楊 林, 侯 歡

(1.山東大學(xué)(威海)商學(xué)院,山東 威海 264209;2.中國海洋大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,山東 青島 266100)

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新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府債務(wù)風(fēng)險的再思考

楊 林1, 侯 歡2

(1.山東大學(xué)(威海)商學(xué)院,山東 威海 264209;2.中國海洋大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,山東 青島 266100)

以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與地方政府債務(wù)風(fēng)險的耦合關(guān)系為邏輯起點,展開對地方政府債務(wù)風(fēng)險的研究后發(fā)現(xiàn):財權(quán)事權(quán)不對等格局下建設(shè)新型城鎮(zhèn)化,催生地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險;以融資平臺為建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的籌資渠道,突增地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險;償債主體責(zé)任意識模糊引致地方政府債務(wù)的管理風(fēng)險;以土地為杠桿的融資模式加劇地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上,從地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、管理風(fēng)險、償債風(fēng)險四個方面構(gòu)建測度指標(biāo)體系,運用熵值法對我國30個省的地方政府債務(wù)風(fēng)險進行測度，并針對新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府債務(wù)風(fēng)險的演進態(tài)勢,提出風(fēng)險防范對策。

新型城鎮(zhèn)化;地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險

一、引 言

如何在穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時,有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險,已經(jīng)成為理論界與實務(wù)界關(guān)注的重要議題。朱孔來、李靜靜等(2011)通過探究城鎮(zhèn)化進程與經(jīng)濟增長之間的動態(tài)影響,發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的快速推進為經(jīng)濟發(fā)展提供了持續(xù)的動力,二者存在長期穩(wěn)定的均衡關(guān)系[1]。然而,隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展,地方政府盲目負債融資,致使地方債務(wù)風(fēng)險凸顯。何楊、滿燕云(2012)提出土地經(jīng)營城市的發(fā)展模式導(dǎo)致地方政府債務(wù)顯性風(fēng)險日趨增加[2]。蘆亮(2013)認為地方政府通過融資平臺為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資,存在過度舉債的風(fēng)險[3]。方創(chuàng)琳、馬海濤(2013)指出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中部分新區(qū)存在基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、土地資源浪費問題,加大了地方債務(wù)風(fēng)險[4]。Checherita & Rother(2012)提出當(dāng)?shù)胤秸搨时平?0%時,地方債務(wù)通過影響私人儲蓄、公共投資以及全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負作用[5]。而對地方政府債務(wù)影響因素與風(fēng)險測度方面的研究。De Mello & Luiz(2000)認為財政分權(quán)改革是增加發(fā)展中國家地方政府的負債融資風(fēng)險原因之一[10]，Ashworth et.al.(2005)提出短期內(nèi)分權(quán)顯著影響地方債務(wù)的增長,而長期來看其影響微乎其微[11]。Freitag & Vatter(2008)發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)對地方政府債務(wù)的影響隨經(jīng)濟周期的變化而有所不同[12]。徐坡嶺、鄭燕(2012)認為軟預(yù)算約束、分權(quán)弊端等是地方政府債務(wù)風(fēng)險攀升的原因[13]，劉慧芳(2013)以財政機會主義為視角,提出地方政府直接債務(wù)或有化隱匿財政風(fēng)險[14]，楊大楷、汪若君(2014)認為自上而下的“標(biāo)桿競爭”、政府追求財源行為的異化等因素與地方政府債務(wù)風(fēng)險有內(nèi)在相關(guān)性[15]。卿固、趙淑惠等(2011)采用“逐級多次模糊綜合評判”法,從低級到高級,對不同級別地方政府債務(wù)風(fēng)險危機程度進行整體量化[6]。章志平(2011)利用灰色系統(tǒng)理論評估地方政府性債務(wù)風(fēng)險,并構(gòu)建了地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制[7]。謝征、陳光焱(2012)綜合灰色關(guān)聯(lián)法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)兩種方法,建立了地方政府債務(wù)風(fēng)險指數(shù)預(yù)警模型[8]。李臘生、耿曉媛等(2013)引入地方政府債務(wù)可轉(zhuǎn)移性因素,利用KMV修正模型,對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險進行了度量[9]。

