摘 要：當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)的不均等問題已成事實(shí)，而作為公共服務(wù)主要內(nèi)容的教育、醫(yī)療、社保也因?yàn)檫@一問題的日益突出，各地區(qū)之間差距明顯地表現(xiàn)了出來。公共服務(wù)的不均等甚至可影響社會公平的建立以及社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行。同時，公共服務(wù)均等化能夠縮小城鄉(xiāng)差距及各地區(qū)的貧富差距，因此實(shí)行公共服務(wù)均等化在當(dāng)前具有非同尋常的重大意義。國家通過財政轉(zhuǎn)移的方式，可以更好的解決城鄉(xiāng)之間的收入分配差距問題，提高農(nóng)民收入，進(jìn)一步的激發(fā)社會活力。本文從財政轉(zhuǎn)移支付制度角度，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付所存在的問題，通過具體對策完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，來促進(jìn)公共服務(wù)均等化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付；公共服務(wù)均等化

我國是一個人口、民族眾多，民族差異性非常大的國家?，F(xiàn)階段中國社會總體上是和諧的，但是也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題。政府對各地區(qū)、民族之間的公共服務(wù)投入大小對該地區(qū)、民族的發(fā)展?fàn)顩r具有重大的影響。正因如此，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化具有客觀必然性。首先，實(shí)行基本公共服務(wù)均等化是從橫向上體現(xiàn)“以人為本”和彌補(bǔ)市場公共品供給失靈重要的制度安排；其次，實(shí)行基本公共服務(wù)均等化是緩和當(dāng)今社會矛盾的現(xiàn)實(shí)需要；最后，基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)代世界文明國家社會政策的一個趨勢。

一、公共服務(wù)均等化的意義

公共服務(wù)均等化，顧名思義就是要使政府對各個地區(qū)所投入的公共服務(wù)達(dá)到均等、公平的水平。是在一個國家內(nèi)，不同地區(qū)的居民都能夠享受到大體相同的公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)在于政府要為全體社會成員生存、發(fā)展和提高擔(dān)負(fù)責(zé)任。

“公共服務(wù)”這一提法可以說由來已久，而對于“公共服務(wù)”應(yīng)把握基本性、公共性、量能性和針對性四個要點(diǎn)。然而，第一次真正意義上提出“公共服務(wù)均等化”是在中共十六屆五中全會上，2005年10月11日中共十六屆五中全會要求，要“按照公共服務(wù)均等化的原則，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。

公共服務(wù)均等化對于構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的和諧快速發(fā)展以及維系各民族之間關(guān)系有著重要的意義?？傮w上看，隨著社會發(fā)展程度的提高，均等化的標(biāo)準(zhǔn)是一個遞增的過程。成熟的公共服務(wù)均等化狀態(tài)，表現(xiàn)為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、居民個人之間享受的基本公共服務(wù)水平的一致?；竟卜?wù)均等化是以人為本理念的具體體現(xiàn)。一方面，公共服務(wù)均等化有利于促進(jìn)社會公正，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，公共服務(wù)均等化是公共財政的一部分，它符合和諧社會的目標(biāo)、特征，在很大程度上能夠推進(jìn)和諧社會的構(gòu)建，健全并公平的分配公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，是維護(hù)社會公平促進(jìn)國家統(tǒng)一的重要內(nèi)容；另一方面，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，均等化的資金安排有利于提高資金使用效率。從長期來看，通過提高財力薄弱地區(qū)的公共物品供應(yīng)能力，也會減輕發(fā)達(dá)地區(qū)遠(yuǎn)期負(fù)擔(dān)。而且，均等化有助于促進(jìn)統(tǒng)一市場形成，使生產(chǎn)要素能夠在利益的引導(dǎo)下，按照市場規(guī)律在地區(qū)間流動，以達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會以及城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

