葉曉甦 戚海沫

(重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院，重慶 400044)

0 引言

公私合作伙伴關系 (Public-Private-Partnerships，PPP)，是政府部門與私人部門雙方基于契約建立的一種合作關系，旨在充分利用公共和市場資源進行公共產(chǎn)品投資、建設、運營與維護，以及提供公共服務滿足社會公眾需求［1］。十八大報告明確指出:“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系?！盤PP 模式將市場機制引入了公共項目建設，投資主體多元化，公私部門優(yōu)勢互補，優(yōu)化資源配置，投資效率高，這些特點與國家公共項目管理改革的初衷一致。隨著PPP 模式的推廣，私人部門在公共項目建設中扮演的角色越來越重要，由控制權引起的合作效率問題也逐漸增加。因此，本文將從控制權入手，通過分析關鍵影響因素來研究合作效率問題，探討如何基于這些因素改善合作效率，以期促進PPP 模式的推廣和PPP 項目的順利實施。

國內(nèi)外對于PPP 項目合作效率的研究已十分豐富。Bennett 等提出了項目各階段間外部性(Externality)的概念，當PPP 項目具有正外部性時，項目的建設運營會使社會受益［2］。Martimort等通過數(shù)學分析認為階段間的正外部性在完全合同與不完全合同的環(huán)境下都能改善PPP 項目的效率［3］。Skietrys 等通過文獻回顧和實證研究認為項目需求、政策環(huán)境與信息溝通是影響PPP 項目效率的關鍵要素［4］。湯果等基于委托代理與博弈理論分析了PPP 模式合作機制的效率，并通過博弈模型的穩(wěn)定優(yōu)化提出政策建議［5］。張喆等認為控制權配置是影響PPP 合作效率的關鍵，通過構(gòu)建數(shù)學模型分析了控制權配置與合作效率的關系［6］。但他們關注的是政府投資額、企業(yè)成本、產(chǎn)出品價值等易量化的指標，卻忽視了合作環(huán)境、合作伙伴自身能力的影響，并且以制藥企業(yè)與非營利組織為背景研究PPP 項目的合作效率缺乏代表性。

因此，本文研究試圖在控制權形成、轉(zhuǎn)移、配置的全過程中梳理合作效率的影響因素，全面衡量PPP 項目的合作效率，并通過問卷調(diào)查收集現(xiàn)實數(shù)據(jù)，用因子分析的方法從中尋找關鍵因素，從而提出改善PPP 項目合作效率的對策。

1 PPP 項目合作效率與控制權

1.1 PPP 項目合作效率

新古典經(jīng)濟學中，效率是指一項經(jīng)濟活動在完全競爭市場的環(huán)境下達到了帕累托最優(yōu)的狀態(tài)［7］。而新制度經(jīng)濟學認為，現(xiàn)實情況是不符合完全競爭條件的，效率是在一定約束條件下的最優(yōu)化［8］。因此，對于PPP 項目來說，在一定制度環(huán)境約束條件下，以最少的投入滿足了社會對公共產(chǎn)品的需求，則PPP 項目的合作是有效率的。PPP 項目合作效率既反映在參與方成本的最小化與資源的充分利用上，也反映在健全的法律制度、科學的合同管理、有效的監(jiān)督機制、合理的風險分擔等方面。

1.2 PPP 項目控制權

PPP 項目控制權是指:政府部門、私人部門與社會公眾為達到期望的利益目標，以投入項目的資源為基礎行使的一切控制權，包括所有權、支配權、決策權、管理權等［9］。PPP 項目控制主體憑借與各方簽訂的合同契約實現(xiàn)其控制權的轉(zhuǎn)移和配置，契約是PPP 項目控制權傳遞的媒介。政府部門通過契約將項目控制權讓渡給政府部門和私營部門共同組建的項目公司，自身則保留決策權與監(jiān)督權。項目公司負責整個項目的融資、建造、運營與維護，掌握了PPP 項目的實際控制權。項目公司又與設計院、施工單位等其他參與方簽訂承包合同，保留決策權和管理權而將工程設計、建造、運營的實際工作交給相關領域的專業(yè)承包商。根據(jù)以上對控制權運動方式的分析，為了更好地尋找合作效率影響因素，將PPP 項目控制權劃分為三個層次(圖1)。

