王昉荔，吳 煒

（1.福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州，350007；2.福州市道路運輸管理處，福建福州，350009）

近一兩年，各種手機應(yīng)用軟件正實現(xiàn)著對傳統(tǒng)行業(yè)和原有消費行為的顛覆性改變?！翱斓拇蜍嚒焙汀班粥执蜍嚒眱杉掖蜍囓浖\營商輪番推出“打的”返現(xiàn)獎勵的營銷活動引發(fā)了全社會對打車軟件的關(guān)注。一方面，廣大市民和出租車行業(yè)從業(yè)者享受了商業(yè)競爭帶來的福利與便利。另一方面，因其行為涉及到政府管理與服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域，作為新生事物，打車軟件的出現(xiàn)則伴隨著一系列的爭議。而爭議背后的問題是政府和市場二者協(xié)同互動機制構(gòu)建的困難。

一、各地政府對打車軟件態(tài)度迥異反應(yīng)不一

打車軟件作為一種新興的電子商務(wù)模式，有助于緩解“打車難”的問題。然而，伴隨著打車軟件的出現(xiàn)，現(xiàn)有的社會管理面臨著新的挑戰(zhàn)，比如安全隱患、社會公平受損等。作為新生事物，特別是能給人們生活提供福利與便利的新生事物，各地政府主管部門對打車軟件采取不同態(tài)度，有的地方禁止打車軟件，有的地方限制使用打車軟件，有的地方持觀望態(tài)度。具體表現(xiàn)為：

（一）反對方：禁止安裝打車軟件

主要依據(jù)：第一，影響乘坐人員安全。出租車作為機動車，最重要的是保證乘客安全，出租車安裝打車軟件后司機在駕駛過程中必然需要不時關(guān)注手機上各個軟件發(fā)布的動態(tài)信息，嚴(yán)重影響著行車安全。第二，打車軟件并不能實質(zhì)性地解決打車難的問題。出租車安裝打車軟件后，多地出現(xiàn)了空車拒載率增加、路邊待運車輛增多以及普通乘客特別是老年人打車?yán)щy的新問題。原因在于打車軟件推廣的根本目的在于改變消費者的支付習(xí)慣，培養(yǎng)移動支付的新用戶群，這是互聯(lián)網(wǎng)營銷的一種市場手段，解決打車難不是其目的所在。［1］第三，擾亂公平的市場競爭秩序。打車軟件公司為了爭奪客戶，不斷采取讓利或補貼的方法吸引使用者，嚴(yán)重影響市場公平競爭的秩序，涉嫌不正當(dāng)競爭。在出租車運營價格上，政府已在充分考慮企業(yè)定價目標(biāo)及市場要求的基礎(chǔ)上實施政府定價，運營中必須使用計價器計價，否則需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，定價以外的加價行為，必然擾亂正常的市場秩序，即便是乘客自愿的加價行為，也均屬違法行為。

反對方以深圳、蘇州等市為代表。如深圳市政府在2013年發(fā)布了《關(guān)于加強手機招車軟件監(jiān)管的通知》，要求各企業(yè)“立即開展自查自糾，全面排查駕駛員隊伍，對已經(jīng)安裝手機召車軟件的駕駛員必須責(zé)令卸載，不得繼續(xù)使用。如果有繼續(xù)安裝使用的，將按不誠信經(jīng)營記入駕駛員檔案，并列入量化考評”。數(shù)據(jù)顯示，近期在打車軟件的帶動下，深圳市打車軟件日均訂單量已突破3萬，的確為出行帶來了便利。但深圳市主管部門同時發(fā)現(xiàn)，打車軟件也帶來若干負面影響，近日深圳出租車行業(yè)投訴總量同比增長九成，拒載類投訴增加超過五成。該市交通信息中心統(tǒng)計的出租車行業(yè)投訴總量同比增長90%，其中拒載類投訴同比增加超過50%。此外，支付方式等服務(wù)質(zhì)量糾紛增多，信息中心接到支付類投訴，已占到其投訴總量的五成以上。［2］相關(guān)城市均遇到類似問題，在此形勢下政府部門出于監(jiān)管需要必然要叫停打車軟件。