但在目前新型城鎮(zhèn)化格局下,地方債務(wù)風(fēng)險的研究尚需進一步拓展:首先,我國地方政府債務(wù)風(fēng)險逐級攀升,并且由于區(qū)域經(jīng)濟形勢的不同以及各地負債的多樣性,致使債務(wù)風(fēng)險復(fù)雜多變,亟需全方位、多視角發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)膨脹的誘因。新型城鎮(zhèn)化是否是地方債務(wù)風(fēng)險的新的誘因？需要重新考量。其次,地方政府債務(wù)風(fēng)險量化的系統(tǒng)性、準確性有待提升。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與地方政府債務(wù)風(fēng)險的耦合關(guān)系

(一)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對公共投資提出戰(zhàn)略需求

圖1 1978-2013年中國城鎮(zhèn)化情況(單位:萬人;%)

改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。如圖1所示,城鎮(zhèn)常住人口由1978年的1.7億人增長到2013年的7.3億人,城鎮(zhèn)化率以年均1.02%增長速度由17.9%提高到53.7%,達到世界平均水平。然而,在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中,也暴露出一些不足:一方面,城鎮(zhèn)化整體水平偏低,區(qū)域發(fā)展失衡。目前發(fā)達國家平均城鎮(zhèn)化率約為80%,我國與之相差甚遠。同時,東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到62.2%,而中部、西部地區(qū)分別為48.5%、44.8%,發(fā)展相對滯后。另一方面,城鎮(zhèn)化率提升速度較快,但“質(zhì)量”問題令人堪憂。由于人口不斷向城市集聚,城市環(huán)境資源承載能力不足,不僅導(dǎo)致城市交通擁堵問題嚴重,公共安全事件頻發(fā),水土等環(huán)境污染加劇,而且為居民帶來住房緊張、就業(yè)困難等問題。因此,在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下,不僅需要進一步提升城鎮(zhèn)化水平,還要完善交通、水利、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務(wù)水平,在城鎮(zhèn)化質(zhì)量上有所突破,這一過程將要求巨額資金的持續(xù)投入,帶來巨大融資需求。據(jù)測算,城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點,投資需求增加6.6萬億元;預(yù)計到2020年,我國因城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的需求資金將達到40億元。*中國城市發(fā)展報告(2012)。

(二)現(xiàn)行地方財政收支狀況難以應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化資金缺口

圖2 1978-2013年中央和地方政府自給率(單位:%)

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)對地方政府的資金供給提出了較高要求,但近年來地方政府卻陷入收不抵支、入不敷出的財務(wù)困境。從財政收支缺口看,2013年,地方財政收入68969億元,地方財政支出119272億元,收支缺口達到50303億元,比2012年增加4192.95億元,增長8.34%。從財政自給率看,如圖2所示,分稅制改革前,地方平均自給率為1.20,比中央政府高0.48%。實施分稅制后,中央財政自給率從1993年的0.73上升至1994年的1.66,由此前的不能自給過渡到自給有余,之后自給率逐步增加到2013年的2.94。而地方財政自給率從1993年的1.02下降至1994年的0.57,由此前的基本自給變?yōu)樽越o不足,并一直維持在0.58左右。而另一方面為了保持城鎮(zhèn)化的穩(wěn)固和深入發(fā)展,全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模仍不斷擴增。如圖3所示,2002-2013年平均投資增長率約為22.88%,除2006年、2010年和2011年全社會固定資產(chǎn)投資增長率略低外,其他年份明顯高于地方財政收入增長率。

圖3 2002-2013年全社會固定資產(chǎn)投資狀況(單位:%)

面臨公共投資支出遞增與財政收入有限的沖突,負債融資成為地方政府化解難題的快速而有效的手段,但帶動經(jīng)濟增長的同時也催生了地方政府債務(wù)的膨脹。依據(jù)審計公報,地方政府債務(wù)由2007年的45098.31億元增長到2013年6月底的178908.66億元。其中,2008年以前,地方政府債務(wù)緩慢而漸進增長,年增長率保持在26.32%左右,2008年后地方政府債務(wù)呈現(xiàn)放量式增長,2009年末債務(wù)存量達到90169.03億元,比2008年增長61.92%。2013年6月底,江蘇、廣東、四川、上海地方政府債務(wù)余額分別高達14768.74億元、10165.37億元、9229.62億元、8455.85億元,四省債務(wù)余額之和占全國的比重達到24.45%。

