王飛翔，董 紅，田義文

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌712100）

一、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

2014年9月18—19日召開的第四屆環(huán)境司法論壇上，“無米下炊”幾乎是所有基層法院反映的共同問題［1］，2013年環(huán)境公益訴訟以零紀(jì)錄告終。被駁回的理由，不同省份的法院給出同樣的理由：訴訟主體不適格，在這樣的背景下，2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了適格原告的限定。2014年10月，最高人民法院就環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋發(fā)布征求意見稿。對《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定及司法解釋意見稿的發(fā)布，并不意味著環(huán)境公益訴訟的春天已經(jīng)來了。原本旨在為環(huán)境公益訴訟“松綁”的新《民事訴訟法》被媒體譽(yù)為“為環(huán)境公益訴訟打開了一扇門”，實(shí)質(zhì)上并未能使環(huán)保法庭擺脫“零受案率”的困境，反而將環(huán)境公益訴訟徹底冰封。只有找到到底是何原因致使我國環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)“零受案率”的現(xiàn)象，并科學(xué)設(shè)計(jì)與之相配套的訴訟制度，才能有效地解決我國環(huán)境公益訴訟動力不足的問題。

二、環(huán)境公益訴訟動力不足的困境

（一）法律制度不健全

1.法律依據(jù)缺失，立案難

近年來環(huán)境法學(xué)學(xué)界積極討論環(huán)境公益訴訟制度，實(shí)務(wù)界也在進(jìn)行著探索與努力，在新《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確將環(huán)保組織和有關(guān)機(jī)關(guān)作為公益訴訟的適格原告寫入法律。但對于環(huán)境公益訴訟的適格原告法律畏首畏尾，基于擔(dān)憂濫訴的考慮，將公民排除在外，對于社會組織，法律在類型、設(shè)立年限和地區(qū)等條件上亦設(shè)置了重重障礙。對于界定“法律規(guī)定”“有關(guān)機(jī)關(guān)”等問題上十分模糊。目前我國環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中所承認(rèn)的主要有檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和一些管理部門并非均有法律的明確授權(quán)，哪些機(jī)關(guān)和組織可以依法提起訴訟法律規(guī)定并不明確，許多公益訴訟案件就因“起訴人不具備原告資格”被擋在法院門外。

2.環(huán)境公益訴訟程序機(jī)制缺位

在我國現(xiàn)行的訴訟法律體系中，審判組織大體分為民庭、行政庭和刑庭，依據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》受理民事、行政和刑事案件，分別適用各自訴訟程序和規(guī)則進(jìn)行案件審理工作［2］。三大訴訟分立的傳統(tǒng)訴訟法模式，使得許多環(huán)境公益訴訟案件被粗放審理，必然會導(dǎo)致大量的環(huán)境公益訴訟案件被傳統(tǒng)法庭分流，從而進(jìn)入不了環(huán)保法庭。程序法對于司法實(shí)踐具有極大的作用，而目前我國的環(huán)境公益訴訟根本沒有與之相配套的程序法，大多在按照普通民事案件程序走，這就使得環(huán)境公益訴訟寸步難行。

（二）法院對于受理公益訴訟案件保守

取證難、舉證難、評估難、執(zhí)行難，環(huán)境公益訴訟案件具有較高的難度，技術(shù)性要求頗高。此外，環(huán)境公益訴訟原告并非因私人權(quán)益受到侵害而起訴，往往是為了眾多或者特定地域內(nèi)的多數(shù)人主張環(huán)境公共權(quán)益。環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)常以群體性事件的形式涌現(xiàn)，會與大規(guī)模突發(fā)性環(huán)境事件伴生，因此法院不愿卷入此類環(huán)境糾紛。王燦發(fā)教授表示，新《環(huán)境保護(hù)法》通過后，新《民事訴訟法》就公益訴訟程序問題的司法解釋也會出臺，目前最大阻力還在法院。公益訴訟，要么告行政機(jī)關(guān)，要么告污染企業(yè)，兩個都不好對付，法院怕惹麻煩，這才是根子［3］。