（二）折中方：限制使用打車軟件

圖1 打車軟件用戶滿意度調(diào)查

折中方認(rèn)為，打車軟件作為合理優(yōu)化出租車資源的新興事物，雖然給出租車行車安全帶來隱患，但也給出租車司機與部分乘客帶來利益，政府不能一刀切地叫停。并且打車軟件的出現(xiàn)既能幫助乘客方便快捷的預(yù)約到出租車，也能降低空駛率，符合城市節(jié)能減排、綠色出行的時代方式。根據(jù)速圖網(wǎng)速途研究院2月19日發(fā)布的《2013-2014年打車軟件市場分析報告》各類打車軟件累積注冊用戶從2012年的400萬到2013年2160萬用戶，增長率高達440%，預(yù)計2015年注冊用戶數(shù)將超過4300萬人，打車應(yīng)用經(jīng)過2014年與2015年的沉淀，將尋找到盈利方式，用戶群體增長幅度將放緩，預(yù)計2015年增長率仍將達到48.28%。而用戶使用完打車軟件之后滿意度調(diào)查顯示，整體來看用戶對于打車軟件的滿意度和評價較高。圖1為分析報告就打車軟件的五方面進行了滿意度的調(diào)查和分析。

因此，政府就打車軟件的利弊應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)，扶控結(jié)合，既不能放任自流，也不能因噎廢食。如上海市交通運輸和港口管理局，通過多次專題會議研究提出了相關(guān)管理措施和后續(xù)工作計劃，主要提出了不斷規(guī)范運營行為，高峰時段禁用打車軟件等措施。并約談有關(guān)運營商，將推進“打車軟件”納管，推動打車軟件與出租汽車公司電調(diào)平臺開展合作。福州市則禁止出租車司機行車時使用手機終端上的打車軟件，車輛處于空車狀態(tài)下，司機可使用打車軟件接單，但必須靠邊停車后操作。南昌、武漢以及濟南等城市均已出臺類似舉措，這些城市的態(tài)度反映出政府在市場經(jīng)濟條件下的定位是針對市場缺陷加以矯正或糾正，其目的在于通過一系列經(jīng)濟、法律或必要的行政手段維護社會公平、降低市場的不利影響和消極作用、維護正常的市場競爭秩序。

（三）觀望方：靜觀市場反應(yīng)

國內(nèi)更多的城市對打車軟件持觀望態(tài)度。觀望方認(rèn)為，目前國家有關(guān)部門對打車軟件的態(tài)度尚不明確，他們主張靜觀市場變化，并及時關(guān)注上級政府出臺的相關(guān)政策法規(guī)以應(yīng)對。如廣州的交通部門并未對打車軟件發(fā)出禁令，認(rèn)為打車軟件是個新鮮事物，在發(fā)展初期需要觀察，目前不宜給出任何結(jié)論性的意見，但在適當(dāng)時候，需要政府出面，政府就會出手。另外如寧波等市也表示將密切關(guān)注打車軟件的現(xiàn)狀和未來的發(fā)展。

由這一態(tài)度可見，盡管理論上明確市場作為資源配置的基礎(chǔ)作用，政府只需要將自己該管的管好、管住，將自己不該管的放開、放活，這樣政府與市場各司其職，就不致于發(fā)生職能紊亂。但真正實現(xiàn)這種和諧格局至少在目前仍是理想中的狀態(tài)。因為，政府經(jīng)濟職能限度的合理、準(zhǔn)確的閾值難以把控。欲弄通政府與市場作用的運作機理，明確政府與市場的各自局限及互補關(guān)系，掌握并正確處理政府與市場關(guān)系的辯證法，而不至于把二者割裂開、對立起來，對于大部分地方政府而言仍然是一個尚未完成的、需要從理論與實踐兩個方面深入研究的問題。［3］

二、造成各地政府態(tài)度各異的原因剖析

各地政府對打車軟件采取不同的態(tài)度，看似是主管部門的認(rèn)識不統(tǒng)一，實質(zhì)上現(xiàn)象的背后存在著深層次的共同原因。

（一）相關(guān)法律法規(guī)滯后

對民眾而言，法無禁止即為自由，對政府而言，法未授權(quán)即禁止。市場經(jīng)濟從某種意義上講就是法治經(jīng)濟，各種經(jīng)濟行為以及越軌行為產(chǎn)生后的處罰均由法律予以界定。政府機關(guān)做出影響相對人市場利益的舉動，都要有法律法規(guī)、至少是規(guī)章制度的明確根據(jù)。法律體系的建設(shè)可以通過兩個作用來為市場經(jīng)濟提供保障。第一個作用在于它約束政府行為，防止政府對經(jīng)濟的任意干預(yù)。第二個作用是約束處于平等地位的經(jīng)濟人，涉及到產(chǎn)權(quán)界定與保護、合同與法律的執(zhí)行以及維護市場的公平競爭等。在市場經(jīng)濟條件下，只有通過國家以法律的形式在制度層面上強化和保障市場經(jīng)濟秩序，才能建立良好、高效運行的市場秩序。［4］

