張雅婷

【摘 要】隨著我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，城市就業(yè)形勢日趨嚴(yán)峻。農(nóng)民工群體，作為曾經(jīng)的“城市建設(shè)工程師”，如今也面臨就業(yè)難的問題。鼓勵(lì)和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是解決農(nóng)民工就業(yè)問題，推進(jìn)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性變化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵路徑。本文以系統(tǒng)模型為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的理論框架，從需求輸入、政策輸出、信息反饋、環(huán)境因素四個(gè)部分分析農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策制定過程并對政策效果進(jìn)行評估，提出優(yōu)化建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；系統(tǒng)模型

一、問題的提出

自2010年開始，我國GDP的增速連續(xù)5年下滑，在經(jīng)濟(jì)下行的壓力之下，就業(yè)是國家管理層最關(guān)心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之一。GDP增速放緩以及第一、第二產(chǎn)業(yè)規(guī)模的萎縮使得基數(shù)龐大的農(nóng)民工群體面臨嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人。當(dāng)前，農(nóng)民工就業(yè)主要依靠外出打工的形式增加收入，為此他們需要拋家別子，背井離鄉(xiāng)。而由此又衍生了一系列社會(huì)問題，如“留守老人”、“留守兒童”、農(nóng)村勞動(dòng)力不足等。通過打工就業(yè)，可持續(xù)性不高；而返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不僅能解決自身的就業(yè)問題，還能帶動(dòng)就業(yè)崗位的增加，可以輻射幾代人，可持續(xù)性高。此外，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)東西部轉(zhuǎn)移，推進(jìn)中西部城鎮(zhèn)化，緩解了城市勞動(dòng)力過剩帶來的社會(huì)不穩(wěn)定因素，也順應(yīng)了當(dāng)前勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性變化的大趨勢。在這樣的背景之下，2015年6月21日，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，提出了鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一系列政策措施，并將實(shí)施《鼓勵(lì)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)三年行動(dòng)計(jì)劃綱要》。本文從系統(tǒng)模型視閾分析農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的演進(jìn)過程，通過對理論模型與現(xiàn)實(shí)情況的比較，提出對后續(xù)政策的優(yōu)化建議。

二、系統(tǒng)模型的引入及應(yīng)用

1.系統(tǒng)模型

美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中提出，公共政策是系統(tǒng)的輸出，是系統(tǒng)對外部環(huán)境壓力所做出的反應(yīng)。系統(tǒng)具有開放性和適應(yīng)性，環(huán)境發(fā)生變化后對系統(tǒng)產(chǎn)生壓力輸入，這些壓力大致分為干擾、要求和支持三種。系統(tǒng)為了維持自身的生存與發(fā)展對壓力做出反應(yīng)，輸出公共政策、決定和執(zhí)行行動(dòng)。隨著輸出政策的實(shí)施，系統(tǒng)又反饋于環(huán)境，而這反饋必然又影響到公眾的要求從而影響下一輪輸入。

2.農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策制定過程分析

就農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策來說，系統(tǒng)是指以國務(wù)院為決策核心的政策制定的機(jī)構(gòu)。作為系統(tǒng)輸入的是農(nóng)民工的就業(yè)、生存需求。系統(tǒng)輸出的是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策。具有社會(huì)價(jià)值分配能力的決策機(jī)構(gòu)在受到來自農(nóng)民工群體的就業(yè)壓力以及生存發(fā)展需求后，經(jīng)過一系列諸如部門間協(xié)調(diào)、資源配置等運(yùn)作，輸出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策。政策出臺(tái)以后對外部環(huán)境產(chǎn)生影響，受到影響的環(huán)境又對該項(xiàng)政策提出新的需求，如此形成一個(gè)不斷循環(huán)的過程。

（1）需求輸入

早在2008年，為了應(yīng)對國際金融危機(jī)造成的就業(yè)難問題，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》要求大力支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)積極投身新農(nóng)村建設(shè)并給予了政策上的支持，包括貸款發(fā)放、稅費(fèi)減免、工商登記和信息咨詢等。一部分受過教育培訓(xùn)、擁有一定技術(shù)和資金儲(chǔ)備的農(nóng)民工具備了創(chuàng)業(yè)的初步條件，在政策的吸引下投入到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大潮中。然而，由于自身和外部的因素的限制，實(shí)際創(chuàng)業(yè)過程中面臨很多問題。

首先是缺資源。這里的資源指的是創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目和創(chuàng)業(yè)人才。部分返鄉(xiāng)的農(nóng)民工雖然有創(chuàng)業(yè)的意愿，但卻缺乏創(chuàng)業(yè)的項(xiàng)目以及創(chuàng)業(yè)人才。由于他們外出打工主要服務(wù)于第二、第三產(chǎn)業(yè)，因此，能想到的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目也有一定的局限性。低層次、低附加值的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目自然也無法吸引創(chuàng)業(yè)人才的加入。

其次是缺資金。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工通常具備了一定的資本積累，但對于創(chuàng)辦企業(yè)來說是杯水車薪。國家雖然有支持貸款的政策，但向銀行部門貸款流程復(fù)雜、門檻較高，也難解燃眉之急。因此，他們多以民間借貸的方式解決流動(dòng)資金不足的問題。

再次是缺能力。多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者缺乏經(jīng)營管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及創(chuàng)業(yè)的知識(shí)技能，對于不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場趨勢難以準(zhǔn)確把握。從打工者到創(chuàng)業(yè)者，這一轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過科學(xué)專業(yè)的指導(dǎo)和培訓(xùn)。