（三）法官排斥環(huán)境公益訴訟案件

法官是否贊成設(shè)立專門的環(huán)保法庭來受理環(huán)境侵權(quán)案件，在很大程度上代表了其所在法院對于構(gòu)建專門環(huán)境訴訟程序和設(shè)立環(huán)保法庭的認(rèn)可度看法，對于環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐工作具有重要的指向性。據(jù)有關(guān)報(bào)道表明，法官對于環(huán)境公益訴訟案件的態(tài)度還是以排斥占大多數(shù)，主要原因在于：第一，受制于地方保護(hù)主義；第二，尚未完全認(rèn)識環(huán)境公益訴訟案件的價(jià)值；第三，環(huán)境公益訴訟案件為新類型案件，相比于處理傳統(tǒng)案件較為陌生，自身專業(yè)水平不足以應(yīng)對［2］。

（四）案件成本是制約公益訴訟的難題

在環(huán)境公益訴訟中，原告從事環(huán)境公益訴訟所獲得的賠償遠(yuǎn)不能抵消其花費(fèi)的成本。與普通訴訟不同的是，環(huán)境公益訴訟原告的訴訟成本更加高昂。證據(jù)作為環(huán)境公益訴訟庭辯雙方爭執(zhí)的核心問題，所需花費(fèi)的鑒定費(fèi)用，動則十萬甚至百萬、千萬。環(huán)境公益訴訟中任何個體的收益都比較小，在大多數(shù)情況下甚至沒有任何經(jīng)濟(jì)收益，成本與收益的差額如此龐大，是環(huán)境公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的典型差異。環(huán)境公益訴訟案件中，無論是個人或環(huán)保組織，還是行政機(jī)關(guān)作為原告去打官司，都將難以承受如此巨大的訴訟成本［4］。那同樣的難題為何唯獨(dú)在我國出現(xiàn)了這樣的“零受案”尷尬呢？差別還是在于我國環(huán)境公益訴訟制度還不健全，而其他國家通過制度設(shè)計(jì)解決了訴訟收益與成本的巨額反差，我國仍未從根本上予以解決。

（五）公眾參與淪為空話

我國在《環(huán)境保護(hù)法》中，基本確立了公眾參與的原則，但是并沒有規(guī)定具體可行的途徑和制度，大多只成為一句掛在嘴邊的口號。新《民事訴訟法》基于濫訴的擔(dān)憂，在適格原告中難覓公民個人，在一定程度上鉗制了公益訴訟的前進(jìn)動力。眾所周知，由于環(huán)境公益訴訟需要投入巨大的資金成本、時(shí)間和精力，濫訴的可能性并不大，國外的環(huán)境司法實(shí)踐也充分證明了這一觀點(diǎn)。個人需要并非是一種必然的動力，作為個體的公民未必能清楚認(rèn)識并主動實(shí)現(xiàn)這種需要。在環(huán)境權(quán)利方面，我國公民環(huán)境權(quán)利意識并不高，對環(huán)境事件所侵犯的權(quán)利對象還大多停留在非理性認(rèn)識層面。面對環(huán)境權(quán)益沖突和糾紛時(shí)，往往不是通過訴訟程序去解決權(quán)利沖突和糾紛，而更多的是尋求行政救助或者上訪等救濟(jì)手段。環(huán)保機(jī)關(guān)更傾向于采取行政手段處理環(huán)境案件，如行政處罰等，比法院通過訴訟解決更直接、更快捷［1］。

三、反思與對策

（一）完善立法，補(bǔ)足環(huán)境公益訴訟實(shí)體法缺失

目前，如何解決環(huán)境公益訴訟成本高的問題、舉證責(zé)任如何分配、訴訟利益如何歸屬等問題都是法律空白，正如前文所說，法律的不明確或者法律空白之處會成為動力的枷鎖?，F(xiàn)階段，實(shí)體法上應(yīng)明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件的范圍和適格原告的類型。最高法應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)司法解釋為環(huán)境公益訴訟制度松綁和保駕護(hù)航。

1.擴(kuò)大可訴范圍

我國目前的法律規(guī)定對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為可依法提起訴訟，這樣的起訴條件不明確也過窄，立法上并未明確什么是“社會公共利益”，這樣一來，起訴條件便限制了公益訴訟的開展，也不利于環(huán)境的保護(hù)。建議可明確基本概念并寬泛化處理，擴(kuò)大可訴范圍。美國的storm king案原告便是以公共利益和美學(xué)、歷史價(jià)值為訴訟理由向法院提起公民訴訟。美國最高法院認(rèn)為，審美和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境與優(yōu)裕的物質(zhì)生活一樣，是社會生活質(zhì)量的重要組成部分［5］。