(三)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)凸顯地方政府債務(wù)風(fēng)險

1.財權(quán)事權(quán)不對等格局下建設(shè)新型城鎮(zhèn)化,催生地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險。1994年的分稅制改革在調(diào)動地方政府稅收征管的積極性的同時,也帶來中央與地方財權(quán)與事權(quán)劃分不對稱的問題。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程加快,地方政府財政支出比重逐年上升,2013年達到85.35%,比1993年高出13.63個百分點,而同年中央政府財政支出比重僅為14.65%,是1993年支出比重的一半。財權(quán)上收的同時并沒有相應(yīng)的上調(diào)事權(quán),在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項較多,部分外部性較強本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事務(wù)委托于地方負責(zé),導(dǎo)致地方政府財政壓力倍增,紛紛通過舉債彌補資金缺口,導(dǎo)致債務(wù)攀升。與經(jīng)濟增長的平滑性相比,債務(wù)增長率波動起伏,潛藏風(fēng)險較大。

2.以融資平臺為籌資渠道建設(shè)新型城鎮(zhèn)化,突增地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,地方政府籌資主要以融資平臺為渠道,以銀行貸款為來源,致使舉債主體結(jié)構(gòu)、地方政府債務(wù)來源結(jié)構(gòu)失衡,突增債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險。2013年6月底,地方政府債務(wù)余額中,融資平臺舉債高達69704.42億元,所占比重為38.96%,是主要的舉債主體。如圖4所示,在各省債務(wù)余額中,有8個省份的融資平臺舉債超過2000億元,占全國融資平臺債務(wù)余額比重為51.21%,其中,江蘇、湖北、浙江的融資平臺舉債分別高達3504.58億元、2704.73億元、2475.15億元。從融資平臺債務(wù)占債務(wù)余額比重看,有8個省份所占比重超過50%,其中湖南、重慶、安徽、湖北比重較高,分別為62.90%、60.71%、60.53%、60.06%。在融資平臺管理缺乏規(guī)范性、定位不清、職責(zé)邊界不明等情況下,變相融資現(xiàn)象突出,導(dǎo)致債務(wù)隱蔽性強、透明度差。此外,為保證貸款的周期足夠長,地方融資平臺與銀行約定采用借新還舊的方式貸款,導(dǎo)致2013年6月底,地方政府債務(wù)來源結(jié)構(gòu)中銀行借款比重超過50%。

圖4 30個省份地方政府融資平臺債務(wù)狀況(單位:億元;%)

3.償債主體責(zé)任意識模糊狀況下建設(shè)新型城鎮(zhèn)化,引致地方政府債務(wù)管理風(fēng)險。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,部分地方政府沿用粗放的發(fā)展模式,重視經(jīng)濟高速增長、輕視財政收入穩(wěn)定增長,注重融資規(guī)模的擴增,忽略債務(wù)管理的規(guī)范性。2013年6月底債務(wù)余額中,未支出金額11400.19億元,比重約占6.37%,其中,青海、廣西、海南債務(wù)未支出金額比重高達21.39%、11.72%、11.34%,這不僅反映出地方政府舉債的盲目性,造成了大量資金的閑置和資源的浪費,更加凸顯了政府債務(wù)資金使用效率的低下。與此同時,區(qū)域間官員調(diào)動頻繁,地方債務(wù)期限超過官員任期,出現(xiàn)“本屆政府舉債,下屆政府償還”的債務(wù)遞延現(xiàn)象,導(dǎo)致地方政府忽視債務(wù)風(fēng)險的防控,債務(wù)逾期償還問題突出。2012年底,36個地方政府本級政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%,分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點。

