張月萍　任俊娥

一、民事公益訴訟的原告主體資格概述

（一）民事公益訴訟的概念

關(guān)于公益訴訟的概念，現(xiàn)行法律沒明確規(guī)定，學(xué)界也未達成共識，但有一點是明確的，即公益訴訟旨在保障國家利益和公共利益，打擊對象為侵犯公益的各種不法行為。

（二）有關(guān)民事公益訴訟原告的法律規(guī)定

《民訴法》第 55 條，確立了公益訴訟制度，規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可提起民事公益訴訟， 對于改變法院對公益訴訟不予受理、駁回起訴的尷尬局面，引導(dǎo)有關(guān)機關(guān)和組織進行公益訴訟，更好地保護公共利益具有重要意義。但條文僅以“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”對原告資格進行籠統(tǒng)規(guī)定，使存在諸多爭議，其中爭議的最大焦點就在于“法律規(guī)定的機關(guān)”是否包括檢察機關(guān)。最高法<關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋>》第11 條 也只是規(guī)定了檢察機關(guān)參與、支持民事公益訴訟，并未明確賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的原告資格。

二、我國當(dāng)前民事公益訴訟原告主體的缺陷分析

（一）行政機關(guān)提起民事公益訴訟存在的固有缺陷

1.行政機關(guān)對于公共利益的損害難辭其咎

縱觀當(dāng)前公益利益受損事件，作為社會管理機關(guān)的行政機關(guān)并非完全沒有責(zé)任。比如，國有資產(chǎn)流失案件正是由于行政機關(guān)監(jiān)管不當(dāng)甚至知法犯法而造成的。 環(huán)境污染及食品安全事故，某種程度上也是由于有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)管理卻放任不為或者胡亂操作而造成。

2.行政機關(guān)與被監(jiān)督對象難免存在利益牽扯

以環(huán)境污染為例，許多造成環(huán)境污染的企業(yè)是當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)招商引資重點項目，成為納稅大戶甚至財政主要來源，如此一來，行政機關(guān)便與污染企業(yè)結(jié)成利益共同體。在面對破壞公共利益的被監(jiān)管主體時，行政機關(guān)很難從公平、正義的角度作出決斷，讓其為保護公共利益而對被監(jiān)管對象提起訴訟更是難上加難。

3.行政機關(guān)提起民事公益訴訟不符合行政高效的要求

一方面，行政權(quán)是與司法權(quán)相對立的一種強大權(quán)力，如果賦予行政機關(guān)民事訴權(quán)，不可避免會造成行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系混亂。而且法律雖然規(guī)定行政機關(guān)可提起民事公益訴訟，但沒有規(guī)定具體由哪一級或哪些行政機關(guān)提起。

另一方面，行政機關(guān)的職能決定其完全可以憑借行政權(quán)所特有的手段與措施（如行政處罰等）來規(guī)制不法行為，沒有必要繞過固有的高效直接的權(quán)力不用而舍近求遠去求助于司法權(quán)。

（二）有關(guān)組織提起民事公益訴訟存在的缺陷

1.“有關(guān)組織”的范圍寬泛造成起訴混亂

與國外相比，我國目前“有關(guān)組織”的發(fā)展還不夠完善，各類組織的能力和素質(zhì)差別較大，且外延異常廣闊龐雜，管理困難在所難免。如果立法機關(guān)沒有確定可提起公益訴訟的“有關(guān)組織”的范圍，必然會造成起訴時的嚴重混亂。

2.“有關(guān)組織”監(jiān)管機制不完善導(dǎo)致權(quán)威不足

從當(dāng)前已有的大多數(shù)社會組織來看，其發(fā)起建立都有章程，組織的所有活動（包括訴訟活動）都應(yīng)按照章程進行。因此，在社會組織特別是公益性組織的監(jiān)管機制尚未完善之前，讓其代表公共利益提起民事公益訴訟，權(quán)威性必然不足。

3.“有關(guān)組織”的性質(zhì)不明增加維權(quán)難度

從民事訴訟法的立法目的看，并非所有社會組織都能提起民事公益訴訟，只有那些以維護全社會或某領(lǐng)域內(nèi)的公益安全為宗旨的組織（即具有公益性質(zhì)的組織）才可以取得原告主體資格。沒有的統(tǒng)一登記制度及標準，造成審查時的各種困難。因此，這些組織欲行使民事公益訴權(quán)，通常連立案都不可能實現(xiàn)，更何況維權(quán)成功。