2.逐步放寬訴訟主體

基于種種擔(dān)憂，我國《民事訴訟法》中尚未具體規(guī)定所謂組織與機(jī)關(guān)到底是哪些，可留待相關(guān)法律制訂時(shí)進(jìn)一步明確，也可在以后的司法實(shí)踐中逐步探索完善。但可以肯定的是逐步放寬原告主體是必然趨勢，也是環(huán)境公益訴訟發(fā)展動力的“助推器”之一。作為新制度，環(huán)境公益訴訟制度的建立必然會遭來各方爭議和利益權(quán)衡，為了使制度不因爭議過大而擱淺，現(xiàn)階段采取“求同存異、曲線救國”的方式未嘗不可，但隨著環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，模糊規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和組織必將鉗制公益訴訟的發(fā)展，明確主體范圍勢在必行。

（二）建立和完善環(huán)境公益訴訟程序法

1.加速推動建立公益訴訟程序法

訴訟法絕非所謂的“助法”，而具有左右甚至決定實(shí)體法內(nèi)容的重要位置，若無程序法，實(shí)體法的功能發(fā)揮必然會受到極大限制。民訴法和行政法只能作一些原則性的規(guī)定，在環(huán)境侵權(quán)案件發(fā)生后，環(huán)境公益訴訟程序法沒有具體的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟變得困難重重。要使環(huán)境公益訴訟落到實(shí)處，必須在程序上作出特殊安排，否則，公益訴訟制度即便規(guī)定再多的原告，也會出現(xiàn)動力不足的問題［6］。目前我國在處于環(huán)境公益訴訟的過渡期和瓶頸期，在法制建設(shè)中把加速環(huán)境公訴程序立法作為推動環(huán)境公益訴訟作為行動的重中之重，是十分必要的。在我國目前的國情下頒布一部專門的《環(huán)境公益訴訟法》是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可取的，建議可在《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《森林法》等相關(guān)單行法中加以規(guī)定，從而完善環(huán)境公益訴訟相關(guān)程序性問題。

2.適用調(diào)解前置程序

環(huán)境案件具有復(fù)雜性、昂貴性的特點(diǎn)，科學(xué)適用調(diào)解前置程序，是加快環(huán)境案件審理進(jìn)度、減少訴訟成本的可行途徑。美國佛蒙特環(huán)境法院在環(huán)境案件中適用調(diào)解機(jī)制，案件受理后必須經(jīng)過調(diào)解程序，除非有充分的理由認(rèn)定案件無須經(jīng)過調(diào)解程序。被下令調(diào)解的案件在專門人員的主持下尋求替代的解決方案，也可保持主審法官的中立性。環(huán)境法院運(yùn)用調(diào)解機(jī)制解決了20%以上的環(huán)境侵權(quán)案件，不僅加快了糾紛解決的速度，節(jié)省了雙方當(dāng)事人的訴訟成本，同時(shí)也節(jié)約了司法資源。即使調(diào)解不成功，也有助于將爭議問題范圍收窄，方便法院更有針對性地解決爭議［7］。環(huán)保法庭適用調(diào)解程序，也符合我國司法改革要求運(yùn)用多元化的訴訟解決機(jī)制處理案件、解決糾紛的精神。

3.重置訴訟費(fèi)用制度，減輕原告負(fù)擔(dān)

對于巨額訴訟成本的顧慮，原告往往不愿意提起環(huán)境公益訴訟，這幾乎成為我國環(huán)境公益訴訟面臨的一道難以逾越的鴻溝。美國利用“轉(zhuǎn)嫁訴訟成本”的方式，將訴訟成本轉(zhuǎn)嫁給敗訴的被告，減輕了原告對高額訴訟成本的擔(dān)憂，從而提高了潛在原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性。并同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對正訴的激勵和對濫訴的預(yù)防。美國在環(huán)境公益訴訟條款中引入“律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁”條款，允許勝訴方從敗訴方取得律師費(fèi)的賠償。根據(jù)《人民法院訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法》第2條和第4條①的規(guī)定，這里的訴訟費(fèi)用并不包括律師費(fèi)，現(xiàn)有的訴訟費(fèi)用分?jǐn)傄?guī)則，將成為我國環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐向前推進(jìn)的巨大阻力，有資料表明許多的潛在原告正是基于對包括律師費(fèi)在內(nèi)的巨額訴訟成本的顧慮而不愿提起環(huán)境公益訴訟［8］，導(dǎo)致我國環(huán)境公益訴訟動力不足。建議法院可先無償受理或者按件受理環(huán)境公益訴訟案件，待案件結(jié)束以后再由案件敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用。

