣路易斯等城市都借鑒了巴爾的摩的“CitiStat”系統(tǒng)并實(shí)施了多樣性的實(shí)踐,發(fā)展出了ALTStat、Citiview、SFStat、SomerStat等系統(tǒng),使用績(jī)效數(shù)據(jù)探討、檢視及分析過去的績(jī)效、未來的績(jī)效目標(biāo)及整體的績(jī)效戰(zhàn)略,促進(jìn)了該類實(shí)踐的有效實(shí)施[16];美國(guó)北卡羅來納州自1995年在多個(gè)市鎮(zhèn)建立的標(biāo)桿管理項(xiàng)目取得了各種有形及無形的收益,該項(xiàng)目被證明對(duì)參與的政府是有價(jià)值的,其之所以成功的很大原因在于對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的有效使用[14]。有不少研究也顯示了對(duì)績(jī)效信息的部分使用:如Berman & Wang通過對(duì)美國(guó)五萬人以上的縣開展績(jī)效測(cè)量的能力進(jìn)行調(diào)查,研究發(fā)現(xiàn)有1/3的縣使用績(jī)效測(cè)量,而其中1/5的縣對(duì)績(jī)效測(cè)量有很好地使用[17]。從整體來看各國(guó)政府對(duì)績(jī)效信息的使用普遍存在不足及不充分甚至不當(dāng)使用的狀況,如何有效使用績(jī)效信息成為各國(guó)政府所面臨的共同難題。

關(guān)于績(jī)效信息的使用有幾種類型,Moynihan指出績(jī)效信息包括目的性使用——基于改進(jìn)績(jī)效的目的提升管理或者配置資源;消極使用——管理者最低限度地遵循績(jī)效系統(tǒng)的需求而非真正使用數(shù)據(jù);政治性使用——使用信息證明項(xiàng)目的價(jià)值與合法性及獲取資源;不正當(dāng)使用——以有損于組織目標(biāo)的方式使用數(shù)據(jù)(如刮脂行為或目的替換)等[18]。績(jī)效信息可用于實(shí)現(xiàn)多重目的,如優(yōu)化方案、決策、預(yù)算、戰(zhàn)略計(jì)劃、提升責(zé)任等,并會(huì)產(chǎn)生管理及政治兩個(gè)層面的效應(yīng):管理效應(yīng),如增強(qiáng)員工評(píng)估、設(shè)立優(yōu)先次序、提高效率及促進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃;政治效應(yīng),包括改進(jìn)外部溝通、公共責(zé)任、顧客回應(yīng)及公民信任等[4]。明確績(jī)效信息使用的層次及內(nèi)在邏輯,厘清其與組織目標(biāo)、決策、管理過程之間的聯(lián)系有助于更好地促進(jìn)績(jī)效信息的使用?？?jī)效信息的使用受一系列因素的作用和影響,如政治變量、行政因素、政府層級(jí)與規(guī)模、組織文化、管理靈活性、任務(wù)特征、領(lǐng)導(dǎo)角色等,需要辨識(shí)及控制這些因素的作用方式及路徑。根據(jù)已有績(jī)效信息使用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可從以下方面著手促進(jìn)信息的使用[19]:一是獲取并強(qiáng)化組織支持,保證高層管理者承諾、中層管理者支持、利益相關(guān)者參與、持續(xù)的培訓(xùn)和外部的政治支持,確保雇員和領(lǐng)導(dǎo)者理解變化、強(qiáng)化態(tài)度、價(jià)值和行為并發(fā)展知識(shí)和技能。二是確?？?jī)效管理系統(tǒng)對(duì)組織目的、價(jià)值、目標(biāo)、政策、服務(wù),以及組織結(jié)構(gòu)和工作程序予以系統(tǒng)審視,合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo),據(jù)此收集所需信息并將其置于特定情境下,明確績(jī)效信息與行動(dòng)的關(guān)系及其發(fā)揮作用的邏輯,有效利用組織內(nèi)部已經(jīng)存在的資源及變化,尋求其與內(nèi)部管理及行動(dòng)的動(dòng)態(tài)聯(lián)系及有機(jī)整合。三是將績(jī)效管理與組織戰(zhàn)略結(jié)合起來,通過戰(zhàn)略管理的持續(xù)性、全局性、整體性視角形成績(jī)效管理及信息使用的一致性框架。通過建立績(jī)效信息使用的正式與非正式約束,以及測(cè)量和報(bào)告的慣例,使績(jī)效管理成為嵌入到組織結(jié)果、過程和文化中的內(nèi)部化及持續(xù)的過程,以最大程度發(fā)揮績(jī)效信息的作用。

五、 結(jié)語

隨著新公共管理(NPM)運(yùn)動(dòng)而在政府部門勃興的績(jī)效管理被人們寄予了很多期望,然而對(duì)績(jī)效管理本身及其產(chǎn)生的作用需要更為審慎及理性的思考。在政府績(jī)效管理整個(gè)發(fā)展進(jìn)程中,人們對(duì)其關(guān)注的焦點(diǎn)處于不斷變化中,包括從關(guān)注績(jī)效測(cè)量方案的設(shè)計(jì)到績(jī)效管理及績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用,從對(duì)績(jī)效管理系統(tǒng)本身的關(guān)注到對(duì)其與外部環(huán)境間相互作用的重視,從對(duì)績(jī)效管理接收到績(jī)效管理執(zhí)行的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移,從績(jī)效信息供給階段到績(jī)效信息需求及使用階段的轉(zhuǎn)變。通過捕捉這一系列變化并結(jié)合績(jī)效管理發(fā)展的實(shí)踐,筆者認(rèn)為不僅要重視績(jī)效信息的使用,更應(yīng)將績(jī)效管理的努力聚焦于增強(qiáng)其“有效性”,這依賴于績(jī)效測(cè)量產(chǎn)出信息的質(zhì)量、績(jī)效管理過程中各環(huán)節(jié)的有機(jī)整合及績(jī)效管理結(jié)果的使用與效應(yīng),需要以整體性視角對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行全程管理,以最終導(dǎo)向有效的績(jī)效管理。因此,本文對(duì)績(jī)效信息收集、傳遞與使用三個(gè)階段需要注意的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行了闡釋,以致力于促進(jìn)績(jī)效管理“有效性”的提升?？?jī)效管理在未來的發(fā)展將會(huì)面臨更大的挑戰(zhàn),如管理者將在處理、分類和使用績(jī)效信息方面遇到挑戰(zhàn);指數(shù)增長(zhǎng)的績(jī)效信息將一方面幫助公共管理者決策,另一方面帶來很多誤解和不當(dāng)使用,公共管理者需更好地面對(duì)媒體和公眾的質(zhì)疑;各級(jí)政府將會(huì)繼續(xù)推行以績(jī)效為基礎(chǔ)的改革,將會(huì)更多使用績(jī)效信息來尋求有效的公共服務(wù)途徑[20]。未來政府績(jī)效信息將會(huì)受到更多的關(guān)注,如何科學(xué)收集能準(zhǔn)確反映客觀績(jī)效的信息,選擇、分析集成及使用這些信息,促使其更好地發(fā)揮效用是績(jī)效管理將要面臨的重要挑戰(zhàn)。在研究方面,未來需要更多進(jìn)行績(jī)效信息的實(shí)證研究,進(jìn)行基于經(jīng)驗(yàn)觀察的理論建構(gòu)與假設(shè)檢驗(yàn),在特定的政治背景、制度基礎(chǔ)及管理情境下探索績(jī)效信息管理的相關(guān)議題,以得出關(guān)于這一領(lǐng)域更有價(jià)值的研究結(jié)論。

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