通過公共服務(wù)供給體制的重構(gòu)讓不同地區(qū)的公眾得享受到基準(zhǔn)質(zhì)量水平的公共服務(wù)而不受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異的影響，在財政上表現(xiàn)為各地區(qū)都具有均等的提供基準(zhǔn)公共服務(wù)水平的財政能力。然而各地區(qū)之間在提供教育、醫(yī)療、社保基本公共服務(wù)方面差距突顯。究其原因，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距制約著公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平的差異必然導(dǎo)致各地財政收入的不均，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的不均等。

二、財政轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)均等化

（一）財政轉(zhuǎn)移支付的提出背景

財政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財政政策。它是最主要的區(qū)域補(bǔ)償政策，也是世界縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實(shí)踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展上能夠轉(zhuǎn)移和調(diào)節(jié)區(qū)域收入，從而直接調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡狀況。轉(zhuǎn)移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉(zhuǎn)移到社會福利和財政補(bǔ)貼等費(fèi)用的支付上，以便縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

我國政府間財政關(guān)系的歷史演變經(jīng)歷了十幾種主要體質(zhì)的變革，基本上是沿著中央集權(quán)向分權(quán)化的總體方向上推進(jìn)的。但是過度的分權(quán)也會導(dǎo)致中央政府實(shí)現(xiàn)其必要職能的能力的削弱，因此尋求適當(dāng)集權(quán)與分權(quán)的體制是中國政府間財政關(guān)系1994年以來繼續(xù)變革和完善的主要動因。

從中國政府財政轉(zhuǎn)移支付制度來看，它是政府間財政管理體制的組成部分。中國經(jīng)濟(jì)體制改革以前，政府間的財政體制岑在多種形式，但是作為真正意義上的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是在1994年“分稅制”改革中出現(xiàn)的。改革開放以后，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和財政供給差距總體上呈現(xiàn)擴(kuò)大的態(tài)勢；其次政府間財政體制呈現(xiàn)過度分權(quán)的特征。因此在1994年推行的分稅制財政體制基礎(chǔ)上建立起我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系。它是“分稅制”的重要組成部分，具有了特定的制度特點(diǎn)。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容

1.稅收返還

所謂稅收返還是指為了保持原地方既得利益格局，在實(shí)行分稅制財政體制的過程中，將原屬于地方稅源的上劃中央的增值稅和消費(fèi)稅按照一定的計算方法計算確定后，按來源地原則返還給地方財政。稅收返還的目的在于減輕改革的阻力，確保分稅制改革方案的順利出臺，逐步實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

2.體制補(bǔ)助或上解

體制補(bǔ)助或上解是從舊的財政分級包干體制下延續(xù)下來的中央財政與地方財政之間的一種雙向流動的財政轉(zhuǎn)移支付形式。從1988年開始，中央財政對部分省區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助，部分省市也向中央上解收入。1994年實(shí)行分稅制后，原體制下的分配格局保持不變，中央對地方的定額補(bǔ)助繼續(xù)按原規(guī)定執(zhí)行，原實(shí)行遞增上解和定額上解的地區(qū)，按規(guī)定繼續(xù)上解。

3.專項(xiàng)補(bǔ)助或撥款

專項(xiàng)撥款是我國財政轉(zhuǎn)移支付的一種重要形式。它是根據(jù)特定用途與地方的特殊情況，由中央財政撥付給地方財政的專項(xiàng)資金，不包含在地方財政體制規(guī)定的通常支出范圍內(nèi)，專項(xiàng)撥款通常具有特定的用途，如支援農(nóng)業(yè)的支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出等。

4.年終結(jié)算補(bǔ)助

指中央與地方在每個財政年度結(jié)束后對某些事項(xiàng)的結(jié)算。既有中央財政給予地方財政的結(jié)算補(bǔ)助，又有地方財政給予中央的財政上解，屬于上下級政府之間的雙向財力轉(zhuǎn)移。

5.過渡期轉(zhuǎn)移支付

我國在1994年實(shí)行分稅制財政管理體制后開始設(shè)立和實(shí)施。其核心是地區(qū)收支均衡模式。我國的收支均衡模式兼顧了各地區(qū)財政能力和財政需求。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付對公共服務(wù)均等化的影響