三、檢察機關(guān)成為民事公益訴訟原告的合理性分析

（一）訴訟信托理論為檢察機關(guān)民事公益訴訟訴權(quán)提供理論支撐

訴訟信托理論的主要觀點是非直接利害關(guān)系人享有程序意義上的訴權(quán)，基于法律規(guī)定或當(dāng)事人的授權(quán)，通過訴訟上的授權(quán)由不適格轉(zhuǎn)變成適格當(dāng)事人，有權(quán)以自身名義提起訴訟并承擔(dān)程序意義上的后果。也就是說，檢察機關(guān)的訴權(quán)是國家基于某種需要而通過法定信托方式授予檢察機關(guān)行使?？梢?，訴訟信托理論為檢察機關(guān)提起民事公益訴訟提供了理論依據(jù)：檢察機關(guān)雖然不是實體法上的權(quán)利主體，但從形式上可以成為取代實體權(quán)利歸屬者的正當(dāng)當(dāng)事人。

（二）法律監(jiān)督權(quán)為檢察機關(guān)民事公益訴訟訴權(quán)提供法律依據(jù)

目前我國沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟，但通過對我國現(xiàn)有法律條文進行法理分析，仍可從有關(guān)法律中找到賦予檢察機關(guān)民事訴權(quán)的法律依據(jù)。①基本法層面：《憲法》第129條 規(guī)定檢察機關(guān)的職能性質(zhì)，明確了我國檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督范圍涵蓋刑事、民事和行政法律法規(guī)的正確實施。由其對民事領(lǐng)域的公益損害提起訴訟也應(yīng)是其監(jiān)督權(quán)的一種體現(xiàn)。②訴訟法層面：《刑事訴訟法》第77條 賦予檢察機關(guān)在刑事訴訟中對于公共利益受損的情況提起附帶民事訴訟的職權(quán)。不可否認，該條規(guī)定從實質(zhì)意義上肯定了檢察機關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域的公益訴訟權(quán)。

（三）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟具備特有的優(yōu)勢

1.檢察機關(guān)擁有職能優(yōu)勢

檢察機關(guān)的職能優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：①檢察機關(guān)擁有專業(yè)人才和技術(shù)設(shè)備。公共利益受損的案件往往具有復(fù)雜性和技術(shù)性，而檢察機關(guān)內(nèi)部集聚著專業(yè)素質(zhì)高、經(jīng)驗豐富的檢察人員，同時具備調(diào)取證據(jù)等權(quán)限作為有力支撐。②檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，擁有中立的法律地位，跟公益訴訟案件沒有直接利害關(guān)系，不會為任何一方謀取利益，更適宜代表社會和國家去維護公共利益。③檢察機關(guān)具有提起民事公益訴訟的豐富法律實踐經(jīng)驗。縱觀各地，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟方面進行了許多有建設(shè)性的嘗試 。

2檢察機構(gòu)清楚、權(quán)限明確

如前述，讓行政機關(guān)、有關(guān)組織提起民事公益訴訟，會出現(xiàn)主體數(shù)量龐雜、行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系混亂等問題。但直接明確賦予檢察機關(guān)民事公益訴權(quán)，則可避免上述問題。

3.可避免大規(guī)模的法條變動

《民事訴訟法》第55條規(guī)定民事公益訴訟的受案范圍為“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”，在條文中加上“等”，說明公益訴訟可受理的案件范圍包括但不限于污染環(huán)境、侵害消費者權(quán)益。

總之，行政機關(guān)、社會組織作為民事公益訴訟的原告有一定的缺陷，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟原告雖更具優(yōu)勢，但也并非毫無缺陷，只是檢察機關(guān)享有民事公益訴權(quán)時所顯現(xiàn)出來的獨特優(yōu)勢超過其可能帶來的弊端，與其他主體相比較，其最適合作為此類訴訟的原告。因此，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟中最適格的原告是相對的，但若數(shù)個主體之間相輔相成且有效配合，則順利完整地構(gòu)建我國民事公益訴訟制度的宏偉工程將事半功倍?！?/p>