由于打車軟件是新生事物，缺乏相關(guān)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，競爭規(guī)則不清晰，信用和交易秩序不健全，缺乏足夠的法律依據(jù)支撐，導(dǎo)致在實際使用過程中出現(xiàn)各種矛盾，影響了出租車行業(yè)正常的運營和監(jiān)管秩序，這也是政府部門對打車軟件的應(yīng)用無法采取一致態(tài)度的主要原因所在。目前，交通運輸部已正式頒布了《關(guān)于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》，這意味著首次在中央政策層面確立了打車軟件的合法地位，但對存在的一些問題如何調(diào)整和規(guī)范的指導(dǎo)性意見及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍有待進一步厘清。

（二）出租車行業(yè)的特殊性

打車軟件進入的出租車行業(yè)有其特殊性，這是一個提供社會公共服務(wù)且涉及人民生命財產(chǎn)安全的行業(yè)領(lǐng)域。大部分國家和城市對出租車行業(yè)實行市場準(zhǔn)入控制。僅有少數(shù)有放開，實現(xiàn)出租車市場完全商業(yè)化、市場化的情況，即使放開也存在嚴(yán)格的前提條件。我國大部分地方政府在發(fā)展城市交通的總體政策下，按照適度發(fā)展原則測算地區(qū)人口數(shù)量與出行需求相對控制城市出租車的擁有量，嚴(yán)格限制其他車輛進入出租車行業(yè)，而且對出租車日常營運也實施嚴(yán)格監(jiān)管，其中之一就是出租車運價必須以政府定價為主。出租車企業(yè)的任何價格變動行為必須經(jīng)過政府備案審查，并在一定的時間內(nèi)不得變動，以保持運價的穩(wěn)定性。打車軟件這種拼小費競價打車的模式在某種程度上加劇了原有公共交通資源的分配矛盾，引來了不少質(zhì)疑聲，被認(rèn)定是變相漲價，使行業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)灰色地帶。在這種情況下，政府以公眾利益代表者的身份叫停或限制打車軟件就具有了潛在的合理性。

另一方面，打車軟件觸動了傳統(tǒng)電召平臺的既得利益。各種軟件的用戶群呈高增長的趨勢，它又有著龐大的需求人群和市場，嚴(yán)重擠壓了具有一定官方背景的傳統(tǒng)電召平臺的業(yè)務(wù)量，對原有在政府扶持下已建立起來的各種電召平臺造成了不小的沖擊，大有替代其功能的意味。如北京市2013年6月上線的全市出租車統(tǒng)一電召平臺96106，初期的三個月監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，日均業(yè)務(wù)量均超3萬單，然而到今年2月后，業(yè)務(wù)量驟降到七八千。而大部分傳統(tǒng)電召平臺前期硬件和后期維護投入多達千萬，沖擊之下政府出手干預(yù)就必不可免。可見，在各種事關(guān)民生的行業(yè)中，政府行為作為一種主觀意志的體現(xiàn)，在原有游戲規(guī)則被生硬打破時，如何尊重客觀的市場規(guī)律，維護好市場秩序是一個不小的課題。

