賴詩攀

摘要：通過構建政策要素指標框架對影響2003-2013年中國房產市場的政策進行內容分析，發(fā)現(xiàn)：十年間房地產調控具有穩(wěn)定的主導政策模式；抑制政策和刺激政策并存；行政手段和貨幣政策在經濟形勢劇烈變化時受到“重用”；單目標政策占絕對多數(shù)；政策執(zhí)行存在選擇性激勵設置；市場機制正在發(fā)揮越來越重要的作用。經濟結構的約束，宏觀經濟形勢和執(zhí)政理念的變化對調控政策出臺及調節(jié)重點變化的作用明顯。這些研究發(fā)現(xiàn)仍需進一步的討論，構成了后續(xù)研究的新研究問題。

關鍵詞：房地產市場；調控政策；政策要素；宏觀經濟形勢；執(zhí)政理念

中圖分類號：F293.31

文獻標志碼：A

文章編號：1006-1398（2015）01-0039-09

一 問題的提出

2003年以來，中國的房地產價格出現(xiàn)了持續(xù)十年的較快上漲。由此導致的經濟房地產化，潛藏著巨大的經濟風險。由于房價漲幅長期超過收入增幅，從2004年起，我國房價收入比一直在8以上，約85%的家庭無法承受目前的高房價。巨大的生活負擔無疑會帶來嚴重的社會問題，引發(fā)民眾對政府的不滿，并威脅社會穩(wěn)定。房價不僅是一個經濟問題，也是一個重大的政治問題。

雖然中央政府采取多種調控措施，房地產價格也隨之有所起伏，但總體趨勢一直是持續(xù)上漲。這是為什么？針對這一問題現(xiàn)有文獻存在兩種不同的解釋，一是地方政府謀利論。認為在財政中央集權的背景下，財政壓力使得土地開發(fā)和轉讓成為地方政府獲取財政資金的主要手段，因此地方政府并未認真執(zhí)行中央的調控政策，而是通過變通手段來消解中央的調控政策。第二種解釋則著眼于房地產相關政策本身的不足。認為房地產調控政策本身存在反復，制度性政策滯后、調控性政策缺乏連續(xù)性、與宏觀經濟政策不匹配等問題是房地產調控效果不佳的原因。

然而，后一種觀點的得出并無系統(tǒng)經驗材料的支持，而第一種解釋則隱含地假定調控政策本身是合理的。兩種觀點背后尚有一系列重要問題有待厘清，那就是近年來中央政府出臺的與房地產市場相關的政策究竟有哪些？政策為何出臺？政策主體是誰？調控重點有無變化？手段有無變化？以何種激勵機制保障執(zhí)行？在缺乏系統(tǒng)資料支持的情況下，相關研究結論的可靠性仍有待檢驗。本文通過構建政策要素指標框架對2003-2013年中央政府出臺的與房地產市場相關的政策進行系統(tǒng)的梳理，為后續(xù)研究和政策規(guī)劃貢獻系統(tǒng)的理論依據(jù)。

二 研究設計

本部分是本文的研究設計，介紹本研究的數(shù)據(jù)來源與指標設計。

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究的政策樣本均來自中央政府或中央部委網站。樣本囊括了2003-2013年中央政府與房地產市場相關的169個政策文本。由于政策本身內容的局限產生一定指標數(shù)據(jù)的缺失，使得部分數(shù)據(jù)與總體政策數(shù)目不符，但不影響整體分析，僅此說明。

（二）指標設計

本文構建了政策要素指標框架對房地產調控政策進行分析。具體涉及如下11個指標：頒布時間、頒布主體、政策客體、政策背景、針對環(huán)節(jié)、政策手段、目標數(shù)量、可操作性、規(guī)范類型、激勵方式、監(jiān)督反饋。相關指標的含義及設定具體說明如下：

1.頒布時間。本研究時間跨度為2003-2013年，數(shù)據(jù)精確到年份。按年份對政策進行梳理，可以觀察各個政策要素及總體政策模式的歷時變遷，并分析宏觀因素的影響。

