陳宇

基于國家治理的國家審計結果公告制度研究

陳宇

審計結果公告制度是國家審計服務國家治理的重要途徑，本文基于2003—2014年公開的207份審計結果公告，對其進行統(tǒng)計分析，研究國家審計結果公告如何在國家治理中發(fā)揮重要作用，指出目前審計結果公告中的不足之處，提出相應的對策建議。

國家治理；國家審計；國家審計結果公告

一、審計結果公告服務國家治理的理論分析

2011年國家審計署署長劉家義提出了國家審計“國家治理”理論，將人們對審計理論的認識提高到一個新的高度。國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，治理的核心始終是如何讓公共權力有效配置和運行，目標是實現(xiàn)國家良治。國家審計屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務于國家治理的決策系統(tǒng)，承擔著對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束的職責，國家審計就是依法用權力監(jiān)督制約權力（劉家義，2012）。國家治理的目標決定了國家審計的工作方向，十八大提出要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系，同時強調“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，提出經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局，在這樣的國家治理背景下，國家審計應根據(jù)國家治理的要求確定審計重點，推動完善國家治理，實現(xiàn)良治。

基于國家審計與國家治理之間的關系分析，本文認為從審計機關層面來看，審計結果公告制度是國家審計服務國家治理的重要途徑，是保障政治民主和公共受托責任有效履行的關鍵措施。審計結果公告的產(chǎn)生源于政府與人民間信息不對稱，向社會公布審計結果一方面解除政府公共受托管理責任，另一方面保障了人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，促進政務信息公開化透明化，維護民主法治，是國家治理的客觀需求。審計結果公告是國家審計發(fā)展的必然趨勢，作為一種政治制度安排必將在國家治理中發(fā)揮重要作用。

2001、2002年頒布的《審計機關公布審計結果準則》和《中華人民共和國審計署審計結果公告試行辦法》一起構成了我國國家審計結果公告制度的重要法律基礎。2003年至2011年審計署共發(fā)布4個審計署審計工作發(fā)展規(guī)劃，對審計結果公告工作提出了相應的任務與目標。2013年審計署印發(fā)的《審計署工作規(guī)則》中再次強調要完善審計公開制度，充分發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，推動完善國家治理，在國家經(jīng)濟社會運行中發(fā)揮更大作用。本文以2003年12月至2014年期間審計署向社會發(fā)布的207次審計結果公告為樣本，分析在國家審計服務國家治理的背景下，國家審計結果公告的現(xiàn)狀與問題。

二、國家審計結果公告統(tǒng)計分析

1.2003年至今，審計結果公告從無到有，逐步完善，截至2014年11月審計署共公布了207份審計結果。由于2003年不滿12個月，剔除這一年可以發(fā)現(xiàn)，審計結果公告數(shù)量呈不斷增加趨勢，尤其從2008年開始快速上升。2004至2014年11年間共公告184次，年均16.7次；2004年至2007年共公告23次，年均5.75次；2008年至2011年共公告91次，年均22.75次；2012年至2014年共公告92次，年均30.7次。這表明我國國家審計結果公告公開化程度在不斷提高，黨的“十六大”提出“要建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度，認真推行政務公開制度”；“十七大”更加重視發(fā)展基層民主，確保人民享有更多更切實的民主權利；“十八大”在以前的基礎上指明“保障人民享有更多更切實民主權利的重點是擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督”。在這樣的國家治理背景下，客觀上要求審計機關加大審計公告力度和廣度，建設服務性政府，增強為人民服務意識，有效服務國家治理。

2.從審計結果公告的文書結構來看，主要包括基本情況、審計評價、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題及原因、審計處理情況及建議、審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。有的審計結果公告為了便于讀者閱讀，附有一些易于使用者理解的資料。2008年《審計署2008至2012工作發(fā)展規(guī)劃》提出“把審計監(jiān)督與社會監(jiān)督特別是社會輿論監(jiān)督結合起來，不斷提高審計工作的開放性和透明度，促進依法行政和政務公開?！睆?009年開始，有9個公告附有審計署相關負責人就審計結果答記者問的鏈接，例如在2009年第5號審計結果公告《渤海水污染防治審計調查結果》中連接了“審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國就渤海水污染防治審計調查結果答記者問”。這表明審計機關逐漸加強與新聞媒體的聯(lián)系和輿情研判，將審計監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督密切協(xié)調，充分體現(xiàn)了國家審計運用國家審計結果公告制度推動實現(xiàn)國家良治。

表1 2003─2014國家審計結果公告數(shù)統(tǒng)計 單位（份）

3.從審計結果公告的內容來看，審計工作的重點一直與國家治理的需求保持一致，通過分析審計結果公告的內容變化可以有力的印證國家審計服務國家治理，不斷推動完善國家治理。