4.以土地為杠桿的融資模式下建設(shè)新型城鎮(zhèn)化,加劇地方政府債務(wù)償還風(fēng)險。為保證新型城鎮(zhèn)化的進程,地方政府通過抵押土地撬動銀行巨額貸款,并以土地出讓金作為債務(wù)還款來源。截至2013年底,84個重點城市抵押土地貸款總額7.76萬億元,同比增長30.4%。同時,2013年我國出讓國有建設(shè)用地合同價款4.20萬億元,同比增長56.3%。其中,招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地合同價款4.04萬億元,占出讓合同總價款的96.2%。地方政府對土地依賴程度的不斷增加,不僅加劇了土地的粗放利用,也埋下了地方債務(wù)償還風(fēng)險隱患。首先,現(xiàn)行的土地出讓金支付方式是土地批租制,地方政府一次性收取若干年期的出讓金用于當(dāng)年的城鎮(zhèn)化建設(shè),不僅提前透支了未來政府的財政收入,造成政府代際不公平,而且抬高了房價和消費者購房的門檻,抑制了新型城鎮(zhèn)化的推進。其次,部分地方政府缺乏合理的土地利用規(guī)劃,肆意占用耕地,擴張建設(shè)用地,忽視土地的節(jié)約集約使用,一旦土地資源枯竭,將導(dǎo)致可供債務(wù)償還資金銳減。再者,地方政府多將融資資金投向于建設(shè)周期長,投資成本高,資金回流慢的市政建設(shè)、交通運輸設(shè)施建設(shè)等弱營利性項目,致使地方政府償債能力較弱。最后,地方政府正處在債務(wù)償還高峰期,進一步加劇了債務(wù)風(fēng)險性。2013年下半年、2014年地方政府負有償還責(zé)任的到期債務(wù)分別為24949.06億元、23826.39億元,合計比重高達44.81%。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府債務(wù)的風(fēng)險測度

本文選取了2013年《中國統(tǒng)計年鑒》30個省、直轄市、自治區(qū)的數(shù)據(jù)和2014年各地區(qū)發(fā)布的《政府性債務(wù)審計結(jié)果》公報。根據(jù)系統(tǒng)性、可比性、動態(tài)性原則,從規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、管理風(fēng)險、償債風(fēng)險四個方面構(gòu)建測度指標(biāo)體系,運用熵值法對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行測度。

(一)測度指標(biāo)體系的構(gòu)建

如表1所示,在地方政府債務(wù)風(fēng)險測度指標(biāo)體系中,一級指標(biāo)涵括規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、管理風(fēng)險、償債風(fēng)險四方面。首先,由于各省經(jīng)濟實力不同,債務(wù)絕對規(guī)模各異,因此選取負債率、債務(wù)率、赤字率、各省地方政府債務(wù)比作為規(guī)模風(fēng)險的二級指標(biāo)。其次,為測度舉債主體結(jié)構(gòu)、債務(wù)來源結(jié)構(gòu)、舉債政府層級結(jié)構(gòu)以及債務(wù)性質(zhì)結(jié)構(gòu)隱匿的風(fēng)險,選取融資平臺債務(wù)比、銀行貸款債務(wù)比、縣鄉(xiāng)債務(wù)比、或有債務(wù)比作為結(jié)構(gòu)風(fēng)險的二級指標(biāo)。再者,為測算地方政府在財政支出中對債務(wù)資金投資使用情況以及管理運作的成效,選取債務(wù)依存度、未支出債務(wù)比、債務(wù)逾期率作為管理風(fēng)險的二級指標(biāo)。最后,地方政府經(jīng)濟水平的快速提升能為債務(wù)的清償提供資金保障,多數(shù)政府承諾以土地出讓收入作為債務(wù)償還資金,因此選取地區(qū)生產(chǎn)總值增長率、地方財政收入增長率、債務(wù)償還率、承諾土地出讓收入償還債務(wù)比作為償債風(fēng)險的二級指標(biāo)。指標(biāo)體系中,除地區(qū)生產(chǎn)總值增長率、地方財政收入增長率為負向指標(biāo),其他指標(biāo)均為正向指標(biāo),表示數(shù)值越大,債務(wù)風(fēng)險越高。

表1 地方政府債務(wù)風(fēng)險測度指標(biāo)體系

(二)測度模型的構(gòu)建

在信息論中,信息熵反映指標(biāo)值之間離散程度。如果某項指標(biāo)的指標(biāo)值之間的離散程度越大,信息熵就越小,該項指標(biāo)權(quán)重也應(yīng)越大;反之,信息熵就越大,該項指標(biāo)權(quán)重也就越小。與其他確定指標(biāo)的權(quán)重的方法相比,信息熵能有效避免人為確定權(quán)重的主觀性,評估結(jié)果更具客觀性、真實性和科學(xué)性,因此,基于熵值法,測度地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

主要步驟如下:

1.指標(biāo)的標(biāo)準化,設(shè)有m個評價對象,n個評價指標(biāo),指標(biāo)值為Xij(i=1,2,3,…,m;j=1,2,3,…,n)。將采用級差法對原始數(shù)據(jù)進行標(biāo)準化處理,得到標(biāo)準矩陣X=(xij)m×n。

4.計算第j項指標(biāo)的差異性系數(shù)gj:gj=1-ej,j=1,2,3,…n

(三)測度結(jié)果分析

1.地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險:東部地區(qū)比較突出。依據(jù)測度結(jié)果,如表2所示,東部地區(qū)的地方政府債務(wù)風(fēng)險普遍高于其他地區(qū),其中江蘇、廣東、上海高居前三名。究其原因,這些地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高,發(fā)展較快。在新型城鎮(zhèn)化的推進下,城鎮(zhèn)人口集聚引致對公共產(chǎn)品與服務(wù)需求的快速增長,地方政府在一味加快城鎮(zhèn)化建設(shè),追求城鎮(zhèn)化速度的同時,出現(xiàn)過度舉債的非理性行為,而忽略地方經(jīng)濟的承債能力,導(dǎo)致在大量舉債的過程中規(guī)模風(fēng)險不斷攀升。

2.地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險:全國范圍逐步顯現(xiàn)。在融資平臺運作缺乏規(guī)范性的情況下,地方政府紛紛以融資平臺為依托進行負債融資,誘發(fā)銀行貸款比重過高的現(xiàn)象在全國范圍普遍存在,并且加大了地方債務(wù)誘發(fā)的財政風(fēng)險向金融系統(tǒng)傳導(dǎo)的可能性。此外,從測度結(jié)果中發(fā)現(xiàn),縣鄉(xiāng)債務(wù)比重的提升,導(dǎo)致基層地方政府壓力較大。隱性債務(wù)比重居高不下,反映出地方債務(wù)透明度較差,隱匿風(fēng)險較多。

3.地方政府債務(wù)管理風(fēng)險:中西部地區(qū)令人堪憂。中部地區(qū)的湖北、湖南以及西部地區(qū)的貴州、云南在地方債務(wù)管理方面存在嚴重不足。從測度結(jié)果來看,這些地區(qū)在財政支出中,過于依賴債務(wù)資金,而在債務(wù)資金利用中,效率低下,出現(xiàn)逾期債務(wù)率過高的情況。相比之下,東部地區(qū)債務(wù)管理風(fēng)險較小。

4.地方政府債務(wù)償還風(fēng)險:西部地區(qū)尤為明顯。東部地區(qū)除北京、河北外,地方政府債務(wù)償還風(fēng)險普遍較小。而西部地區(qū)地方政府債務(wù)償還風(fēng)險普遍較大,其中,青海、貴州、云南三省釋放出債務(wù)難以及時償還的危險信號。這主要源于西部經(jīng)濟發(fā)展較慢,財政收入較低,用于償債的資金匱乏償債壓力逐年增大,風(fēng)險突出。

表2 地方政府債務(wù)風(fēng)險測度結(jié)果

注:為方便評價對象的比較,將計算結(jié)果擴大1000倍。

四、新型城鎮(zhèn)化進程中防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策

(一)防范規(guī)模風(fēng)險:完善地方稅制體系,深化投融資體制改革,形成充足的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源

首先,進一步擴大“營改增”的范圍,實現(xiàn)增值稅對貨物和勞務(wù)的全覆蓋,消除重復(fù)征稅,增強第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力,培植新的稅源。其次,適時實施開證物業(yè)稅。在完善不動產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)上,以靈活性、收益性為原則,以不動產(chǎn)存量的數(shù)量、市場價值、使用類型為依據(jù),制定起征點和稅率,并采用納稅人自行申報、按年課征、按季預(yù)繳的方式,對不動產(chǎn)所有者進行征稅。加大物業(yè)稅稽查力度,強化稅源監(jiān)控。再者,積極推進稅制改革。加快資源稅改革,推動環(huán)境保護費改稅,加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。最后,創(chuàng)新融資渠道與工具,吸引社會資本,構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的多元化的資金來源機制。