圖1 PPP 項目控制權層次

1.3 控制權與合作效率的關系

顯然“投入”與“收益”的簡單比較是無法衡量PPP 項目合作效率的，控制權的引入則解決了這個問題。在PPP 項目的全生命周期中，各參與主體憑借擁有的控制權實現(xiàn)PPP 項目的決策、實施與運營，在控制權形成、轉(zhuǎn)移和分配的過程中，效率也隨之產(chǎn)生，控制權的運動是效率產(chǎn)生的基礎。因此，在項目全生命周期中追尋控制權的運動路徑，必然能找到與效率相關的各種因素，從中篩選出最關鍵的因素，就能準確地衡量PPP 項目合作效率。

1.4 指標體系構(gòu)建

通過查閱PPP 項目風險管理、合作伙伴選擇、成功關鍵因素等方面的文獻，綜合考慮國內(nèi)外項目案例和各國政府政策指南，篩選控制權運動過程中與合作效率相關的因素指標。根據(jù)PPP項目控制權層次，將得到的47 個指標分類整理為合作主體、合作環(huán)境、建設運營三個序列，從而建立指標體系(表1)。

表1 PPP 項目合作效率指標體系

(續(xù))

2 問卷調(diào)查

2.1 問卷調(diào)查的目的

本文中合作效率的關鍵影響因素是指在PPP項目控制權的運動過程中影響各主體控制、管理PPP 項目，進而影響項目運作效率的主要因素。問卷調(diào)查將理論與現(xiàn)實結(jié)合起來，使研究得以獲取相對客觀真實的數(shù)據(jù)，以便對癥下藥，為擁有PPP 項目控制權的各參與主體提出改善合作效率的對策。所以，本次問卷調(diào)查的目的是從文獻研究海選的47 個因素中進一步篩選出影響合作效率的關鍵因素，并在此基礎上從控制權的角度分析關鍵因素對合作效率的影響。

2.2 問卷設計及問卷調(diào)查簡介

本次調(diào)查針對政府部門、企業(yè)、高校、公眾以及典型的公共項目進行。調(diào)研范圍包括:重慶、四川、貴州、陜西、云南、寧夏、上海等21 個省、市、自治區(qū)。問卷包含兩部分內(nèi)容，第一部分是接受調(diào)查人員的基本資料，包括所在省市、工作單位性質(zhì)、在建設及相關領域工作的時間和對公共項目公私合作的總體看法;第二部分中接受調(diào)查的人員被要求根據(jù)李克特量表將表1 中各因素對效率的影響由低到高劃分為五個等級。

本次調(diào)查發(fā)放問卷370 份，截至2013 年9月收回292 份，回收率為78.9%。調(diào)查對象主要為建筑行業(yè)從業(yè)者、政府官員及高校學者(表2)。擁有5 年以上工作經(jīng)驗的被調(diào)查者占總?cè)藬?shù)的63% (表3)，保證了此次調(diào)查數(shù)據(jù)的可信度。

表2 受訪者工作單位

表3 受訪者工作年限

2.3 數(shù)據(jù)的有效性

由于問卷采用5 分制的評價方法，有必要計算克朗巴哈信度系數(shù)(Cronbach's α)來衡量數(shù)據(jù)的內(nèi)部一致性。本文運用SPSS 軟件分析問卷數(shù)據(jù)，計算得出α 為0.957 大于0.9，因此本問卷設計具有良好的有效性。

2.4 數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

使用SPSS17.0 匯總問卷數(shù)據(jù)并計算描述統(tǒng)計量，結(jié)果如下(表4)。

表4 PPP 項目合作效率指標體系描述統(tǒng)計量

3 基于因子分析的PPP 項目合作效率的關鍵影響因素分析

由于表1 中的因素之間具有一定程度的關聯(lián)性，變量間的關聯(lián)性與信息重疊將給統(tǒng)計方法的運用帶來困難。而因子分析法能有效減少變量個數(shù)，通過少數(shù)具有代表性的綜合因子來描述多個變量的信息，從而找出影響觀測數(shù)據(jù)的主要因素。