2.頒布主體。頒布主體是指政策的頒布者，頒布主體的不同可反映國家調控的主要行動者及政策導向的不同。一項政策可由一個部門單獨發(fā)文，也可由幾個部門聯(lián)合發(fā)文。本文分別以數(shù)字1-20來表示政策涉及的20個頒布主體：國務院、國務院辦公廳、國土資源部、建設部、財政部、民政部、國家稅務總局、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行、人大常委會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、監(jiān)察部、統(tǒng)計局、商務部、工商總局、外匯局、審計署、住建部、人力資源社會保障部、國家土地總督察辦公室。

3.政策客體。房地產市場的構成要素主要包括主體和客體兩方面，房地產市場中的主體，構成了與房地產市場相關政策的作用對象，即政策客體。本文分別以數(shù)字1-8表示相關政策客體：中央部委、地方政府、地方政府部門、金融機構、建筑承包商、專業(yè)顧問、開發(fā)商、消費者。

4.政策背景。政策背景指頒布該政策的誘因。該指標能夠幫助我們觀察政策頒布與社會環(huán)境的關系。根據(jù)政策文本，我們歸納出14個政策背景，分別以數(shù)字1-14來表示：隨意圈地開發(fā)、住房供需結構不合理、房價增長過快、房地產市場不健全、貫徹相關政策、相關制度不健全、相關政策落實不到位、違法出讓土地、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調、市場秩序混亂、外資投入快、土地濫用、投機性購房活躍、調控政策取得初步成效。

5.針對環(huán)節(jié)。房地產市場按房地產交易的層次和權屬內容可劃分為一級市場、二級市場和三級市場。一級市場是由國家壟斷的出讓市場，是房地產市場的基礎；二級市場是房地產開發(fā)公司與房地產使用者之間的交易市場，是取得土地使用權的房地產開發(fā)公司對土地進行開發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍保蛟凇笆斓亍鄙辖ǔ筛黝惙课莺?，將開發(fā)后的土地連同地上建筑物轉讓給使用者的市場；三級市場是存量房地產的交易市場，是消費者之間進行橫向交易，使房地產重新調整和配置的市場。調控可以針對這一過程中的任意環(huán)節(jié)展開。政策梳理中，針對環(huán)節(jié)是很重要的一個指標。通過對該指標的分析，我們可以清楚政策的側重點與發(fā)力點。我們按照房地產市場的結構以及房地產開發(fā)的流程，將其劃分為：一級市場土地供應、一級市場土地用途控制、二級市場房地產開發(fā)管理、二級市場房地產交易管理、三級市場地產轉讓、三級市場房產轉讓、一級市場土地出讓、一級市場土地利用規(guī)劃，分別用數(shù)字1-8來表示。

6.政策手段。宏觀政策手段分為：經濟手段、行政手段和法律手段，經濟手段包括財政政策和貨幣政策。財政政策包括：預算、稅收、國債、補貼、財政收入和支出等。貨幣政策包括：存款準備金率、利率、匯率、信貸、貨幣發(fā)行等。行政手段是政府機構采取強制性行政命令、指示、規(guī)定等方式來調節(jié)經濟活動，以達到宏觀調控目標。法律手段是指政府通過經濟立法和司法，運用經濟法規(guī)來調節(jié)經濟關系和經濟活動，以達到宏觀調控目標。例如，管理辦法、暫行條例等。

這一指標能獲知房地產調控主要的方法和手段。本文以數(shù)字1-4來表示政策文本中涉及的四種政策手段：經濟手段中的財政政策、經濟手段中的貨幣政策、行政手段、法律手段。

7.目標數(shù)量。目標數(shù)量的不同體現(xiàn)政策內容，影響政策的執(zhí)行。按照目標數(shù)量把政策分為：單目標政策、多目標政策。分別用數(shù)字1、2來表示。

8.可操作性。一項政策的可操作性對于該項政策的執(zhí)行至關重要。本文把政策分為程序性和非程序性兩種。程序性政策規(guī)定了如何做、由誰去做，可操作性強。非程序性政策反之。本文分別用數(shù)字1、2來表示程序性政策和非程序性政策。