（三）軟件監(jiān)管涉及眾多部門

盡管交通部確認(rèn)了打車軟件的合法性，由于對打車軟件的監(jiān)管涉及到交通、科技及工商等多個政府部門，仍需要各個部門根據(jù)各自職責(zé)，聯(lián)合協(xié)作，才能形成監(jiān)管的合力。而現(xiàn)實工作中各部門監(jiān)管打車軟件均面臨著兩大難題。首先，遇到的問題是各監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)不清，監(jiān)管體系分割嚴(yán)重，職能分散。傳統(tǒng)領(lǐng)域中處于同一權(quán)力水平的不同部門分段管理，各個部門監(jiān)管的具體行為缺乏合法、有效的依據(jù)與規(guī)則。比如監(jiān)管對象具體是什么、對非法行為的監(jiān)管手段與監(jiān)管法律后果如何、政府做出不當(dāng)監(jiān)管行為是否應(yīng)承擔(dān)不利法律后果及如何承擔(dān)等等。操作性的法規(guī)不明確就容易出現(xiàn)各個部門的責(zé)任重復(fù)和監(jiān)管環(huán)節(jié)的脫節(jié)等問題，造成職能錯位、缺位、越位和交叉重疊。其次，監(jiān)管所需要的專業(yè)性機構(gòu)和人員缺乏。在認(rèn)定打車軟件是否違法違規(guī)的有關(guān)問題上，極有可能會牽涉到相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)專業(yè)知識，這就對實際參與執(zhí)法的具體工作人員提出了較高的技術(shù)要求。然而，我國絕大部分的行政管理部門缺乏針對互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)問題監(jiān)管而配備專門的科室和擁有較高網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平的工作人員。

三、規(guī)范打車軟件，提升政府監(jiān)管水平

李克強總理曾指出，“轉(zhuǎn)變職能要厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系。說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”。那么，政府在處理打車軟件的問題上，應(yīng)該做什么呢？本文通過分析，認(rèn)為政府應(yīng)主要抓好以下幾個方面：

（一）頂層設(shè)計方面：完善法律法規(guī)

黨的十八屆三中全會對改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管作出了重要部署。認(rèn)為完善的現(xiàn)代化市場體系需要政府有所為有所不為。這就需要政府不僅僅要做好“守夜人”的角色，最大限度地減少對企業(yè)的干擾，更要不斷推動市場法治化，依法管理市場、依法服務(wù)市場，為企業(yè)的合法、有序經(jīng)營提供必要的制度保障和服務(wù)。由于打車軟件市場沒有形成具有“自動穩(wěn)定器”功能的市場運行和調(diào)節(jié)機制，這就需要政府充分履行建立和維護市場秩序的職責(zé)。政府應(yīng)通過制定法律法規(guī)來規(guī)范和引導(dǎo)經(jīng)濟主體在市場中的行為。尤其是運用法律法規(guī)可以對政府自身履行職責(zé)的行為進行規(guī)范。通過法律制約行政權(quán)力。使政府必須在法律的框架內(nèi)認(rèn)真行使自己的職能。因此，政府應(yīng)加快制定加強打車軟件監(jiān)管的法律法規(guī)，以規(guī)范打車軟件市場。

目前，交通運輸部已正式頒布了《關(guān)于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》，支持和引導(dǎo)地級以上的城市建立出租車服務(wù)管理的信息系統(tǒng)平臺，而對打車軟件采取“只監(jiān)管，不調(diào)度，事后監(jiān)管”的原則，規(guī)定“平臺運轉(zhuǎn)不得影響手機召車軟件正當(dāng)功能和良性競爭”。首次從中央政策層面清晰地界定了政府的監(jiān)管邊界，把企業(yè)調(diào)度權(quán)等都留給了市場，而把信息共享和事后監(jiān)管的責(zé)任留給了政府。但目前這也僅僅是最基本的原則，未制定出租車電召服務(wù)規(guī)范化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。下一步，交通運輸部應(yīng)會同有關(guān)部門盡快研究制訂規(guī)范手機叫車軟件發(fā)展的指導(dǎo)性意見，加強配套法規(guī)的制定，著力營造開放、公平、規(guī)范和有序的健康市場環(huán)境。［5］這些法規(guī)至少應(yīng)涉及出租汽車服務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換與共享管理、駕駛員終端軟件的發(fā)放與使用管理、出租汽車電召服務(wù)的統(tǒng)一接入和安全規(guī)范管理、出租汽車電召服務(wù)規(guī)范的市場管理等幾方面。