從表1可以看出中央部門預算執(zhí)行審計一直是國家審計的重點，2003年至2014年共公告了29次，占總公告數(shù)14.1%，并且涉及的預算部門數(shù)量逐年增加，從2004年的10個部門增加到2013年的58個部門，通常一個公告包含幾十個部門的預算執(zhí)行情況審計結果，信息量非常大。中央預算執(zhí)行情況反映了預算執(zhí)行部門使用公共資金的狀況，關系到政府宏觀調控目標的實現(xiàn)和國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，是國家治理的基礎，因此對中央預算執(zhí)行進行審計和公告也是國家審計的重點內容。值得注意的是2011年開始審計署將本部門的預算執(zhí)行情況進行單獨公告，作為權力監(jiān)督機構敢于揭露自身的問題，體現(xiàn)出政府部門不斷推進權力運行公開化，讓權力在陽光下運行，自覺接受社會公眾的監(jiān)督，這也是推進社會主義民主政治建設的客觀要求。

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的核心，關系到國家的經(jīng)濟安全和政治穩(wěn)定，企業(yè)審計可以監(jiān)督國有資本運營權力，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)運行中的問題，為國家做出改善國有企業(yè)治理決策提供服務，因此加強國有企業(yè)審計是國家審計參與國家治理并發(fā)揮積極作用的重要措施之一。雖然從2010年才開始公告企業(yè)審計結果，時間比較晚但是對企業(yè)審計的重視程度卻很高，2010年至2014年共公告59次，占總公告數(shù)比重最大為28.5%。企業(yè)審計結果公開既可以避免暗箱操作揭露違法違規(guī)問題，又可以借助社會輿論力量促進企業(yè)整改，發(fā)揮國家審計的監(jiān)督職責，維護國家經(jīng)濟安全，推動實現(xiàn)國家良治。

政府重大工程投資項目主要包括城市基礎設施建設、水利建設、高速公路建設、三峽工程、西氣東輸、西電東送等，這些項目一般工期長、規(guī)模大，耗用的人力物力資金都很高，也是最容易出現(xiàn)問題的地方。黨從十六大以來一直強調社會建設，十八大提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”，以改善民生為目標的社會建設已成為國家治理的重要內容，這也決定了國家審計的重點方向。從2003年到2014年幾乎每年都有公告重大工程投資項目的審計結果，共公告26次，占比12.6%。民生問題一直是黨中央最關心的問題，十七大提出“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，十八大在“五有”的基礎上提出“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題”，第一次提出“社會保障是保證人民生活、調節(jié)社會分配的一項基本制度”的論斷和“健全全民醫(yī)保體系，建立重特大疾病保障和救助機制”的任務，這必然要求國家審計監(jiān)督重點民生資金的運行和項目建設情況?！爸攸c民生資金和民生項目審計”和“重大突發(fā)事件審計”分別公告20次和17次，占9.7%和8.2%。2012年開始對城鎮(zhèn)保障性安居工程、社會保障資金，農(nóng)村醫(yī)療服務體系建設、財政扶貧資金審計結果進行公告，充分體現(xiàn)審計工作不斷適應國家治理的變化。審計機關通過審計涉及民生的專項資金，監(jiān)督政策措施的貫徹落實情況，揭示和反映損害人民利益的問題，提供與民生相關的信息，可以讓公眾及時了解政府的公共財政利用和政策執(zhí)行情況，維護人民群眾的根本利益。

土地資源環(huán)境審計也是國家治理理念變化后的一項需求，十七大將建設生態(tài)文明作為建設小康社會的新要求之一，十八大第一次將生態(tài)文明建設納入總體布局，這反映出國家治理理念的重大發(fā)展，審計工作也應主動與其適應。土地資源環(huán)境審計共公告15次，占7.2%，近年來此類公告已成常態(tài)化，2011年就有4份，審計機關通過關注國土利用、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護等方面，揭示違法違規(guī)問題，維護國家生態(tài)安全，在服務國家治理中發(fā)揮重要作用。

金融審計、涉外審計、地方政府債務審計結果在近些年也不斷公開，金融機構、對外投資、政府債務直接關系到國家經(jīng)濟運行的安全性。國家治理的首要任務是維護國家經(jīng)濟安全，黨的十六大將國家經(jīng)濟安全提升到戰(zhàn)略高度，提出“在擴大對外開放中，要十分注意維護國家經(jīng)濟安全”；十七大提出“要完善內外聯(lián)動，互利共贏、安全高效的開放型經(jīng)濟體系”；十八大再次提出“全面提高開放型經(jīng)濟水平，提高抵御國際經(jīng)濟風險能力”。審計機關一直將維護國家經(jīng)濟安全作為首要任務，通過揭示和反映經(jīng)濟社會運行中的突出矛盾和風險，為維護國家經(jīng)濟安全提供可靠的信息。

4.表2統(tǒng)計了審計結果公告的類型，主要有審計結果、審計調查結果、跟蹤審計、整改結果、案件辦結、對社會審計機構質量檢查這六種類型。《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出“把審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為審計結果公告的重要內容；堅持和完善特定審計事項階段性審計情況公告，重大案件查處結果公告制度”，即要求審計機關對整改結果、跟蹤審計結果、案件辦結情況進行公告，將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督結合起來。從表2中可以看出，從2006年起，審計署開始專門把整改結果作為審計結果公告，在以前年度僅是在公告中提及整改落實情況，說明審計機關開始重視整改問題，并從2011年起連續(xù)四年單獨公布審計整改結果公告，標志著審計整改結果公告常態(tài)化。2003至2014共公布了10份整改結果公告，8份是關于“中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改結果”，另2份是關于“財政支農(nóng)資金審計調查發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題整改結果”和“企業(yè)節(jié)能減排審計調查整改結果”。