9.規(guī)范類型。這一指標有助于觀察政策的規(guī)范類型。借鑒法律規(guī)范的分類，將政策規(guī)范劃分為授權型、命令型和禁止型。授權型規(guī)范規(guī)定可以為的行為；命令型規(guī)范規(guī)定必須為的行為；禁止型規(guī)范規(guī)定不可為的行為。本文用數(shù)字1-3來分別表示：授權型、命令型、禁止型。

10.激勵方式。通過對激勵方式的梳理和分析，我們可以在此基礎上分析激勵方式與政策執(zhí)行的關系。一定程度上也反映出政策主體執(zhí)行政策的決心。激勵方式是政策客體對于政策執(zhí)行的一種反饋。根據(jù)激勵方向可將其分為獎勵和懲罰兩種，根據(jù)規(guī)定的詳略程度又可將其劃分為細化和籠統(tǒng)兩類。細化指精確到部門或個人，籠統(tǒng)指政策中提到獎勵或問責，而未對其做進一步規(guī)定。本文用數(shù)字1-5來分別表示：細化問責、籠統(tǒng)問責、細化獎勵、籠統(tǒng)獎勵、無激勵設計。

11.監(jiān)督反饋。政策的執(zhí)行離不開監(jiān)督反饋。本文將其作為政策梳理的一個指標，分別用數(shù)字1、2來表示有監(jiān)督反饋和無監(jiān)督反饋。

三 結果分析

本文對2003-2013年與房地產市場相關的政策樣本進行梳理。政策內容涵蓋土地供應和用途管理，房地產開發(fā)信貸管理，廉租房、公租房、經適房管理，房產交易稅收管理，房價調控通知，央行頒布的貨幣政策等方面。共涉及169個政策樣本，相關數(shù)據(jù)詳見附錄。

本文對以上論及的11個政策指標進行了詳細分析。在研究設計階段，為了盡量掌握更多信息，我們對指標做了非常細致地劃分。在統(tǒng)計分析時，對分布過于零散的指標，我們保留分布集中的幾個類別，零散的類別合并為單獨一類，以“其他”表示。

（一）基于頒布時間維度的分析

1.針對頒布時間的單指標分析

圖1顯示政策的頒布時間中的三個低點：2004、2009、2013年，這三年頒布的房地產相關政策的數(shù)量較少，每年均不超過10項。另有三個高點：2007、2008、2010年，這三年頒布的房地產相關政策的數(shù)量較多，每年均超過20項。

2003年我國自然災害重于常年，加之非典、美國石油危機等因素影響，中國經濟受到較大影響。2004年，房地產相關政策數(shù)量明顯下降。同樣的，在經過2008年經濟危機洗禮之后的2009年，政策數(shù)量由2008年的24項陡降為2009年的5項。

2012年新一任國家領導人上臺執(zhí)政，著力推行簡政放權。用總理李克強的話說，就是“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好應該管的事。”十八屆三中全會進一步提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用，這種執(zhí)政理念在房地產調控中的直觀表現(xiàn)就是2012、2013年出臺的房地產調控政策數(shù)量顯著下降。

2007年、2009和2010年是我國房價陡增猛漲的三年，漲幅分別為24.56%、21.10%和38.35%。2007、2010兩年里為了抑制猛增的房價，國家出臺眾多政策。同時，也可發(fā)現(xiàn)，經過2006、2007、2008年三年的嚴格調控，加上2008年，受美國次貸危機影響，我國經濟不景氣，因而2008年的房價略降。但由于2009年調控力度的減弱，2009、2010年房價再次飆升。

這說明宏觀的經濟形勢和執(zhí)政理念對于房地產調控政策的出臺具有巨大的影響。同時，房地產市場調控確實對房價產生了影響。

2.頒布時間與其他指標的交互分析

（1）頒布時間與針對環(huán)節(jié)。2007年針對二、三級市場的政策陡增，2008年延續(xù)此狀態(tài)。但兩個年份對于同一房地產市場環(huán)節(jié)的政策方向卻不同。2007年房價增速快，政策主要針對房地產開發(fā)和交易及地產與房產的二次轉讓，多為對購房起抑制作用的政策。例如，央行提高存貸款利率和存款準備金率，加強房地產信貸管理等政策。而2008年，由于全球金融危機影響，宏觀經濟及房地產市場都不景氣，政策多針對房地產開發(fā)和交易及二手房市場，起到刺激購房的作用。例如，央行降低存貸款利率和存款準備金率，增加經適房、廉租房開發(fā)資金補助等。