(二)防范結(jié)構(gòu)風(fēng)險:推進地方政府債券的發(fā)行,剝離融資平臺公司政府融資職能

首先,明確發(fā)債主體。一方面,選擇部分經(jīng)濟發(fā)展較快,信用度較高,償債能力較強的地方政府作為地方公債的發(fā)行試點,待條件成熟后,向其他地區(qū)梯次推廣。另一方面,在試點地區(qū)推行公債自發(fā)自還模式,割斷地方債務(wù)與中央的連帶關(guān)系,減少地方政府隱性債務(wù)給中央帶來的財政壓力。其次,合理設(shè)定公債利率和期限。以同期國債和公司債券利率為參考標(biāo)準,結(jié)合地方政府信用等級設(shè)置債券利率,在減少政府償債負擔(dān),節(jié)省融資成本的同時吸引投資者,籌得足額資金。在充分考慮投資者偏好和未來利率水平變動的基礎(chǔ)上,以發(fā)行長期債務(wù)為主,滿足政府投資需要的同時,適當(dāng)引入短期債券調(diào)節(jié)期限結(jié)構(gòu),提升融資靈活性。最后,完善公債監(jiān)管機制,提高公債運用的透明度和規(guī)范性。在建立系統(tǒng)、規(guī)范債務(wù)信息披露制度的前提下,構(gòu)建統(tǒng)一、標(biāo)準的評級機構(gòu),定期對發(fā)債主體進行信用評級,加強公債運用的過程管理,形成的剛性約束制度。

(三)防范管理風(fēng)險:完善地方官員任職考核機制,強化償債主體責(zé)任意識

通過完善考核體系,充分發(fā)揮績效考核的導(dǎo)向作用和激勵約束作用,強化償債主體責(zé)任意識,防范地方政府管理風(fēng)險。在考核內(nèi)容中,一方面,重視城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量,糾正單純以GDP增長評定政績的偏向,增加環(huán)境保護、居民健康、社會保障、勞動就業(yè)等指標(biāo)在官員任職考核中的權(quán)重。另一方面,把地方政府債務(wù)納入政績考核,對債務(wù)規(guī)模、投向、償還等情況實施全口徑、動態(tài)監(jiān)管,將清理和化解歷史遺留債務(wù),納入考核體系。考核方式方面,堅持以平時考核、年度考核為基礎(chǔ),以換屆考察、任職考察為重點,注重考核方式的完整性和連續(xù)性。同時,建立責(zé)任追究機制,加強考核的透明度,提高公眾參與度。

(四)防范償債風(fēng)險:加強土地利用的規(guī)范化管理,為地方政府債務(wù)償還提供可持續(xù)資金

首先,集約規(guī)劃城市建設(shè)用地,強化土地用途管制,實行增量控制與存量挖潛相結(jié)合的供地、用地政策。其次,推行土地年租制,變土地出讓金一次性支付為分期支付,并因時因地制宜地調(diào)整租金水平,實現(xiàn)土地收益的年際均衡、代際均衡,促進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。最后,建立健全土地收益分配機制,從當(dāng)屆地方政府的土地出讓收益中提取一定比例,建立供后任政府使用的預(yù)留土地收益基金。選擇穩(wěn)健的投資渠道,使基金保值增值,為地方政府債務(wù)的償還儲備財源。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

The reconsideration of local government debt risk in the Process of New Urbanization

YANG Lin1, HOU Huan2

(1. School of Business, Shandong University, Weihai 264209, China;2. School of Economics, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The paper is logically based on the coupling relationship of the new urbanization and the local government debt risk so as to research on the debt risk of local government. Nowadays, the construction of new urbanization under the situation of unequal financial power and administrative power catalysts the scale debt risks of local government. The channel of financing platform for the construction of new urbanization intensifies the structural debt risks in local government. The vague awareness of responsibility among debt payers results in debt management risk in local government. Financing mode with land as the leverage worsens the debt payment risk in local government. Under such background, a measurement indicator system shall be built from four aspects including scale risk, structure risk, management risk and payment risk of the local government debt. The entropy value method shall be adopted to measure the debt risk of the local governments in Chinese 30 provinces. Finally, the risk prevention countermeasures shall be made depending on the evolution of the local government debt risk in the process of new urbanization.

new urbanization; local government debt; debt risk

2014-11-10

國家社會科學(xué)基金資助項目(14AGL022)

楊林(1969-),女,山東煙臺人,山東大學(xué)(威海)商學(xué)院教授;侯歡(1990-),男,安徽亳州人,中國海洋大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士生。

F810.7

A

1004-4892(2015)05-0024-08