蔡玲

【摘 要】預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理中的重要組成部分，對(duì)于優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，節(jié)約成本，提高資金使用效率具有十分重要的作用。本文在分析行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的重要性基礎(chǔ)上，深入分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題；然后從預(yù)算方案的編制、預(yù)算過(guò)程的管控、預(yù)算執(zhí)行力度3個(gè)方面就如何規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議，以期為行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理提供有價(jià)值的借鑒。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；財(cái)務(wù)管控

一、引言

行政事業(yè)單位一方面是社會(huì)公共事務(wù)的管理者、監(jiān)督者、服務(wù)者；另一方面又是消費(fèi)者。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政事業(yè)單位預(yù)算管理較為粗獷，認(rèn)為不產(chǎn)生“利潤(rùn)”，對(duì)“投入產(chǎn)出”比不關(guān)心。而事實(shí)上，隨著社會(huì)的進(jìn)步，市場(chǎng)調(diào)節(jié)已深入到各行各業(yè)中。行政事業(yè)單位作為社會(huì)公共事業(yè)的服務(wù)者，財(cái)政資金取之于民用之于民，其資金的使用更應(yīng)經(jīng)得起社會(huì)公眾的監(jiān)督，而提高資金的使用效率、杜絕鋪張浪費(fèi)、腐敗是公眾更加關(guān)注的問(wèn)題。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算管理，也是建立“節(jié)約型”社會(huì)的客觀要求，在日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，用盡可能少的資源去創(chuàng)造盡可能多的財(cái)富。因此，提高預(yù)算管理水平，通過(guò)預(yù)算管理對(duì)未來(lái)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)當(dāng)前、服務(wù)民眾是社會(huì)發(fā)展的客觀要求，具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

預(yù)算是對(duì)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)收支安排的預(yù)測(cè)、計(jì)劃，對(duì)行政事業(yè)單位的運(yùn)作產(chǎn)生著重要的影響。隨著對(duì)預(yù)算管理工作的日益重視和不斷改革完善，行政事業(yè)單位預(yù)算在規(guī)范財(cái)政資金分配、使用上取得了一定成效。一是規(guī)范了財(cái)政資金支出行為。通過(guò)預(yù)算將財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金納入預(yù)算管理，按規(guī)范的審批程序分配到各預(yù)算單位和具體的支出項(xiàng)目中去，克服了以往資金安排的隨意性。二是通過(guò)對(duì)預(yù)算單位的資金審核，嚴(yán)格按預(yù)算安排支出，規(guī)范了單位的支出行為。三是實(shí)行預(yù)算制度對(duì)資金統(tǒng)籌安排，擴(kuò)大了政府可調(diào)控資金范圍，增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力。四是與國(guó)庫(kù)集中支出改革、政府采購(gòu)等制度相配套，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的全程監(jiān)控，提高了財(cái)政資的使用效益，降低了運(yùn)行成本，在一定程度上遏制了套取財(cái)政資金、腐敗等行為。但是受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，部分預(yù)算仍不夠重視預(yù)算管理工作，執(zhí)行和監(jiān)管力度不強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算管理制度推行緩慢，政策落實(shí)不到位，影響了預(yù)算管理功能的發(fā)揮。本文從預(yù)算編制、資金使用、預(yù)算執(zhí)行3個(gè)方面分析預(yù)算管理存在的問(wèn)題，具體主要體現(xiàn)在以下方面：

1.預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

（1）思想上不夠重視

在行政事業(yè)單位，相對(duì)于企業(yè)而言無(wú)需考慮“利潤(rùn)”二字，容易忽視資金的成本效益原則，在行政事業(yè)單位通常無(wú)預(yù)算概念，習(xí)慣了有多少花多少。思想上沒(méi)有認(rèn)識(shí)到預(yù)算的重要性，也就不能積極推動(dòng)預(yù)算的執(zhí)行。

（2）預(yù)算編制方法單一

在行政事業(yè)單位預(yù)算編制中通常使用的方法是“基數(shù)+變動(dòng)”法。就是簡(jiǎn)單的用上一年的數(shù)據(jù)加減因人員變動(dòng)發(fā)生的工資福利的變動(dòng)。預(yù)算編制沒(méi)有調(diào)研、沒(méi)有規(guī)劃，填上上一年的數(shù)據(jù)就完成。這必然會(huì)使得資金的實(shí)際使用與預(yù)算脫節(jié)，資金的使用隨意性大，失去了預(yù)算管控的意義。

2.預(yù)算資金在使用過(guò)程的管控中存在的問(wèn)題

（1）管控力度不夠，預(yù)算流于形式，實(shí)際開(kāi)支與預(yù)算脫節(jié)