（2）頒布時間與政策手段。2007年至2011年（2009年除外）經濟手段中的貨幣政策對房地產市場的影響較大。2007年1月至2008年6月，央行連續(xù)十次提高存款準備金率，連續(xù)六次提高存貸款利率，而自2008年9月份開始，短短四個月內，連續(xù)五次下調存貸款利率，連續(xù)四次下調存款準備金率，最大幅度為一次下調2%。2007年房價猛漲，央行提高兩率降低了房地產市場的熱度；而2008年金融危機，為了經濟增長“保八”，央行降低利率的做法刺激了房價。2009年為危機重創(chuàng)后的第一年，國家實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，為保證經濟的平穩(wěn)運行，央行保持較低的存款準備金率和存貸款利率。經濟危機過后，房價再次抬頭，2010年房價漲幅達到近十年最高，央行再度出手對房價進行了調控?？梢?，房地產調控并非只是壓抑，很多時候也在刺激房價。這在頒布時間與調控環(huán)節(jié)、頒布時間與政策手段的分析中得到了相互印證。

行政手段、法律手段或財政政策大部分為中央頒布地方執(zhí)行，而貨幣手段由中央直接出手。政策手段與頒布時間的交互分析可看出，在房地產市場狀況特殊的時期往往由中央直接出手干預。同時，也可以看到，在2007和2010這兩個房價漲幅較大年份，國家傾向于運用貨幣和行政手段。貨幣和行政手段因其具有短、平、快的特點而受到“重用”。

（3）頒布時間與激勵方式。2007、2010和2011這三個房價漲幅較大的年份中，無激勵措施的政策比重較大，或許對于房價的暴漲也有一定的影響。這三個年份中，中央頒布的政策不少，但由于缺乏問責機制而導致地方執(zhí)行不到位，并未真正地抑制房價上漲。

從附錄呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)中，我們可以梳理出每一年不同指標的主導因素。我們發(fā)現(xiàn)十年來，中央頒布的政策各指標的主導因素大致相同，政策的頒布主體多為央行，針對環(huán)節(jié)多是二、三級市場，政策手段多運用貨幣和行政手段，多為單目標政策，可操作性較強，且多為命令型政策，大多無激勵方式，且缺少監(jiān)督反饋機制。

（二）基于針對環(huán)節(jié)維度的分析

從圖2可看出，房地產相關政策中有34%是同時針對房地產的開發(fā)和交易以及地產與房產的二次轉讓進行調控，其中大部分是央行的貨幣政策的影響。

（三）基于政策手段維度的分析

通過對政策手段的梳理，從附錄的表中不難發(fā)現(xiàn)，國家主要采取貨幣政策和行政手段進行房地產市場的調控，同時，也可發(fā)現(xiàn)財政政策多與其他政策聯(lián)合推行，不會單獨推行。

政策手段與其他指標的交互分析發(fā)現(xiàn)，總體來看，貨幣政策皆為程序性、命令型、無激勵、無監(jiān)督型政策；行政手段與之有所不同，多為非程序性政策，多數(shù)有激勵方式，有監(jiān)督機制。

（四）基于激勵類型維度的分析

通過激勵類型比例圖（圖3）不難看出，53%的政策沒有激勵手段，而有激勵手段的政策中多為問責而較少使用獎勵（圖標中的“其他”中包含獎勵手段）。同時，有問責但規(guī)定籠統(tǒng)的占21%，有細致問責規(guī)定的僅有17%。籠統(tǒng)地規(guī)定問責方式，很可能無法真正落到實處，其激勵效果也會相對減弱。相對應地，在政策多為命令型的情況下，激勵手段的缺失將使得政策無法很好地落實與執(zhí)行。