3.1 相關性分析

通過對問卷數(shù)據(jù)的Bartlett 球形度檢驗與KMO 檢驗，3 個序列的Bartlett 球形度檢驗統(tǒng)計量 觀 察 值 (近 似 卡 方) 分 別 為2 119.897，3 738.540，1 807.448，相應概率(Sig. )近似于0。同時KMO 值分別為0.900，0.918，0.872，因此原變量適合做因子分析。

3.2 提取因子

采取主成分分析法選取特征值不小于1 的因子作為主成分(即關鍵因素)。經(jīng)過總方差分解，可以得到三個序列分別有3 個、5 個、3 個共11個特征值不小于1 的因子，它們的累計方差貢獻率分別是80.49%，81.52%，83.41%。整體來說，這11 個因子提供了初始指標的大多數(shù)信息，所以，將前11 個因子作為主成分來描述PPP 項目合作效率是恰當?shù)摹?/p>

3.3 因子旋轉(zhuǎn)

采用最大方差正交旋轉(zhuǎn)法對初始解進行轉(zhuǎn)軸，把對主成分貢獻較大的因素單獨提取出來作為每一個主成分的要素變量。由于軟件分析無法考慮現(xiàn)實情況，為了對關鍵因素進行語義上的描述，本文在歸納變量時，局部調(diào)整了原有主成分中的一些要素變量，并按照控制權的三個層次(圖1)，將關鍵因素歸類至制度-監(jiān)管層、契約管理層和建設運營層(表5)。

表5 基于控制權的PPP 項目合作效率關鍵影響因素

(續(xù))

3.4 關鍵影響因素分析

制度-監(jiān)管層包含4 個關鍵因素:政府政策、合作渠道、監(jiān)督機制及公眾參與。此層次中影響效率的主要矛盾是政府政策，政府部門通過制定相關規(guī)章制度掌握PPP 項目的決策控制權，政府政策直接決定了決策審批流程、準入、監(jiān)督等機制的形態(tài)，科學合理的政策是PPP 項目合作效率提高的前提。合作渠道因素包括明確的政府合作部門、地方政府貫徹落實中央方針政策的執(zhí)行力度與政府積極的合作態(tài)度，合作渠道是PPP 項目控制權順利轉(zhuǎn)移、配置的保證，暢通的合作渠道能有效提高合作效率。由于政府既是政策的制定者又是控制權的擁有者，不健全的監(jiān)督機制容易導致PPP 項目控制權的配置不公，降低PPP 項目合作效率。公眾參與因素影響PPP 項目合作效率的程度較低，因為我國現(xiàn)有制度缺乏對于公眾參與渠道的明確規(guī)定，公眾參與的意識也不高。

契約管理層因素從3 個方面影響著合作效率:履約能力、信息公開與融資能力。PPP 項目中各參與主體對項目的控制權是建立在合同的基礎上，合同一方對約定義務的履行也是另一方行使權利的基礎。然而個別地方政府履約意識薄弱，尤其是政府換屆后，常會出現(xiàn)責任推諉的情況，導致項目失敗，因此，如何保證雙方按合同約定履行自身義務也就成了重中之重。針對各階段不同參與方之間簽訂合同的不同特點進行有效的合同管理，將提高各參與方的履約能力，從而提高PPP 項目的效率。由于信息不對稱，PPP 項目合作主體中擁有多信息的一方往往在合作談判中處于有利地位，導致其在談判中要求過多的控制權，造成了合作雙方利益的失衡，因此信息因素在一定程度上影響了PPP 項目的整體效率。政府部門和私人部門良好的投融資能力，為項目建設運營提供了有利的資金保障，保證了PPP 項目的順利實施。

建設運營層包括4 個因素:承包商管理、運營能力、風險管控和經(jīng)濟環(huán)境。承包商管理包括施工單位對自身的管理和項目公司對施工單位的管理。建設階段，由施工單位負責項目實體的建造，其自身管理能力直接決定了工程的質(zhì)量、成本與工期，而此時項目公司通過掌握PPP 項目剩余控制權對施工單位進行管理，以保證項目朝著預期目標順利實施。運營階段控制權再次轉(zhuǎn)移，私人部門通過特許經(jīng)營合同獲得了運營權，如果沒有監(jiān)督約束機制，利益驅(qū)使將造成公共產(chǎn)品的壟斷，影響PPP 項目合作效率。合理的風險分配機制優(yōu)化了剩余控制權的配置，風險管理貫穿于PPP 項目的全生命周期之中。經(jīng)濟環(huán)境則在成本收益方面影響PPP 項目的合作。