（三）跨行政區(qū)域科學(xué)合理設(shè)立環(huán)保法庭

目前我國環(huán)保法庭的現(xiàn)狀是基層設(shè)立的居多，但中院和高院的數(shù)目卻很少，然而在我國的政治結(jié)構(gòu)中法院系統(tǒng)并非處于強(qiáng)勢地位，這也是前文筆者提到的法院和法官都不愿受理環(huán)境公益訴訟案件的原因之一。要打破這種地方保護(hù)主義，筆者建議以中院為環(huán)境公益訴訟的一審法院，采取兩審終審制，但對于某些特殊的取得良好效果并在制度上已經(jīng)成熟的基層法院可特殊對待。此外也沒必要在每個省都如法炮制建立環(huán)保法庭，環(huán)境公益訴訟案件大多都是跨行政區(qū)域的，如果按照傳統(tǒng)的模式可能會造成幾個法院都有管轄的現(xiàn)象，這就可能出現(xiàn)要么都管，要么都不管的尷尬局面。可采取王樹義教授的觀點(diǎn)，大致仿照海事法院的模式建立環(huán)保法庭［9］，建立跨行政區(qū)劃的案件管轄制度，按流域或生態(tài)功能區(qū)建立環(huán)境資源專門機(jī)構(gòu)，集中管轄環(huán)境資源案件。

（四）加強(qiáng)環(huán)境司法專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)和培養(yǎng)

1.對法官進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)

法官排斥公益訴訟案件很重要的原因在于自身水平存在缺陷，不足以應(yīng)付復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟案件，因而更愿意以傳統(tǒng)的觀念和法律程序去處理環(huán)境侵權(quán)案件。所以在選派環(huán)境法庭法官時(shí)，要充分考慮他們的知識背景和從業(yè)經(jīng)歷。要大力開展環(huán)境法律實(shí)務(wù)專業(yè)培訓(xùn)，因?yàn)榄h(huán)境資源類案件有其獨(dú)特性、專業(yè)性，照搬傳統(tǒng)民商事案件的審判習(xí)慣和原則，審判工作可能無法進(jìn)行，甚至?xí)斐稍┘馘e案。法官需要具有環(huán)境科學(xué)知識背景，環(huán)境糾紛案件不同于其他案件，與自然科學(xué)聯(lián)系十分密切，環(huán)境案件往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性，處理難度較大，明確因果關(guān)系、確定環(huán)境損害賠償范圍、環(huán)境影響評估等都需要具備大量的專門知識。因此務(wù)必重視對環(huán)境法官的培訓(xùn)，加強(qiáng)法官辦案能力建設(shè)。

2.在環(huán)保法庭增設(shè)環(huán)境訴訟專家組

完全依賴法官個人解決所有的環(huán)境專業(yè)技術(shù)問題是不現(xiàn)實(shí)的。環(huán)境法庭內(nèi)部應(yīng)配備自己的環(huán)境專家組以提升法庭處理專業(yè)問題的能力。修改后的《民事訴訟法》對于專家出庭采取了同證人相一致的方式，均是當(dāng)事人向法院申請，然后法院作出決定，法院享有最終決定權(quán)。但環(huán)境案件具有較強(qiáng)的復(fù)合型，一兩個專家無法涵蓋所有的領(lǐng)域。筆者建議可在環(huán)保法庭常設(shè)專家組，對于專家的資格，法院在判斷時(shí)可依據(jù)其在某個行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)具有的資質(zhì)進(jìn)行判斷。澳大利亞新南威爾士州土地與環(huán)境法院除了法官外還成立了一個專門委員會，委員會成員必須符合《土地和環(huán)境法院法案》第12條所列出的要求②。委員會在一定程度上也充當(dāng)了法院審判員的角色，以審判員、調(diào)停人、調(diào)解員或中立評估員的身份參與審理案件，對鑒定意見或者專業(yè)性問題提出意見［10］；分擔(dān)了法官在認(rèn)定證據(jù)方面的大量工作，也可以使案件判決的公正合理性得到保證。

（五）公眾參與是根本動力

保護(hù)環(huán)境是全民性的社會公益事業(yè)，與廣大人民群眾的自身利益息息相關(guān)，呼吸新鮮空氣、喝干凈的水都是公民的環(huán)境權(quán)益，公眾參與是環(huán)境公益訴訟的持久動力。不管政府和司法實(shí)踐多么積極努力，如若公民缺少環(huán)境法律意識，對環(huán)境公益訴訟置若罔聞，環(huán)境公益訴訟依舊是無源之水，就算聲勢再浩大也持久不了。