公共服務(wù)均等化程度的評價指標(biāo)應(yīng)該包括效果類和經(jīng)費(fèi)類。其中的經(jīng)費(fèi)類就是財政投入的指標(biāo)，也就是說政府的財政投入情況對于公共服務(wù)均等化的程度有著重要意義，財政投入多少對于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)有著深遠(yuǎn)的影響。地區(qū)間公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)要通過平衡地區(qū)間財力來實(shí)現(xiàn)。從財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容里面可以看出，財政轉(zhuǎn)移支付對公共服務(wù)均等化的影響主要是通過專項(xiàng)補(bǔ)助、撥款來實(shí)現(xiàn)的。這部分的款項(xiàng)主要體現(xiàn)在公共服務(wù)內(nèi)容中教育、醫(yī)療等方面。

自2008年浙江省率先開始實(shí)施基本公共服務(wù)均等化行動計劃（2008-2012）以來，很多省市也高度重視此項(xiàng)工作，所采取的措施基本有：①增加農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入。繼續(xù)落實(shí)中職學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免除學(xué)費(fèi)制度，繼續(xù)執(zhí)行全日制正式學(xué)籍的在校學(xué)生在一、二年級以每生每年1500元資助的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整對三年級學(xué)生以及一、二年級家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，②加大衛(wèi)生投入。2012年基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高，2013年1月1日開始，原新農(nóng)合、未成年人醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障，納入市區(qū)基本醫(yī)療保險體系。原新農(nóng)合的門診報銷范圍從區(qū)內(nèi)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到市區(qū)所有醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及藥店，省市級醫(yī)院住院最高報銷金額從11萬元提高到15萬元，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民同城同待遇等等。

政府所提供的公共服務(wù)在很大程度上是用財政手段來體現(xiàn)和衡量的。具體來說，也就是通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來體現(xiàn)和衡量的。財政轉(zhuǎn)移支付制度的目的是使貧困地區(qū)能夠達(dá)到全國性基本公共服務(wù)水準(zhǔn)，即全國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均等化，這一標(biāo)準(zhǔn)是全國公共服務(wù)和公共投資的最低標(biāo)準(zhǔn)。因此它是促進(jìn)各區(qū)域公共服務(wù)水平的均等化、平衡各區(qū)域財政能力的有效手段。財政轉(zhuǎn)移支付作為一種重要的援助手段，對不發(fā)達(dá)區(qū)域改善社會公用設(shè)施，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距具有十分重要的作用和意義。轉(zhuǎn)移支付制度能促進(jìn)一國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使不同區(qū)域的人民能享受到大體平等的公共服務(wù)，走上共同富裕的道路。

因此，為實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)充分發(fā)揮財稅機(jī)制的作用，轉(zhuǎn)移支付是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。從財政基本理論和國際經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付意義重大。比如，通過政府間財政轉(zhuǎn)移支付可以緩解縱向和橫向財力不均衡，增加地區(qū)財力以促進(jìn)公共服務(wù)水平的提高。從某種意義上說，政府間財力分配的縱向和橫向不均衡是必然的，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，需要通過轉(zhuǎn)移支付的方式，使上級政府動用資源幫助困難的下級政府和相應(yīng)的地區(qū)，并保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低或支出成本較高地區(qū)政府具有為本地居民提供與其他地區(qū)相同公共服務(wù)的能力。

三、完善財政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的具體措施

（一）要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度對公共服務(wù)均等化的作用，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上完善優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

（1）制定目標(biāo)計劃，大幅調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。加大財力下沉和財權(quán)下放，大幅提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。

（2）清理整合項(xiàng)目，大量減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。對確定為一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的不得限定用途；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要突出重點(diǎn)；合并減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

（3）完善管理制度，大力規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配秩序。每項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均應(yīng)制定管理制度。對一般轉(zhuǎn)移支付資金的分配要嚴(yán)格通過公式測算，一般性轉(zhuǎn)移支付比重過低不僅削弱了中央均衡地方財力的作用也限制了地方政府在地區(qū)性公共產(chǎn)品供給中的自主性；