表2 審計結果公告類型統(tǒng)計 單位（份）

表3 中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改結果統(tǒng)計

表3統(tǒng)計了截至2014年公布的以往年度“中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的糾正情況和整改結果”的部分統(tǒng)計指標。通過橫向對比可以看到整改資金不斷增加，整改落實情況也不斷改善，從2004年完善各項制度規(guī)定472項到2012年的1998項，移送案件共996起，說明審計查處力度不斷增強，通過公告整改結果，促進政府行為的公開透明。

2008年當年公布了4份“汶川地震抗震救災資金物資跟蹤審計情況公告”，2009年至2012年連續(xù)四年公布了5份“汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果”；2010、2011、2012年對玉樹地震抗震救災資金物資進行跟蹤審計；2013年和2014年對重點民生項目城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計并公告。跟蹤審計結果公告還包括政府重大工程投資項目，如京滬高速、三峽工程、西氣東輸二線、北京奧運會等。將這些與人民群眾利益密切相關的工程項目的持續(xù)審計情況向社會公告，一方面維護公眾的知情權、參與權、管理權，另一方面查出各種違法違規(guī)和有令不行、有禁不止的行為，保證政令暢通，推動政策措施的的落實，促進完善國家治理。

2010年開始公告違法案件辦結情況的審計結果，2010至2014年分別披露36、67、95、53、94起案件和事項，及時向社會公眾披露涉案單位及人員的處理情況。黨的十七大創(chuàng)造性提出“反腐倡廉建設”這一概念，十八大明確提出“堅持走中國特色反腐倡廉道路”，審計長劉家義指出“腐敗就是運用公共權力謀取私人利益，是國家治理中最嚴重的威脅之一?！辈捎脤徲嫿Y果公告制度揭露違法違規(guī)行為，結合社會輿論，對不法行為形成威懾，可以促進官員行政廉潔，防范經(jīng)濟犯罪行為發(fā)生。國家審計通過審計結果公告制度傳達出任何人都不得有超越憲法和法律的特權，充分體現(xiàn)依法治國精神，是完善國家治理的有效途徑。

三、對策建議

國家審計結果公告制度經(jīng)歷了從無到有不斷完善的過程，審計公告公開化程度越來越高，涉及的領域不斷擴大，促進了依法行政、政務公開及問責制度的推行，為社會公眾了解政府部門履行職責情況、參與國家治理提供了重要信息和渠道，有力地推動落實社會公眾在國家治理中的知情權和參與權，在完善國家治理中發(fā)揮了重要作用。

但是審計結果公告制度仍然存在許多待改進的方面。審計機關應該加大審計結果公告數(shù)量，根據(jù)2013年《審計署工作規(guī)則》，“凡涉及群眾切身利益、需要群眾廣泛知曉的事項以及其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的事項，均應通過審計署門戶網(wǎng)站、審計結果公告、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等方式，依法、及時、準確地向社會公開，主動回應相關方面的關切?！蹦壳暗膶徲嫿Y果公告數(shù)量還遠遠不夠，僅是審計完成項目的一小部分。

根據(jù)本文的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2004、2006、2007年僅在“中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的糾正結果”中概括的公告國有企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正情況，2010年開始在案件辦結結果公告中披露了具體的涉案人員違法行為及處理情況，包括國有企業(yè)領導人和黨政干部，經(jīng)濟責任審計結果的公開力度雖有增強但還不夠。十八大提出“健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”。2014年在2010年發(fā)布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》基礎上，制定了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，明確規(guī)定了“審計機關依法依規(guī)對黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任履行情況進行監(jiān)督、評價和鑒證”，并指出“按照有關規(guī)定，在一定范圍內通報審計結果，或者以適當方式向社會公告審計結果”。這表明加強經(jīng)濟責任審計公告力度，規(guī)范經(jīng)濟責任審計公告形式將是今后審計工作的重點方向，有助于推進黨風廉政建設和反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

審計整改工作還有較大提高空間，隨著公眾監(jiān)督意識不斷增強，公眾已不滿足知道審計發(fā)現(xiàn)的問題，更想知道相關部門是如何解決問題。所以審計機關應將審計發(fā)現(xiàn)問題與整改情況相結合，對公告的每個問題是否整改都進行詳細披露，在公告內容上前后具有連貫性。將審計整改與問責、結果公告制度結合起來，利用審計結果公告制度充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，督促被審單位整改。

[1]劉家義.論國家治理與國家審計[J].中國社會科學，2012（6）.

[2]劉家義.以黨的十八大精神指導審計工作推動完善國家治理和促進小康社會建設[J].行政管理改革，2012（12）.

[3]中華人民共和國審計署.《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》[EB].http://www.audit.gov.cn.

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學）