（五）其他單指標分析

1.頒布主體。從數(shù)據(jù)可以看出，頒布相關政策最多的是央行，占到政策總數(shù)的34.32%，其政策內容主要是調整存款準備金率以及存貸款利率。此外，多部門聯(lián)合發(fā)文的有25個，占到政策總數(shù)的14.79%?？傮w上還是單部門發(fā)文較多。

2.政策客體。通過政策梳理我們發(fā)現(xiàn)，房地產相關政策真正針對的，只有政府機構以及金融機構，且64.5%的政策針對政府機構，其中有三分之一是針對直屬部門的，即各地的國土資源部門、建設部門、稅務部門等。這一現(xiàn)象說明，中央在很大程度上將房地產調控責任交由下級承擔，而并非自己對房地產市場的方方面面進行調控。

3.政策背景。每個政策的頒布都與當時的社會背景有關，本文研究發(fā)現(xiàn)，房地產政策背景較為集中的體現(xiàn)為：相關制度不健全、貫徹相關政策的機制和房地產市場的不健全。也就是說，房地產政策的頒布大多源自對現(xiàn)存制度的完善以及對國家大政方針的貫徹落實。

4.目標數(shù)量。91.8%為單目標政策，專門政策解決專門問題。

5.可操作性。74.52%的政策為程序性政策，可操作性強，政策中相關規(guī)定較為詳細，靈活性較小，有利于避免政策執(zhí)行走樣。

6.規(guī)范類型。85.8%為命令型，程序性政策較多就決定了其大部分為命令型政策。

7.監(jiān)督與反饋。60.51%的政策沒有監(jiān)督和反饋，說明政策的頒布很可能僅停留在頒布階段，有沒有實施、實施效果如何都沒有進一步的跟進。這或許是房價且調且漲的原因之一。

四 結論與討論

本部分總結對2003-2013年169個房地產政策文本系統(tǒng)分析的基本結論。并在此基礎上提出值得進一步研究的問題。

（一）十年房地產政策總體模式

本研究發(fā)現(xiàn)，2003到2013年這十年間，中央政策各指標的主導類型大致相同：政策的頒布主體多為央行，針對環(huán)節(jié)多是二、三級市場，政策手段多運用貨幣和行政，多為單目標政策，可操作性較強，且多為命令型政策，大多無激勵方式，且缺少監(jiān)督反饋。這構成了十年房地產政策的主導政策模式。

（二）宏觀經濟形勢對房地產政策有較大影響

本研究發(fā)現(xiàn)，在經濟不景氣的2003和2008年以及其后的兩年2004和2009年，中央出臺的房地產市場政策較少；而房價暴漲的2007、2009和2010年，中央政策也跟著猛增。政策的數(shù)量隨經濟形勢的變化而變化。經濟困難時，中央會放松對房地產市場的調控，甚至出臺刺激政策促進房地產市場恢復?？傮w上宏觀經濟形勢對于房地產調控政策的出臺有較大的影響。這符合現(xiàn)有文獻的觀察。當然，宏觀經濟形勢還會影響到房地產相關政策的方向和政策手段的選擇。

（三）房地產市場調控壓抑政策和刺激政策并存

本研究發(fā)現(xiàn)，政策中不僅有抑制政策，也有刺激政策。這與房地產調控主要為抑制房價的公眾印象不同。2007年1月至2008年6月，央行頻繁提高存貸款利率和存款準備金率。而自2008年9月至2009年初，短短四個月內，頻繁降低存貸款利率和存款準備金率，最大幅度為存款準備金率一次下調2%。房地產市場過熱時，政府政策起到壓抑房價作用；而經濟疲軟時，政府政策起到刺激房價的作用。由于歷史和現(xiàn)實原因，房地產業(yè)已成為我國經濟的一個重要的支柱產業(yè)，具有牽一發(fā)而動全身的效應。中央的房地產政策受到諸多約束。

（四）行政手段和貨幣政策在經濟形勢劇烈變化時受到“重用”