首先，立法上明確公民環(huán)境權(quán)和公眾參與途徑。環(huán)境權(quán)不僅是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)在《憲法》中予以確定，以法律的形式明確規(guī)定公民在環(huán)境權(quán)行使方面的權(quán)利和義務(wù)。在環(huán)境權(quán)益糾紛發(fā)生時(shí)提供必要的法律支持，做到有法可依，也能夠讓有關(guān)各方方便、及時(shí)、便捷、高效地進(jìn)行訴訟。從立法上確立了公民的環(huán)境權(quán)益和途徑將大大提升全社會的環(huán)境保護(hù)意識，此舉也可大大提高公民以法律手段保護(hù)其環(huán)境合法權(quán)益的積極性和主動性。

其次，建立環(huán)境公益訴訟公眾參與的激勵機(jī)制。建立舉報(bào)激勵制度，公眾參與不應(yīng)僅包括末端參與，而且應(yīng)當(dāng)包括預(yù)案參與、過程參與和行為參與［11］?，F(xiàn)階段賦予公民公益訴訟主體資格仍有很大爭議，但鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動公益訴訟是共識，也于法有據(jù)③?？山o予舉報(bào)人適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵，這不但有助于推動社會監(jiān)督，甚至?xí)纬森h(huán)境公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)的“職業(yè)環(huán)保人”，正如我國消法領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)過的“職業(yè)打假人”，他們確實(shí)潛移默化地促進(jìn)了中國消費(fèi)者的維權(quán)意識，對我國產(chǎn)品質(zhì)量、消費(fèi)領(lǐng)域的立法、執(zhí)法起到了巨大的積極作用。

注釋：

① 第2條：財(cái)產(chǎn)案件、行政案件的當(dāng)事人，除向人民法院交納案件受理費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)交納下列費(fèi)用：（一）勘驗(yàn)、鑒定、公告、翻譯（當(dāng)?shù)赝ㄓ玫拿褡逭Z言、文字除外）費(fèi)；（二）證人、鑒定人、翻譯人員在人民法院決定日期出庭的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼費(fèi)；（三）采取訴訟保全措施的申請費(fèi)和實(shí)際支出的費(fèi)用；（四）執(zhí)行判決、裁定或者調(diào)解協(xié)議所實(shí)際支出的費(fèi)用。第4條 ：人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的其他訴訟費(fèi)用。

② 《土地和環(huán)境法院法案》第12條列出的專業(yè)資格要求，包括：地方政府管理、城鄉(xiāng)和環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)或者與環(huán)境保護(hù)及環(huán)境評價(jià)相關(guān)的事務(wù)、植物栽培和園藝、自然資源管理、城市設(shè)計(jì)與遺產(chǎn)等。

③ 《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”

［1］鮑小東，李雅娟，楊國要.環(huán)境公益訴訟，改革關(guān)鍵在哪？——對話最高法環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林［N］.南方周末，2014－09－26（7）.

［2］劉超.擎制與突圍：法院受理環(huán)境公益訴訟案件動力機(jī)制的缺陷與重塑［J］.河北法學(xué)，2012，30（6）：144－147.

［3］金煜.300余家社會組織可提環(huán)保公益訴訟［EB/OL］.［2014－04－25］http：//www.bjnews.com.cn/news/2014/04/25/314445.html.

［4］汪志球.環(huán)保官司成本高，誰來埋單［N］人民日報(bào)，2011－02－17（5）.

［5］FINDLEY R W.Environmental Law in A Nutshell［M］.London：West Publishing Co.，1988：6.

［6］呂忠梅.環(huán)境公益訴訟：想說愛你不容易［J］.中國審判新聞月刊，2012，15（10）：23－24.

［7］李摯萍.美國佛蒙特州環(huán)境法院的發(fā)展及對中國的啟示［J］.中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2010，10（1）：33－34.

［8］FLORIO K D.Attorneys’fees in environmental citizen suits：should prevailing defendants recover？［J］.Boston College Environmental Affairs LAW Review ，2000，14（27）：4－5.

［9］王樹義.如何看待設(shè)立環(huán)保法庭［EB/OL］.［2014－06－05］http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1309887.shtml.

［10］李摯萍.外國環(huán)境司法專門化的經(jīng)驗(yàn)及挑戰(zhàn)［J］.法學(xué)雜志，2012，18（11）：116－117.

［11］呂忠梅.環(huán)境法新視野［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2000：258.