（二）自我救贖：完善軟件功能

打車軟件的出現(xiàn)是市場的創(chuàng)新，而打車軟件也應(yīng)該遵循市場發(fā)展的規(guī)律和原則。軟件商為確保此軟件繼續(xù)使用，應(yīng)做到：第一，調(diào)整打車軟件功能。取消打車軟件中“加價”、“拼車”以及“小費”等功能，或明確規(guī)定不能有此功能。這樣不僅可以減少爭議，也可以避免政府部門“叫?！钡娘L(fēng)險。相反，召車信息服務(wù)商應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動參與出租汽車電召服務(wù)平臺的建設(shè)和技術(shù)改造，加強訂單管理，優(yōu)化派單規(guī)則，研發(fā)符合安全規(guī)定、方便駕駛員操作的新型應(yīng)答接單的高性能車載終端設(shè)備。第二，完善和加強軟件的準(zhǔn)入門檻。通過建立嚴(yán)格的身份審核機制，司機使用該軟件前需提供身份證、營運證和行駛證等相關(guān)人員及車輛的資格證明，經(jīng)審核后方能注冊。確保已取得終端軟件使用權(quán)限的駕駛員，不得轉(zhuǎn)讓或者租借給他人使用，丟失或更換手機時應(yīng)當(dāng)及時注銷或更新服務(wù)賬戶信息。第三，及時補正軟件存在的安全漏洞，確保信息安全。打車軟件的定位功能和個人電話、位置以及出行路線等信息安全的泄露風(fēng)險讓人擔(dān)憂。因此，應(yīng)建立相關(guān)的安全漏洞風(fēng)險預(yù)警機制，通過軟件加密等手段嚴(yán)格保守獲取到的用戶信息，并提醒用戶注意保護個人隱私信息等。

圖2 福州市968968電召調(diào)度平臺功能圖

（三）實現(xiàn)雙贏：打車軟件與電召服務(wù)平臺對接

打車軟件實質(zhì)也是出租車“電召”的一種方式。對打車軟件的監(jiān)管實質(zhì)上是“跨界”監(jiān)管，可能涉及交通、科技和工商等多個政府部門。如果在法律和監(jiān)管手段難以完全到位的情況下，逐步實現(xiàn)人工電話召車、手機軟件召車、網(wǎng)絡(luò)約車等各種方式提出的召車需求信息能通過統(tǒng)一的城市出租汽車電召服務(wù)共享平臺來運轉(zhuǎn)，由統(tǒng)一電召平臺向車載終端推送電召信息的方式，實現(xiàn)對出租汽車電召服務(wù)的完整記錄、及時跟蹤和全過程監(jiān)管，一定程度上利于各部門能從共享平臺上獲得有關(guān)信息，電召平臺共享乘客叫車信息、電召服務(wù)訂單信息等，并建立司機和乘客信用體系，以提高監(jiān)管效率、保障公平。因此，應(yīng)促進打車軟件盡快實現(xiàn)與已有的出租車電召服務(wù)平臺對接，加大電召平臺的投入、建設(shè)和產(chǎn)品升級，不斷應(yīng)市場需求提供新產(chǎn)品，更好地服務(wù)市民。福州市作為國家交通運輸部“城市出租汽車服務(wù)管理信息系統(tǒng)”第二批試點城市，根據(jù)國家交通運輸部城市出租車服務(wù)管理系統(tǒng)試點城市的相關(guān)規(guī)范要求，利用現(xiàn)有福州市唯一已運營達八年多的華威集團968968出租車電調(diào)運營平臺，由政府制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，向運營企業(yè)購買服務(wù)，簽訂服務(wù)購買協(xié)議，將華威集團968968出租車電召調(diào)度運營平臺，升級為政府的指揮調(diào)度平臺和行業(yè)管理部門的監(jiān)督管理平臺，并鼓勵手機軟件召車信息服務(wù)商發(fā)揮自身優(yōu)勢，參與出租汽車電召服務(wù)平臺的建設(shè)和技術(shù)改造。圖2為升級后福州市綜合交通信息服務(wù)平臺主要功能簡介。

市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，政府的“有形之手”與市場的“無形之手”是市場經(jīng)濟的“左右手”，市場與政府必須攜手共進，相互協(xié)調(diào)共同擔(dān)負著維護市場公正公平秩序、平衡各方面利益、促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的重任。

［1］葉竹盛.打車軟件的“奇效”［J］.南風(fēng)窗，2014，10：10.

［2］肖晗.打車軟件火 問題也很多［N］.深圳商報，2014-03-01（A6）.

［3］張巖鴻.市場經(jīng)濟條件下政府經(jīng)濟職能規(guī)范研究［M］.北京：人民出版社，2004：86-95.

［4］劉建華.中國市場經(jīng)濟新秩序［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2006：203-209.

［5］交通運輸部辦公廳.關(guān)于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知［EB/OL］.（2014-07-17）［2014-09-18］.http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnss j/dlyss/201407/t20140717_1650627.htm.