（4）要求打破部門堡壘，通力合作。任何對于公共服務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付，都涉及到多個政府部門。這就要求所涉及的政府部門之間能夠摒除私見，通力合作。

（二）成立專門的財政轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)

為確保轉(zhuǎn)移支付制度盡可能規(guī)范化、合理化，有必要在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面采取措施，建立一個規(guī)范、有效地管理機(jī)構(gòu)。比如澳大利亞政府的財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有兩個：一是聯(lián)邦國庫部，負(fù)責(zé)確定每年轉(zhuǎn)移支付金額和規(guī)模；二是聯(lián)邦撥款委員會，負(fù)責(zé)建議性分配方案。

另外國家應(yīng)盡力避免中間層級過多，而導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)。中央財政經(jīng)過的層級越多，其效率就越低下，真正同于農(nóng)村公共服務(wù)的財政就可能越少，因此必須盡力的減少中間層級。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，轉(zhuǎn)移支付的專業(yè)化管理是發(fā)展趨勢，根據(jù)我國實(shí)際情況，應(yīng)考慮成立一個具有一定的行政職能而非純粹的咨詢職能的專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付方案的確定與支付資金的撥付，并負(fù)責(zé)對財政轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評，促進(jìn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，不斷提高財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（三）要提升政府服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)政府間轉(zhuǎn)移支付的法制化

政府要加大對違規(guī)使用轉(zhuǎn)移支付行為的處罰力度，嚴(yán)格控制政府人員編制，避免出現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付與財政冗員共同增加的困境。公共服務(wù)財政資金事關(guān)公共需求，任何的貪污腐敗都會給一定區(qū)域內(nèi)的居民造成無可挽回的影響，無論是對真正公共需求的視而不見，還是對公共服務(wù)的提供時間過晚，都會影響政府的形象，進(jìn)一步的侵蝕其統(tǒng)治基礎(chǔ)。因而，必須堅決杜絕貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。為推動依法理財，我們有必要完善財政轉(zhuǎn)移支付方面的立法，通過法律法規(guī)來進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，推進(jìn)政府間財政轉(zhuǎn)移支付的法制化進(jìn)程，使政府間的財政轉(zhuǎn)移支付有法可依。

（四）要建立健全轉(zhuǎn)移支付的考評監(jiān)督機(jī)制

有效的監(jiān)督考評機(jī)制是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的重要保證。要進(jìn)一步明確各級政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中的職責(zé)，建議將公共服務(wù)水平作為重要的績效考核指標(biāo)納入干部考核內(nèi)容，使不同政府及其部門間建立起良性競爭關(guān)系，促使各級政府將公共支出優(yōu)先權(quán)切實(shí)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來。

四、結(jié)語

公共服務(wù)均等化對于構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)及民族地區(qū)的和諧快速發(fā)展以及維系各民族之間關(guān)系有著重要的意義。因此，促進(jìn)公共服務(wù)均等化是我國目前的重要目標(biāo)之一。作為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要及有力手段，實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付制度的完好有機(jī)的運(yùn)行非常重要。但我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度從整體來看，尤其是與西方發(fā)達(dá)國家的制度建設(shè)相比較，存在很多的問題。如何研究并設(shè)計出一整套立足現(xiàn)狀、兼顧發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付制度來均衡地區(qū)間財力差異，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是一項(xiàng)艱巨但具有重大意義的任務(wù)。但是也應(yīng)該看到，1994年中國進(jìn)行分稅制改革至今，我們在財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)上付出了許多的努力，也取得了重大的成績，相信經(jīng)過今后一段時間的努力，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度就會逐漸完善起來，并為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化創(chuàng)造出有利條件。

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[2]張玉玲.從和諧視角看公共服務(wù)均等化——訪賈康[N].光明日報.2012-11-23.

（作者單位：湘潭廣播電視大學(xué)）