最后是缺載體。對于創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)，政策支持、資金保障、技術(shù)轉(zhuǎn)化、人才招募一樣都不能少。而這些都需要農(nóng)民企業(yè)家們自己解決，既增加了創(chuàng)業(yè)的難度，又浪費(fèi)了資源和精力。如果能夠建立集成技術(shù)、人才、資金等要素的創(chuàng)業(yè)載體，必然能大大增加農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的成功率。

這些問題都是農(nóng)民工群體在創(chuàng)業(yè)過程中經(jīng)歷的難題以及產(chǎn)生的需求。而這些需求將作為系統(tǒng)輸入對系統(tǒng)產(chǎn)生影響。

（2）政策輸出

系統(tǒng)在接收到農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)群體的需求壓力后，為了消除壓力，經(jīng)過一定的程序與運(yùn)作，輸出了一系列支持政策解決這一群體的需求。

2015年6月，國家再次強(qiáng)調(diào)了支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重要性和關(guān)鍵作用。根據(jù)前期有針對性的調(diào)研，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》（下稱《意見》）并確定了五項(xiàng)措施來扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)：

一是簡化創(chuàng)業(yè)場所登記手續(xù)，推進(jìn)“一址多照”、集群注冊等住所登記制度改革；

二是落實(shí)定向減稅和普遍性降費(fèi)政策；

三是在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的集中地區(qū)探索發(fā)行中小微企業(yè)集合債券等，鼓勵(lì)銀行加大信貸支持與服務(wù)；

四是發(fā)展返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和孵化基地，引導(dǎo)和鼓勵(lì)電子商務(wù)交易平臺(tái)渠道下沉，帶動(dòng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營與創(chuàng)業(yè)；

五是加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等納入社保、住房、教育、醫(yī)療等公用服務(wù)體系，運(yùn)用政府購買服務(wù)等機(jī)制，幫助返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員改善經(jīng)營、開拓市場。

《意見》還提出了《鼓勵(lì)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)3年行動(dòng)計(jì)劃綱要》，預(yù)期在2015年-2017年這3年中開展7個(gè)方面的支持計(jì)劃，包括提升基層創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力、整合發(fā)展農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、開發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源、完善基礎(chǔ)設(shè)施、電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范、專項(xiàng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與萬眾創(chuàng)新有序?qū)拥?。這項(xiàng)計(jì)劃綱要涉及的責(zé)任單位有發(fā)改委、人社部、農(nóng)業(yè)部等近20個(gè)部委。endprint

（3）信息反饋

“沒有反饋，各種輸出將完全相互獨(dú)立；而有了反饋，輸出就可能是高度相互關(guān)聯(lián)的、累積性的和前后一貫的?！币虼?，信息反饋與系統(tǒng)輸出有著緊密的聯(lián)系。信息反饋一般包括了三類：一是支持；二是反對；三是建議。這三類反饋的信息與外界環(huán)境作用，又對系統(tǒng)形成新的壓力，從而引起系統(tǒng)新一輪內(nèi)部轉(zhuǎn)化與運(yùn)作，最終輸出新的政策。支持指對輸出政策的贊同與配合；反對指對輸出政策不認(rèn)可，認(rèn)為政策不能解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問題；建議指輸出政策有不完善的地方，需要進(jìn)一步補(bǔ)充修改。

（4）環(huán)境因素

系統(tǒng)是由環(huán)境包圍著的，環(huán)境對于政策制定具有重要影響。任何一個(gè)因素發(fā)生變化都會(huì)引起系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)激性變化，而這樣的變化對于系統(tǒng)就會(huì)產(chǎn)生壓力。不僅如此，環(huán)境還提供政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)和政策價(jià)值的選擇趨向。要制定出好的政策，就必須對環(huán)境作出全面的分析。本文所討論的環(huán)境主要是指農(nóng)民工的個(gè)人素質(zhì)、國家政策法規(guī)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、創(chuàng)業(yè)環(huán)境等內(nèi)部與外部環(huán)境。

存在的問題：

1.對于支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，國家已經(jīng)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)了很多扶持政策。雖然政策力度較大，但是還是存在政策不到位的情況。地方政策還未出臺(tái)，真正到操作層面，實(shí)行起來比較難。

2.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強(qiáng)。政府提出依托互聯(lián)網(wǎng)激發(fā)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力，但是農(nóng)村不比城市，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套跟不上，網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)不具備硬件條件。

3.農(nóng)民工群體學(xué)歷層次較低，缺少經(jīng)營管理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)業(yè)過程中無法看準(zhǔn)市場動(dòng)向，往往是跟風(fēng)創(chuàng)業(yè)，容易失敗。

對現(xiàn)行政策的補(bǔ)充：

1.加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，包括公路、水、電、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以及村容村貌等。為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工提供良好的硬件環(huán)境。

2.加速政策落地，推進(jìn)地方政策以及專項(xiàng)政策的出臺(tái)。在具體操作層面，為創(chuàng)業(yè)者提供指導(dǎo)意見。

3.有區(qū)分的鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。對于具備創(chuàng)業(yè)初步條件的農(nóng)民工要鼓勵(lì)與支持，而對于其他農(nóng)民工還是建議打工掙錢。

4.保持政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性。創(chuàng)業(yè)不是三五年能成功的，尤其是當(dāng)下很多硬件條件都不具備的情況下。政策制定部門要考慮到政策對創(chuàng)業(yè)者的影響，在制定政策的時(shí)候以發(fā)展的眼光看問題，建立政策施行的長效機(jī)制。

5.創(chuàng)業(yè)者要強(qiáng)化自身金融知識(shí)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。

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