總結(jié)分析三個層次共11 個關鍵因素，可以發(fā)現(xiàn):缺乏頂層設計、制度建設落后是制度監(jiān)管層次的根本問題，政府政策是影響PPP 合作效率的首要因素。履約能力作為控制權實現(xiàn)的保障，在契約管理層中對合作效率的影響起到了主導作用。在建設運營層中，承包商管理、運營能力及風險管控因素可以歸納為公共項目管理問題。這些關鍵因素的發(fā)現(xiàn)，為提出改善PPP 項目合作效率的建議提供了有力依據(jù)。

4 改善合作效率的建議

4.1 制度－監(jiān)管層的建議

科學完備的政策法規(guī)體系是PPP 項目成功的保障，對于制度-監(jiān)管層建議從以下幾點進行改進:

(1)完善針對PPP 項目的法律體系，從決策機制、準入機制、投融資、合同管理、風險分配、公民參與等方面制定一整套的規(guī)章制度，使PPP 項目的實施有法可依。

(2)組建獨立的PPP 項目推進小組，統(tǒng)一管理PPP 項目的相關事宜，負責政策制定、流程指引、咨詢培訓、項目監(jiān)管等工作，并解決缺少PPP 項目合作渠道的問題。

(3)制定公民參與辦法，鼓勵公眾參與到PPP 項目的決策和監(jiān)督中來，明確公民參與的范圍、渠道和方式，確保公民參與PPP 項目決策的法律地位。

(4)設置第三方監(jiān)督機構(gòu)，獨立于合作各方，在PPP 項目的全生命周期中約束各合作主體的行為，依據(jù)合同約定，客觀公正地協(xié)調(diào)各方在項目實施中產(chǎn)生的問題，保障項目目標的順利完成。

4.2 契約管理層的建議

契約是PPP 項目控制權運動的基礎，把握住契約管理的關鍵也就把握住了PPP 項目的合作效率。建議從信息公開平臺的建設、保障合同履約與拓寬融資渠道這三個方面進行改進。

(1)建立互聯(lián)網(wǎng)信息公開平臺，包括參與公共項目的私人企業(yè)信息庫、公共項目查詢信息庫和公共項目建設運營管理信息庫，有效地緩解各參與主體之間信息不對稱問題。

(2)保障合同履約，建立項目全過程合同履行監(jiān)管制度，尤其是明確政府的持續(xù)財政支出責任，保證公私雙方都信守承諾、履行義務。

(3)拓寬融資渠道，政府部門在政策上鼓勵銀行信貸與證券市場加大對民間資本的開放程度，企業(yè)則需要提高自身投融資管理水平，選擇合適的投資路徑與投融資策略。

4.3 建設運營層的建議

建設運營層的關鍵影響因素可以歸納為公共項目管理的問題，建立項目建設運營信息門戶、建立科學的風險分擔與利益分配機制可以作為前兩個層次所提對策的有效補充。

(1)建立項目建設運營信息門戶，對外公開承包商建設和運營信息，便于政府的管理與公眾的監(jiān)督，對內(nèi)用于加強承包商和運營商的自我管理，從而提高項目管理的能力。

(2)建立科學的風險分擔與利益分配機制，在項目前期階段對合作各方所承擔的風險做出明確規(guī)定，在把握利益相關者的利益訴求的基礎上，制訂科學的利益分配方案，這將成為利益相關者主動參與合作的原動力，各利益相關者為了實現(xiàn)自身利益的最大化自然會加大項目投入，從而實現(xiàn)項目整體的利益最大化，提高PPP 項目合作效率。

5 結(jié)語

為了給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來新的推動力，近期財政部大力推廣PPP 模式，出臺了一系列政策法規(guī)，公布了近萬億元投資總額的PPP 項目計劃。本文研究中改善合作效率的建議將給這些即將落地實施的項目提供參考。

本文的研究也存在一定的不足，在進行問卷調(diào)查時，國內(nèi)PPP 項目并不多，受訪者對PPP 項目的實踐經(jīng)驗比較有限，在PPP 模式推廣實施以后，有必要進行更深入的調(diào)查，總結(jié)經(jīng)驗，提高結(jié)論的準確性。

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