貨幣手段多為央行直接對存貸款利率和存款準備金率的調整。行政手段主要是依靠行政機關權威，通過行政管理辦法和規(guī)章制度等形式調控房地產開發(fā)活動而直接影響房地產供給，或通過調控交易市場間接影響供給。在房價漲幅較快或經濟不景氣的年份，貨幣政策運用頻率激增。政府試圖通過提振房地產市場扭轉經濟頹勢。而行政手段的較多運用或由其自身及政府機構的特性決定。在2007和2010年這兩個房價漲幅較大年份，行政手段似因具有短平快的特性而受到青睞。總體上對貨幣和行政手段的過度倚重，也說明過去十年我國的房地產調控更多的使用調控性政策，而較少出臺規(guī)范房地產市場運行的基本法律、法規(guī)、規(guī)章、制度、辦法等制度性政策。

（五）單目標政策占絕對多數(shù)

本研究發(fā)現(xiàn)，單目標政策在所有政策中占到91.8%的絕對多數(shù)，政策指向某一具體目標。這是反映出中央對于房地產的調控針對性比較強？又或者存在頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的問題？這有待進一步的研究來回答。

（六）選擇性激勵設置

現(xiàn)有研究認為，我國房地產調控存在問責困境，無法實施有效問責。本研究發(fā)現(xiàn)，房地產政策執(zhí)行中存在選擇性激勵設置，僅有17%的政策有相對細化的問責機制。一項政策只有真正落實和執(zhí)行了，才能保證其起到應有的效果。激勵與監(jiān)督機制的缺失，會在一定程度上影響政策的落實情況。文本分析發(fā)現(xiàn)，在有細致問責規(guī)定的政策中，多為關于廉租房、公租房、經適房管理辦法，及國務院或國務院辦公廳下發(fā)的調整房價或保持房地產市場平穩(wěn)發(fā)展的通知等幾類政策。這是否意味著這幾類政策是中央在房地產調控中真正想執(zhí)行的政策？中央較少設置激勵和監(jiān)督機制的原因何在？究竟是無需設置，還是缺乏執(zhí)行政策的動力？這也需要進一步的研究來回答。

（七）執(zhí)政理念對房地產調控的影響顯著

本研究發(fā)現(xiàn)，新一屆中央領導集體執(zhí)政后的2012和2013年，出臺的房地產相關政策的數(shù)量明顯下降。這反映了執(zhí)政理念變化的影響。十八屆三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用。新一屆中央領導集體強調體制改革、簡政放權。這在房地產調控方面的具體體現(xiàn)就是減少對房地產市場的行政干預，更多地利用市場機制來進行房價調節(jié)。具體體現(xiàn)為出臺政策數(shù)量的減少。但這一趨勢是否會受到宏觀經濟形勢波動的影響仍有待觀察。

在系統(tǒng)梳理2003-2013年中央政府房地產市場相關政策的基礎上，本文分析了房地產政策要素的十年變遷。本文的分析表明，我國房地產調控不力固然有地方政府謀利的原因，但中央政府的政策是更重要的影響因素。在調控方向上，中央政府需要在抑制房價和刺激房價中做權衡。在政策手段上，中央政府需要在調控性政策和制度性政策間做選擇。由于房地產已經成為中國經濟一個重要的支柱產業(yè)，這些政策上的權衡又受到宏觀經濟形勢的影響。在這樣的情境下，過去十年中央政府努力在抑制房價和刺激房價間小心翼翼地保持著平衡。更多地使用了更具臨時性的調控性政策，而非更具連續(xù)性和穩(wěn)定性的制度性政策。而種種的政策權衡也通過房地產政策執(zhí)行激勵機制的選擇性設置體現(xiàn)出來。在本文分析的基礎上，我們發(fā)現(xiàn)房地產政策選擇的背后隱藏著的是執(zhí)政理念轉變和經濟結構調整的更深層次的宏觀政策問題。

需要強調指出的是，本文的每一個研究發(fā)現(xiàn)都可以問個為什么，值得進行更深入地探討。在這個意義上，這些研究發(fā)現(xiàn)構成了后續(xù)研究的新問題。

【責任編輯 吳應望】