預(yù)算資金的使用過(guò)程中通常出現(xiàn)兩種極端情況，一種是“激進(jìn)”型，資金“先花了再說(shuō)”，不是按工作、項(xiàng)目的輕重緩急來(lái)安排，這種情況往往是還未到年底資金已用完，正常的日常工作都無(wú)法開(kāi)展；另一種是“保守”型，資金執(zhí)行緩慢，在年底“突擊花錢(qián)”。這兩種現(xiàn)象的后果都是造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)，是財(cái)政資金未合理分配利用的表現(xiàn)。

（2）“其他收入”在預(yù)算管控之外

其他收入是預(yù)算單位資金使用監(jiān)控的“盲區(qū)”。只要有其他收入，預(yù)算單位可以“想怎么花就怎么花”，不利于資金的統(tǒng)籌安排，其他收入成為了財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的調(diào)劑，削弱了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

（3）“成本控制”意識(shí)薄弱

行政事業(yè)單位較企業(yè)而言沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，通常也就無(wú)成本核算，在資金使用過(guò)程中缺乏主人翁意識(shí)，必然導(dǎo)致不必要的浪費(fèi)和損失。

3.預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題

（1）預(yù)算執(zhí)行力度不夠

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算編制約束力不夠，近年來(lái)隨著對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)管力度的增強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行正在一步步規(guī)范，但除“三公經(jīng)費(fèi)”以外的其他經(jīng)費(fèi)仍存在隨意調(diào)劑現(xiàn)象，失去了預(yù)算編制的意義。

（2）預(yù)算執(zhí)行與國(guó)庫(kù)集中支付脫節(jié)

國(guó)庫(kù)集中支付是預(yù)算執(zhí)行的“出口”，把好了“出口”關(guān)，也就是保證了預(yù)算的執(zhí)行。而在現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度下，只是把好了“總額”關(guān)，而授權(quán)支付比例較高、政府采購(gòu)范圍不廣、監(jiān)管不到位等等都是導(dǎo)致預(yù)算不能?chē)?yán)格執(zhí)行的重要因素。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策措施

顯然，當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理雖然取得了一些成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題制約著其功能的充分發(fā)揮，針對(duì)這些問(wèn)題建議從以下方面采取措施加以改善：

1.預(yù)算編制方面

（1）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算法制觀念

預(yù)算管理論量個(gè)系統(tǒng)工程，不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，而且是整個(gè)單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性需要行政事業(yè)單位全體人員參與，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)以身作則，做好帶頭作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化。

（2）改進(jìn)預(yù)算編制方法

預(yù)算編制實(shí)際上是一項(xiàng)較復(fù)雜的工作，牽涉部門(mén)多，它即要掌握單位本身的實(shí)際情況，又要著眼于年度需求，即要考慮歷史，又要預(yù)測(cè)未來(lái)，即要滿足單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，也要考慮財(cái)政財(cái)力。所以預(yù)算編制方法應(yīng)是多樣的，即要盡可能準(zhǔn)確，又要講求效益，不能簡(jiǎn)單的用（基礎(chǔ)+變動(dòng)），也不能每年拋棄歷史預(yù)算情況，不參照過(guò)去單純的使用“零基法”。編制預(yù)算，首先是要“摸清家底。在編制預(yù)算時(shí)，先想清楚今年財(cái)政撥款是多少，其他收入是多少，有什么不可持續(xù)的因素，大至確定資金總量；然后是要定好調(diào)子。根據(jù)預(yù)算總量，按業(yè)務(wù)的緩急輕重安排資金，先保證日常的工作運(yùn)轉(zhuǎn)，在編制日常的工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)時(shí)，全面考慮人員變動(dòng)情況，業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)情況，以及物價(jià)上漲等因素。所以在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)采用“基礎(chǔ)+變動(dòng)”法與“零基法”相結(jié)合。盡量準(zhǔn)確的編制預(yù)算，滿足工作開(kāi)展需求，又同時(shí)尊重歷史，有所參考，不盲目增大或減小開(kāi)支。

2.預(yù)算資金在使用過(guò)程中的管控方面

（1）加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出管理

在現(xiàn)階段除“三公”經(jīng)費(fèi)嚴(yán)禁超支、必須公開(kāi)外，其他資金的管理也應(yīng)加強(qiáng)，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”。強(qiáng)化開(kāi)支的計(jì)劃性，“無(wú)計(jì)劃，不開(kāi)支”，花每一筆錢(qián)都“心中有數(shù)”。合理安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，確保人員經(jīng)費(fèi)，基本支出中的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，然后再按照輕重緩急安排其他項(xiàng)目支出。嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出管理，杜絕浪費(fèi)，建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支審批制度，對(duì)于每項(xiàng)開(kāi)支都必須按規(guī)定的權(quán)限審批后方可報(bào)銷(xiāo)，并不得超過(guò)預(yù)算額度。

（2）擴(kuò)大預(yù)算資金范圍

擴(kuò)大預(yù)算資金范圍，改變“其他收入”的預(yù)算管理模式。在現(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度下，其他收入較財(cái)政預(yù)算資金而言，本單位可自由支付，不受?chē)?guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)管，因此隨意改變資金用途的現(xiàn)象非常普遍，成為行政事業(yè)單位資金監(jiān)管的盲區(qū)。在進(jìn)行賬務(wù)處理時(shí)，因?yàn)橘Y金用途界限不清，也會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)處理混亂。要加強(qiáng)“其他收入”資金的預(yù)算管理，應(yīng)該充分利用“國(guó)庫(kù)集中支付”平臺(tái)，將其他收入通過(guò)“國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)”進(jìn)行支付，加強(qiáng)了資金的監(jiān)管。體現(xiàn)了單位的實(shí)際收入與支出數(shù)。

（3）引入企業(yè)管理模式，強(qiáng)化成本觀念

企業(yè)投入了資金就要實(shí)現(xiàn)盈利，否則就會(huì)被淘汰；行政事業(yè)單位撥付了財(cái)政資金，就要看到社會(huì)效應(yīng)，否則就會(huì)受到輿論的譴責(zé)。因此“成本”的控制不論是對(duì)企業(yè)還是行政事業(yè)單位都是舉足輕重的。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)加大成本控制力度，及時(shí)統(tǒng)計(jì)、公布日常公用經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用情況、使用進(jìn)度，出現(xiàn)超支或進(jìn)度放緩的現(xiàn)象要及時(shí)查找原因，真正做到動(dòng)態(tài)了解資金開(kāi)支情況，并及時(shí)調(diào)整。同時(shí)建立相應(yīng)的考核機(jī)制，先明確考核對(duì)象，以預(yù)算目標(biāo)為核心，評(píng)價(jià)“投入-產(chǎn)出”比，考核經(jīng)費(fèi)使用是否落到實(shí)處，是否遵循了“成本節(jié)約”原則，是否收到成效，最后按執(zhí)行情況給予獎(jiǎng)勵(lì)或批評(píng)，改變節(jié)不節(jié)約一個(gè)樣，管不管理一個(gè)樣的現(xiàn)象。

3.預(yù)算執(zhí)行方面

（1）加大“國(guó)庫(kù)集中支付”管控力度，把好預(yù)算執(zhí)行關(guān)

國(guó)庫(kù)集中支付制度將所有財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，每筆支出都由相關(guān)職能部門(mén)審核通過(guò)后從國(guó)庫(kù)支出，在行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度下，有利于財(cái)政部門(mén)及時(shí)、全面地了解財(cái)政資金的流向和流量情況，減少了撥款環(huán)節(jié)，實(shí)行收支直達(dá)，提高了資金支付效率，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)單位每項(xiàng)支出的審核，將預(yù)算單位所有資金的走向全部納入依法治理、規(guī)范治理的軌道，在提高資金使用透明度的同時(shí)，有效控制不合理和違規(guī)支出。但在實(shí)際操作中，支付中心在審核單位支出時(shí)，只能從業(yè)務(wù)摘要及預(yù)算單位的自行描述來(lái)判斷手續(xù)是否齊全，支出是否符合開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、有無(wú)預(yù)算指標(biāo)等進(jìn)行把握。而對(duì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、支出的合理性很難把握。尤其對(duì)授權(quán)支付，往往“申請(qǐng)支付內(nèi)容”與“實(shí)際支付內(nèi)容”文不對(duì)題、牛頭不對(duì)馬嘴，從而導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際支付不一致。要很好的利用國(guó)庫(kù)集中支付這個(gè)平臺(tái)把好預(yù)算的“出口”關(guān)，必須加強(qiáng)國(guó)庫(kù)存集中支付的管理，增加財(cái)政資金的直接支付，減小授權(quán)支付比例，大力推行公務(wù)卡制度以及擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍等等，都是把好預(yù)算“出口“關(guān)的有力舉措。使得資金分配在哪里，流向哪里都可以利有國(guó)庫(kù)集中支付的平臺(tái)一目了然。

（2）擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)公開(kāi)范圍，財(cái)政資金全面接受社會(huì)的監(jiān)督

“三公經(jīng)費(fèi)”的公開(kāi)取得了很好的預(yù)算執(zhí)行效果，但范圍較小，僅僅是接待費(fèi)、出國(guó)經(jīng)費(fèi)和交通費(fèi)。應(yīng)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)公開(kāi)范圍，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都有預(yù)算數(shù)與決算數(shù)的比較，避免各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之間互相擠占，隱瞞、漏報(bào)現(xiàn)象。

綜上所述，只有從預(yù)算編制、預(yù)算過(guò)程、預(yù)算執(zhí)行3個(gè)方面同時(shí)加強(qiáng)管控力度，才能有效考核財(cái)政資金的使用率利，提高財(cái)政資金的投入產(chǎn)出比，將預(yù)算管理真正落到實(shí)處，降低資金使用的隨意性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理意義。

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